“雙碳”背景下財政與稅收對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持及研究

戴繼森?章海浪

第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上，習(xí)近平總書記提出：“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。”實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”），是統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局做出的必然決策，是關(guān)系未來發(fā)展道路和持續(xù)性的關(guān)鍵一招，是著力解決資源環(huán)境約束突出問題的重要保證。隨后中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》），為實現(xiàn)“雙碳”而構(gòu)建的“1+N”體系中的“1”也宣告正式出臺?！兑庖姟饭蠢粘鰧崿F(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的“時間表”“路線圖”，將為我國建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化作出更大貢獻(xiàn)，也將為碳減排、應(yīng)對氣候變化目標(biāo)注入更多動力，而《意見》中提到的“減排與糧食安全”“能源利用結(jié)構(gòu)”“森林蓄積量”“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展與固碳增效”“低碳產(chǎn)業(yè)”“清潔車船”等內(nèi)容與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，在此背景下，國內(nèi)有關(guān)低碳農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)碳減排的研究方興未艾。

碳達(dá)峰、碳中和相關(guān)概念

諸多研究對于碳達(dá)峰有一個相對明確的概念，即某一個時間點，二氧化碳的排放不再增長、達(dá)到峰值，并逐步回落。而有關(guān)碳中和的概念則比較駁雜，與之相關(guān)的概念包括“氣候中和” “凈零排放” “凈零碳排放”等，由于各國對于氣候變化重要性認(rèn)知的不同，與之相關(guān)的計量標(biāo)準(zhǔn)、條件也存在差別，導(dǎo)致“碳中和”雖然已成為一個國際名詞，但相關(guān)概念還沒有一個通用的國際定義。本文結(jié)合政府工作報告及已有研究總結(jié)，明確碳中和是指一個組織在一年內(nèi)的二氧化碳排放量并通過二氧化碳消除技術(shù)達(dá)到平衡。

財稅支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要性

一、財政與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的弱質(zhì)性和低回報率決定了財政支農(nóng)政策是保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一個重要手段，從諸多學(xué)者的分析來看，財政支農(nóng)能夠增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的綠色生產(chǎn)率，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的碳排放，提高產(chǎn)業(yè)附加值，但是隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大和轉(zhuǎn)型，大量財政補貼可能被用于純粹的生產(chǎn)擴(kuò)張，反而帶來大量碳排放，財政補貼需要通過一定的中介才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，而財政補貼發(fā)放的種類、對象、方式等對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)減排力度有著較大影響?！半p碳”目標(biāo)下，財政政策對于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用體現(xiàn)在：一是通過提供財政補貼，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的私人成本，增加產(chǎn)量；二是政府財政資金投向農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)更多社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；三是通過財政資金和補貼的調(diào)控，將農(nóng)業(yè)資金引向關(guān)鍵的技術(shù)、土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營。

財政政策的作用和效果對于資源稟賦和種植結(jié)構(gòu)不同的地區(qū)存在差異，雖然財政支出在引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)降低碳排放方面有著積極作用，降低單位農(nóng)田的碳排放強度，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)低碳科技的研發(fā)提供幫助，但財政補貼的效果受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)、種類影響較大，對于糧食主產(chǎn)區(qū)，現(xiàn)有的各類補貼和支持資金對于減排的促進(jìn)效果不明顯，需要與地區(qū)農(nóng)業(yè)資源稟賦和生產(chǎn)條件相配套。

二、稅收與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

稅收本質(zhì)上屬于財政收入的一種，碳稅具有雙重屬性，一方面是為控制溫室氣體排放而產(chǎn)生的，另一方面又對財政收入有貢獻(xiàn)，因此在開征碳稅時，如何協(xié)調(diào)控制排放的目的與增加財政收入二者的關(guān)系就是一個關(guān)鍵問題。雖然在“雙碳”背景下，單獨的碳稅所起的作用要比其他財政政策更為明顯，在農(nóng)業(yè)部門生產(chǎn)環(huán)節(jié)開征碳稅能有效降低單位GDP能耗、減少碳排放，但是目前對是否開征碳稅，大多數(shù)學(xué)者還持保守態(tài)度，從現(xiàn)有數(shù)據(jù)和分析來看，開征碳稅后對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)各部門的收益率、產(chǎn)出水平等都會產(chǎn)生不利影響。

具體來看，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品（以林業(yè)為例）價格較低時，碳稅的實施能夠提高產(chǎn)品價格、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，但是在農(nóng)產(chǎn)品價格較高時，碳稅對林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會起到阻礙作用，因此確定農(nóng)產(chǎn)品的合理價格區(qū)間就十分重要。但是農(nóng)產(chǎn)品的價格波動和合理定價難以確定，目前單獨推行碳稅并不可取，需要農(nóng)業(yè)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和開展碳交易等配套政策來降低碳稅對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的沖擊，并根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)條件具體分析和評估，確定開征碳稅的時機(jī)和方式。

財稅政策實施的現(xiàn)狀

一、財政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀研究

目前我國財政政策對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度有增無減，但是與發(fā)達(dá)國家相比，針對低碳農(nóng)業(yè)的支持投入不足、補貼的種類方向比較單一，與農(nóng)業(yè)“雙碳”目標(biāo)脫鉤、補貼對象不明確，且主要針對土地承包權(quán)所有者，導(dǎo)致財政政策對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的作用有限。

通過對現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理，研究財政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑主要有七種：一是加大低碳農(nóng)業(yè)補貼力度、調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼結(jié)構(gòu)，探索將財政補貼與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的低碳減排行為掛鉤，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)參與主體主動參與減排行動；二是對農(nóng)業(yè)低碳技術(shù)和規(guī)?；?jīng)營提供更多直接資金投入和補貼，確保用于農(nóng)業(yè)低碳科技研發(fā)的資金有可靠來源，鼓勵生產(chǎn)企業(yè)參與低碳技術(shù)研發(fā)和推廣；三是加大國家財政投入對碳匯農(nóng)業(yè)的支持力度，將相關(guān)低碳補貼轉(zhuǎn)移到專項轉(zhuǎn)移支付中，提高農(nóng)業(yè)在低碳發(fā)展和轉(zhuǎn)型中的資金比例；四是通過政策支持等方式引導(dǎo)社會資本進(jìn)入碳匯相關(guān)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)領(lǐng)域，擴(kuò)大碳匯行業(yè)的資金量，加強農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在“雙碳”目標(biāo)下的技術(shù)發(fā)展、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；五是通過實施差異化的財政支持政策，使財政低碳補貼等手段能夠直接改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，降低碳排放；六是通過實施“雙碳”目標(biāo)財政獎懲政策，將財政資金獎懲與能耗強度、碳排放強度指標(biāo)數(shù)和完成情況掛鉤；七是支持農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提供可再生能源相關(guān)補貼，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的生物質(zhì)，作為生物質(zhì)能發(fā)電的一個重要組成部分，國家可通過直接財政補貼以及按照法律法規(guī)征收可再生能源電價附加，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中的生物質(zhì)生產(chǎn)提供資金支持。

二、稅收助推農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀研究

“碳稅”和“碳市場”是兩種比較成熟的碳定價機(jī)制，碳稅指由政府直接設(shè)定稅率，按照每噸二氧化碳一定稅值對征稅對象進(jìn)行課稅。碳稅相比于碳交易市場來說，在經(jīng)濟(jì)效率、價格穩(wěn)定性和透明度方面更具有優(yōu)勢，碳稅實施后，企業(yè)的碳排放成本以及政府的碳稅收都能有穩(wěn)定的預(yù)期。相比資源稅、消費稅來說，碳稅的專門性更強，資源稅和消費稅雖然在一定程度上能夠促進(jìn)節(jié)能減排，但是針對性不足，調(diào)控作用有限。碳稅的實施能夠為碳排放權(quán)和碳配額提供一定的價格指引，同時促進(jìn)各主體的節(jié)能減排意愿，一方面有助于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)更好利用自身碳匯創(chuàng)收，另一方面則有助于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向綠色低碳轉(zhuǎn)型。根據(jù)相關(guān)測度，在無碳稅情境下，農(nóng)業(yè)用地會呈現(xiàn)出林草地向耕地、耕地向非農(nóng)化用地的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)用地面積整體減少；而在施行碳稅并將碳稅收入用于農(nóng)業(yè)部門后，農(nóng)業(yè)部門中的林業(yè)部門會受到正面影響，改變農(nóng)業(yè)用地格局，發(fā)揮農(nóng)業(yè)減排潛力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增收增匯，因此在實施碳稅時，要充分考慮農(nóng)業(yè)內(nèi)部的行業(yè)差異。

碳稅是碳價機(jī)制的楔子，受政府的引導(dǎo)較多，碳稅主要是解決碳排放帶來的負(fù)外部性問題。碳稅的實施在于明確“誰排放誰繳稅”，使“排放多者繳納多”，在一定程度上會增加企業(yè)的成本，但征收碳稅毫無疑問能起到全面的減排效應(yīng)，同時也能催生新產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)，例如提供大量碳匯的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。在“雙碳”目標(biāo)下，部分地區(qū)和行業(yè)的碳排放量短時期難以大幅度降低，因此需要農(nóng)林等行業(yè)提供碳匯進(jìn)行碳抵消，實現(xiàn)目標(biāo)。“雙碳”背景下的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)一方面提供碳匯，另一方面消耗碳配額，在引入碳稅之后，碳市場價格會有降低，有助于減少農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在配額方面的投入，同時碳稅有助于提高初始配額規(guī)模，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)碳匯的市場規(guī)模，提高相關(guān)主體的盈利水平。

我國目前還未開征專門的碳稅，在未來考慮對相關(guān)資源稅和消費稅稅目進(jìn)行改造，根據(jù)購買和消耗資源的含碳量征稅稅額，在技術(shù)條件和經(jīng)濟(jì)條件達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后，可針對直接的碳排放征稅。在隨后的碳稅實踐中，從國外碳稅征收的經(jīng)驗來看，明確開征碳稅的目的很重要，有一個明確的政策目標(biāo)和征收標(biāo)準(zhǔn)對于開征碳稅是一個必要前提，否則可能與其他政策目的相抵觸；而在具體實施中，如果以控制排放為主要目的，就需要多樣化稅目形式，根據(jù)不同行業(yè)和地區(qū)特點有針對性實施，使得碳稅政策更有靈活性和針對性；同時引入市場交易機(jī)制，將自愿減排、核證減排等工具納入以更好達(dá)到政策目的。

相關(guān)研究述評和未來研究展望

一、研究述評

財政與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系一直是研究的熱點，在碳達(dá)峰、碳中和相關(guān)概念提出前，已有大量針對財政與低碳農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)等的研究，研究的內(nèi)容包括：一是財政政策與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的理論研究，即財政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因、必要性、路徑與方式以及影響政策效果的因素等；二是財政支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式及其效果差異，一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付在其方式和路徑上的差異及促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的實際效果與政策目的之間的差異；三是統(tǒng)一的財政政策和資金支付方式會因在地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、種植結(jié)構(gòu)和資源稟賦等諸多因素的影響下產(chǎn)生較大差異，未必能達(dá)到實際的政策效果。

稅收作為財政收入的主要來源，在財政政策中扮演的角色十分重要，而在碳達(dá)峰、碳中和背景下，已有學(xué)者注意到碳稅在財政中的雙重屬性與作用，如同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的雙重屬性一般，碳稅既需要達(dá)到控制碳排放量的目標(biāo)，又要作為國家財政收入的一部分，考慮到碳稅會影響企業(yè)生產(chǎn)成本和產(chǎn)品價格，進(jìn)而影響碳匯產(chǎn)量和消費量，因此需要確定實施碳稅的合理價格區(qū)間、稅負(fù)大小與稅率高低，避免企業(yè)以減少生產(chǎn)量規(guī)避碳稅，對整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)提供碳匯造成負(fù)面影響；而碳稅的實施對于農(nóng)業(yè)不同行業(yè)的影響又不相同，種植業(yè)的糧食種植與經(jīng)濟(jì)作物種植、林業(yè)中的碳匯林、畜牧業(yè)的大規(guī)模養(yǎng)殖與分散養(yǎng)殖等，對碳稅的反映都是不同的，因此實施碳稅也必須考慮到行業(yè)差異。

二、研究展望

碳達(dá)峰、碳中和背景下，隨著國家對低碳綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的日益重視，財政與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的聯(lián)系將愈加緊密，許多財政政策雖然與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)不存在直接聯(lián)系，但也能間接對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到促進(jìn)作用。未來的研究若能從以下角度出發(fā)，探究低碳財政與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正向關(guān)系，對厘清“雙碳”背景下國家支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將有更多積極作用。

財政方面，一是以綠色低碳產(chǎn)業(yè)與技術(shù)的發(fā)展為導(dǎo)向制定財政補貼政策來促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，針對低碳產(chǎn)業(yè)的補貼，以“生態(tài)文明建設(shè)”為主導(dǎo)，貫徹“兩山”理念的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，有助降低環(huán)境破壞，間接改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境條件，有助于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)質(zhì)量和數(shù)量的提高；另一方面，育種、農(nóng)藥、化肥等相關(guān)技術(shù)進(jìn)步，能夠降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的碳排放，有助于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，增強農(nóng)業(yè)碳匯的作用。二是加大低碳產(chǎn)品采購補貼及政府部門的采購力度，擴(kuò)大以綠色低碳發(fā)展為導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品的銷售市場，有助于提高農(nóng)業(yè)自身的資金積累。三是針對清潔能源的補貼調(diào)整能源利用結(jié)構(gòu)，加大對清潔能源的使用量，而農(nóng)業(yè)的各種廢棄物可通過技術(shù)手段轉(zhuǎn)化為生物質(zhì)能，提供發(fā)電原料，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)循環(huán)發(fā)展。四是針對財政政策中的補貼類型進(jìn)行調(diào)整，因地制宜地推出有針對性的農(nóng)業(yè)補貼也是未來的一個研究方向和重點。

稅收方面，一是研究針對碳排放的相關(guān)稅收政策，更好地發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，倒逼農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。二是對于碳稅的價格機(jī)制及其利弊研究有待深入。碳稅的優(yōu)勢在于傳導(dǎo)效應(yīng)，能夠直接影響企業(yè)的成本和利潤，有利于各行業(yè)快速進(jìn)行調(diào)整，施行碳稅的成本也可控制。一方面可以依托現(xiàn)有稅收體系進(jìn)行調(diào)整，另一方面隨著碳捕捉和測量技術(shù)的進(jìn)步，也可推出專門的碳減排稅，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的碳源屬性有望降低，碳匯功能得到加強。而碳稅帶來的財政收入也可有針對性地用于減排相關(guān)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)發(fā)展。但是正如現(xiàn)有研究指出，如果價格區(qū)間和稅率制定不合理，會降低經(jīng)濟(jì)活力，影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)尤甚，未來需要進(jìn)一步細(xì)化稅負(fù)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)之間關(guān)系的研究，全面分析稅負(fù)對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響。同時，要注意到稅負(fù)作為一種價格機(jī)制，在碳排放總量控制上作用有限，對于趨向規(guī)?；?jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)來說，轉(zhuǎn)型的意愿可能不大；而農(nóng)業(yè)也是工業(yè)產(chǎn)品的購買者，碳稅推出后的級聯(lián)效應(yīng)有可能累積到作為工業(yè)品購買者的農(nóng)業(yè)上，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而如何規(guī)避這種稅負(fù)轉(zhuǎn)移也是未來的研究方向。（作者簡介：戴繼森，連云港市金融控股集團(tuán)總經(jīng)濟(jì)師，高級經(jīng)濟(jì)師；章海浪，江蘇財會職業(yè)學(xué)院財稅學(xué)院助教）