耕地用途管制制度下的濟(jì)南市耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用潛力研究

張雅芹 齊俊 梁勇 吳闖 胡正超 于元芬

摘要： 本文以濟(jì)南市為研究對(duì)象，運(yùn)用極限條件法初判濟(jì)南市耕地后備資源宜耕性并劃分潛力類(lèi)型區(qū)，在此基礎(chǔ)上，采用多因素綜合評(píng)價(jià)方法測(cè)算宜耕后備資源的開(kāi)發(fā)復(fù)耕難易程度并劃分難易程度等級(jí)。結(jié)果表明：濟(jì)南市各區(qū)縣宜耕未利用地分布差異較大，從潛力類(lèi)型區(qū)分布來(lái)看，豐富區(qū)和較豐富區(qū)主要分布在中南部山地丘陵區(qū)和南部沿黃區(qū)域，較匱乏區(qū)主要分布在北部平原區(qū)和南部山區(qū)，資源匱乏區(qū)主要為中部主城區(qū)附近。濟(jì)南市易開(kāi)發(fā)后備資源主要分布在中南部山地丘陵區(qū)。該研究可為濟(jì)南市不同地域后備資源開(kāi)發(fā)時(shí)序安排，科學(xué)編制耕地占補(bǔ)平衡和進(jìn)出平衡方案提供參考。

關(guān)鍵詞： 耕地后備資源；宜耕性評(píng)價(jià)；耕地用途管制；空間分布；濟(jì)南市

中圖分類(lèi)號(hào)： ?F301.2 ?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： ?A ???doi：10.12128/j.issn.1672 ?6979.2023.04.012

引文格式： 張雅芹，齊俊，梁勇，等.耕地用途管制制度下的濟(jì)南市耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用潛力研究［J］.山東國(guó)土資源，2023，39（4）：77 82. ZHANG Yaqin， QI Jun， LIANG Yong， et al. Study on Potential Reclamation and Utilization of Reserve Cultivated Land Resources under Cultivated Land Use Control System［J］.Shandong Land and Resources，2023，39（4）：77 ?82.

0 引言

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確立了建設(shè)占用耕地的“占補(bǔ)平衡”制度，取得了顯著成效。近年來(lái)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問(wèn)題日益突出，黨中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)作出了堅(jiān)決制止此類(lèi)情況的決策部署。

為進(jìn)一步加大耕地保護(hù)力度，在改進(jìn)和規(guī)范非農(nóng)建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡的同時(shí)，延伸至農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整及設(shè)施農(nóng)用地落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”。從“占補(bǔ)平衡”到“進(jìn)出平衡”，實(shí)際上是從管控建設(shè)占用和管控農(nóng)地互轉(zhuǎn)的不同角度，共同構(gòu)建了耕地用途管制的制度架構(gòu)，從而構(gòu)筑了嚴(yán)格保護(hù)耕地、保障國(guó)家糧食安全的“制度長(zhǎng)城”。耕地“進(jìn)出平衡”是當(dāng)前耕地保護(hù)的一項(xiàng)新政策，也是防止耕地減少的創(chuàng)新之舉，但各地對(duì)實(shí)行耕地“進(jìn)出平衡”政策暫時(shí)沒(méi)有明確的工作指引與編制指南，因此，全面摸清耕地后備資源開(kāi)發(fā)潛力狀況，明確補(bǔ)充耕地來(lái)源、規(guī)模、位置等，合理安排開(kāi)發(fā)時(shí)序，對(duì)從嚴(yán)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡和進(jìn)出平衡具有重要意義。

目前國(guó)內(nèi)，對(duì)于耕地后備資源的研究，從內(nèi)容上看主要是對(duì)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)［1］、生態(tài)保護(hù)［2］、潛力分析［3］以及適宜性評(píng)價(jià)［2 5］等幾個(gè)方面，研究方法主要是采用極限條件法［6 8］、加權(quán)指數(shù)法［9］、模糊綜合評(píng)價(jià)法［10］等。

從研究底圖上，以往的研究數(shù)據(jù)基礎(chǔ)基本是基于第二次國(guó)土調(diào)查變更成果［11 15］，未與最新的第三次國(guó)土變更調(diào)查成果相銜接，研究結(jié)果的現(xiàn)勢(shì)性較差。

從研究對(duì)象上，以往研究的研究對(duì)象主要為未利用地［16 22］，主要是對(duì)區(qū)域內(nèi)未利用地宜耕潛力、空間分布等進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)，但關(guān)于園地、林地等農(nóng)用地資源的復(fù)耕潛力的調(diào)查評(píng)價(jià)研究較少。

鑒于此，本研究以濟(jì)南市為例，在耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，摸清濟(jì)南市未利用、園地、林地資源類(lèi)型、數(shù)量，并采用多因素綜合評(píng)價(jià)的方法對(duì)不同的宜耕資源類(lèi)型進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，劃分開(kāi)發(fā)復(fù)耕難易程度等級(jí)，以期為耕地占補(bǔ)平衡和進(jìn)出平衡提供更科學(xué)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐。

1 研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1 研究區(qū)概況

濟(jì)南位于山東省的中部，總面積10244km2，共轄10區(qū)2縣，常住人口920.29萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口676.07萬(wàn)人。濟(jì)南市南依泰山，北跨黃河，地處魯中南低山丘陵與魯西北沖積平原的交接帶上，地勢(shì)南高北低。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間呈北田南園之勢(shì)，耕地多分布于濟(jì)北泛黃平原及萊蕪中部平原地區(qū)，園地多分布于南部山體地區(qū)緩坡地帶及河湖周邊。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

（1）部門(mén)資料收集，自然資源部門(mén)最新的高分辨率影像數(shù)據(jù)、2020年度第三次國(guó)土調(diào)查變更數(shù)據(jù)、耕地資源質(zhì)量分類(lèi)成果、最新的“三區(qū)三線”成果、“雙評(píng)價(jià)”成果、土地整治項(xiàng)目數(shù)據(jù)，林業(yè)部門(mén)數(shù)據(jù)最新的林業(yè)保護(hù)“一張圖”數(shù)據(jù)，農(nóng)業(yè)部門(mén)數(shù)據(jù)土壤普查等相關(guān)數(shù)據(jù)。

（2）實(shí)地調(diào)查取樣、化驗(yàn)及問(wèn)卷，實(shí)地取樣化驗(yàn)主要是通過(guò)選取具有代表性的樣點(diǎn)對(duì)土壤質(zhì)地、土層厚度、土壤有機(jī)質(zhì)含量等指標(biāo)通過(guò)實(shí)地采樣化驗(yàn)方式進(jìn)行外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查，并采用調(diào)查問(wèn)卷形式對(duì)園林地農(nóng)民的復(fù)耕意愿，復(fù)耕收入影響程度等進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查問(wèn)卷內(nèi)容通過(guò)咨詢相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜以O(shè)置，調(diào)查問(wèn)卷對(duì)象以村集體為單位，調(diào)查問(wèn)卷底圖以最新變更調(diào)查園林地圖斑疊加高分辨率遙感影像、村界、地名地址數(shù)據(jù)及路網(wǎng)數(shù)據(jù)等制作，調(diào)查問(wèn)卷方式通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)村民代表填寫(xiě)網(wǎng)上調(diào)查問(wèn)卷，調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果具有一定的現(xiàn)勢(shì)性和代表性。

2 研究方法

2.1 評(píng)價(jià)底圖及評(píng)價(jià)對(duì)象確定

以2020年度第三次國(guó)土調(diào)查變更數(shù)據(jù)底圖，評(píng)價(jià)對(duì)象包括可開(kāi)墾未利用地和可復(fù)耕園林地，分別提取其他草地、鹽堿地、沙地、裸土地四類(lèi)未利用地及園地、林地圖斑作為評(píng)價(jià)單元。

2.2 評(píng)價(jià)方法

耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用的適宜性主要由其限制性條件決定，宜耕性后備資源開(kāi)發(fā)的難易程度與自然因素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等其他條件有關(guān)，為進(jìn)一步明確耕地后備資源開(kāi)發(fā)的時(shí)空配置，合理安排開(kāi)發(fā)時(shí)序和重點(diǎn)區(qū)域，需要對(duì)宜耕后備資源開(kāi)發(fā)復(fù)墾的難易性等級(jí)進(jìn)行測(cè)算，因此本研究主要采用極限條件法與多因素綜合評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法對(duì)濟(jì)南市耕地后備資源宜耕性和開(kāi)發(fā)復(fù)耕難易程度進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。

（1）采用極限條件法對(duì)評(píng)價(jià)單元進(jìn)行宜耕性評(píng)價(jià)，通過(guò)一系列對(duì)耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用有限制性的指標(biāo)構(gòu)建指標(biāo)體系，若評(píng)價(jià)單元參評(píng)指標(biāo)中，有任何指標(biāo)不符合宜耕條件，則將該評(píng)價(jià)單元?jiǎng)澐譃椴灰烁?，在宜耕性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上對(duì)各區(qū)縣宜耕后備資源潛力進(jìn)行分區(qū)。

（2）對(duì)宜耕后備資源進(jìn)行多因素綜合評(píng)價(jià)，選取影響后備資源開(kāi)發(fā)復(fù)耕因素構(gòu)建指標(biāo)體系進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，劃分宜耕難易程度等級(jí)，依此劃分宜耕后備不同開(kāi)發(fā)利用模式。

2.3 評(píng)價(jià)指標(biāo)選取及權(quán)重確定

2.3.1 宜耕性評(píng)價(jià)

為使評(píng)價(jià)結(jié)果具有可比性和實(shí)用性，在參考新一輪全國(guó)耕地后備資源調(diào)查與評(píng)價(jià)技術(shù)方案的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)內(nèi)相關(guān)研究及濟(jì)南市實(shí)際情況，從生態(tài)條件、氣候條件、立地條件、區(qū)位條件4個(gè)維度選取13個(gè)指標(biāo)構(gòu)建耕地后備資源宜耕性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)未利用地和園林地宜耕性進(jìn)行評(píng)價(jià)。需要說(shuō)明，由于園林地多為農(nóng)民承包地，復(fù)耕較大的受農(nóng)民復(fù)耕意愿影響，且部分園林地屬于林業(yè)部門(mén)保護(hù)范圍，因此園林地復(fù)耕潛力評(píng)價(jià)指標(biāo)在未利用地評(píng)價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)上增加農(nóng)民復(fù)耕意愿和是否屬于林業(yè)保護(hù)范圍2個(gè)指標(biāo)作為限制性指標(biāo)（表1）。

2.3.2 開(kāi)發(fā)復(fù)耕難易程度評(píng)價(jià)

開(kāi)發(fā)復(fù)耕難易程度評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取以反映土地質(zhì)量的全面性、代表性、主導(dǎo)性，評(píng)價(jià)因子的相對(duì)獨(dú)立性、穩(wěn)定性、區(qū)域差異性以及資料的可獲得性為原則，根據(jù)影響未利用地開(kāi)發(fā)和園林地復(fù)耕的因素不同分別建立指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)，由于園林地復(fù)耕更易受對(duì)農(nóng)民家庭收入影響、是否是經(jīng)濟(jì)園林地等社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素影響，因此根據(jù)濟(jì)南市實(shí)際，園林地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系從社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、立地條件、區(qū)位條件三個(gè)維度選取11個(gè)指標(biāo)（表2），未利用地評(píng)價(jià)則從立地條件和區(qū)位條件兩個(gè)維度選取8個(gè)指標(biāo)（表3），采用特爾斐法確定各因子權(quán)重，并通過(guò)分析各評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)開(kāi)發(fā)利用適宜性的影響，參考國(guó)家規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)研究，對(duì)評(píng)價(jià)因子量化分級(jí)、賦分。

3 結(jié)果及分析

3.1 宜耕性評(píng)價(jià)結(jié)果

根據(jù)各區(qū)縣宜耕后備資源潛力，采用自然斷點(diǎn)法將宜耕后備資源潛力進(jìn)行分區(qū)，劃分為資源豐富區(qū)、資源較豐富區(qū)、資源較匱乏區(qū)、資源匱乏區(qū)4個(gè)類(lèi)型（表4，圖1）。

從區(qū)域分布格局看，濟(jì)南市宜耕后備資源豐富區(qū)（萊蕪區(qū)）和較豐富區(qū)（章丘區(qū)、平陰縣、長(zhǎng)清區(qū)）主要分布在中南部山地丘陵區(qū)和南部沿黃區(qū)域，主要是因?yàn)榇藚^(qū)域地形為山地丘陵，園林地和未利用地本底資源較豐富，灌溉水源豐富、園林地復(fù)墾和未利用開(kāi)發(fā)的潛力都較大；較匱乏區(qū)（商河縣、歷城區(qū)、濟(jì)陽(yáng)區(qū)、鋼城區(qū)）主要分布在北部平原區(qū)和南部山區(qū)，其中北部平原區(qū)現(xiàn)狀耕地較豐富，園林地和未利用地資源較少，南部山區(qū)注重森林資源保護(hù)，地形坡度較大，導(dǎo)致后備資源開(kāi)發(fā)復(fù)耕難度較大；資源匱乏區(qū)主要為中部主城區(qū)附近（歷下區(qū)、市中區(qū)、槐蔭區(qū)、天橋區(qū)），主要因?yàn)樵搮^(qū)域?yàn)槌鞘邪l(fā)展區(qū)，受農(nóng)民意愿、經(jīng)濟(jì)收入影響等社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素影響該區(qū)域后備資源開(kāi)發(fā)復(fù)耕難度大。

3.2 開(kāi)發(fā)利用難易程度

通過(guò)多因素綜合評(píng)價(jià)法分析濟(jì)南市耕地后備開(kāi)發(fā)復(fù)耕難易程度，基于ArcGIS的空間疊加技術(shù)，采用自然斷點(diǎn)法將開(kāi)發(fā)復(fù)耕難易程度進(jìn)行分級(jí)，劃分為“易開(kāi)發(fā)復(fù)耕”“較易開(kāi)發(fā)復(fù)耕”“較難開(kāi)發(fā)復(fù)耕”三級(jí)（圖2）。

從資源類(lèi)型上看，濟(jì)南市宜耕未利用地大部分為較易開(kāi)發(fā)和易開(kāi)發(fā)類(lèi)型，其中易開(kāi)發(fā)未利用地占宜耕未利用地比例為52%，較易開(kāi)發(fā)未利用地主要分布在中南部山地丘陵區(qū)（萊蕪區(qū)、章丘區(qū)和平陰縣）；宜耕園林地開(kāi)發(fā)難易程度主要為易開(kāi)發(fā)，主要分布在萊蕪區(qū)、章丘區(qū)和商河縣。

4 結(jié)論

本文以濟(jì)南市為例，在后備資源宜耕性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，對(duì)宜耕后備資源開(kāi)發(fā)難易程度進(jìn)行了估算，并將濟(jì)南市宜耕未利用地和園林地劃分為3個(gè)等級(jí)。分析結(jié)果表明，受自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)等條件限制，濟(jì)南市各區(qū)縣宜耕后備資源類(lèi)型、區(qū)域分布差異較大。

根據(jù)濟(jì)南市宜耕后備資源分析結(jié)果，各區(qū)縣宜耕未利用地分布差異較大，從潛力類(lèi)型區(qū)分布來(lái)看，豐富區(qū)和較豐富區(qū)主要分布在中南部山地丘陵區(qū)和南部沿黃區(qū)域，較匱乏區(qū)主要分布在北部平原區(qū)和南部山區(qū)，資源匱乏區(qū)主要為中部主城區(qū)附近。根據(jù)濟(jì)南市宜耕后備資源開(kāi)發(fā)難易程度分析，易開(kāi)發(fā)后備資源主要分布在中南部山地丘陵區(qū)。

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Study on Potential Reclamation and Utilization of Reserve Cultivated ???Land Resources under Cultivated Land Use Control System

ZHANG Yaqin， QI Jun， LIANG Yong， WU Chuang， HU Zhengchao， YU Yuanfen

（Ji'nan Institute of Surveying and Mapping， Shandong Ji'nan 250000， China）

Abstract： ?Based on the research object of Ji'nan city， the cultivability of reserve cultivated land resources in Ji'nan city has been determined preliminarily by using the limit condition method. On this basis， the multi ?factor comprehensive evaluation method is used to estimate the reclamation difficulty of suitable cultivated reserve resources and divide the difficulty level of the reserve resources. It is showed that according to the distribution of potential areas， the rich and relatively rich areas are mainly distributed in the mountainous and hilly areas in the south and the yellow areas in the south. The relatively poor areas are mainly distributed in the northern plain areas and the southern mountainous areas， and the resource ?poor areas are mainly near the central urban area. The reserve resources that are easy to develop in Ji'nan city are mainly distributed in the mountainous and hilly areas in the central and southern regions. This study can provide references for the scheduling of reserve resources development in different regions in Ji'nan city， and scientific formulation of the balance of arable land occupation and compensation and the balance of import and export.

Key words： ?Reserve cultivated land resources; cultivated land suitability evaluation; cultivated land use control system; spatial distribution; Ji'nan city