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      汪玉凱:行政機構精簡應未雨綢繆

      2023-06-19 07:26:49張倩
      財經 2023年12期
      關鍵詞:龍港財經財政

      張倩

      2023年全國兩會通過的國務院機構改革方案提出,精減中央國家機關人員編制。中央國家機關各部門人員編制統(tǒng)一按照5%的比例進行精減,收回的編制主要用于加強重點領域和重點工作。

      3月20日,黑龍江省哈爾濱市機構編制委員會發(fā)文表示,從今年3月開始,集中力量和時間開展市級機關單位編外用人清理規(guī)范,計劃用5年時間將編外人員精減完畢。有觀點認為,這是地方財政節(jié)約人力支出的舉措之一。

      更早之前,山西省先后批準6個縣作為機構改革試點,推進黨政機構重組整合及精減事業(yè)單位數量和人員。

      與此相伴生的是,隨著人口自由流動、城鎮(zhèn)落戶門檻降低的前提下,一些行政區(qū)域面臨著常住人口銳減的問題,如何使得行政配置與行政資源相匹配,提高財政資金的使用效率,成為需要考慮的問題。

      比如,根據第七次人口普查數據,與六普數據相比,黑龍江省常住人口減少646.39萬,降幅達16.87%。全省13個地市人口全部下滑,綏化、齊齊哈爾人口流失超百萬,哈爾濱減少63萬。

      而陜西省佛坪縣,常住人口僅3.02萬人,且仍在流出,但財政供養(yǎng)人員達到了6000余人。

      在此種背景下,中國行政體制改革研究會學術委員會副主任、中央黨校(國家行政學院)教授汪玉凱在接受《財經》記者專訪時表示,精減行政人員及機構數量是減輕財政負擔的重要手段,相關部門應該未雨綢繆,盡快采取措施推進改革,以使地方穩(wěn)步渡過財政收入下滑的難關。

      社會管理成本有多大?

      《財經》:現在中國有多少財政供養(yǎng)人員?其中行政事業(yè)編制數量是怎么確定的?

      汪玉凱:財政供養(yǎng)人員比如公務人員中,包括了黨的機構、政府機構的任職人員,目前,全國公務員的數量是700多萬。此外,還有3200多萬事業(yè)單位工作人員,比如老師、醫(yī)生、護士、科研機構等單位的員工,這些人也都是靠財政供養(yǎng)的。此外,還有城管、協警,目前全國僅協警就有幾百萬人,而在城管之外還有協管,再加上500萬城市管理網格員。

      以上這些人都是靠財政來供養(yǎng)的,這是一個非常龐大的數字。不過,嚴格來講,中國公務人員的數量并不多,編制只有730多萬個。

      現在的財政供養(yǎng)人員數量和過去相比,計算方式是完全不一樣的。我們的編制數量是好多年前制定的,這么多年以來,相關部門從來沒有增加過編制數量,也就是說“只減不增”。

      《財經》:為什么“只減不增”?

      汪玉凱:國家控制行政編制,以達到控制行政人力開支的目的。這就形成了一個局面,在編制無法增加的情況下,各個地方并不會根據各自的實際情況裁撤編制數量,而是在省域內進行調劑,比如北京市、上海市、黑龍江省,都是這樣做的。省內有權根據各個地市的發(fā)展情況,來均衡不同地方的財政供養(yǎng)人員配比,但前提是編制總量不增。

      《財經》:雖然編制沒有增加,但是多個地方的財政供養(yǎng)人員是在不斷增多的。

      汪玉凱:是的,財政供養(yǎng)人員之前主要分兩類,行政編制和事業(yè)編制。而現在行政支出增加,主要是地方近年聘請了很多臨時管理人員,比方說協警、網格員。舉個例子,我們正式的公安編制人員為200多萬,但實際上,現在從財政領工資的公安人員總數達到了480萬。也就是說,臨時聘用的協警比正式的公安人員還要多。城管人員也是,編制不多,但是招募來的協管比正式人員還要多,再加上500萬社區(qū)網格員,還有57萬個行政村的書記、村主任、會計,還有11萬個社區(qū),其中每個社區(qū)的配置大概為7個人。這些人都是從財政領錢的,所以這一塊兒的支出就變得非常大了,總數大概有六七千萬人。

      《財經》:也就是說隨著社會管理越來越復雜,管理成本或者說服務成本是在不斷提高的,這最直接的后果是,財政負擔也越來越重。

      汪玉凱:是的,這和傳統(tǒng)社會不一樣。

      《財經》:近幾年隨著人口自由流動的程度加大,以及城鎮(zhèn)化進程的推進、各地經濟結構的變化,一些城市,尤其是東部沿海地區(qū)的常住人口規(guī)模在迅速增加;而內陸一些經濟欠發(fā)達地區(qū),人口則在快速流出。在這種情況下,不同地方的財政供養(yǎng)人員的比例是否應該調整?

      汪玉凱:首先明確一點,人口自由流動是社會進步的標志,法律上規(guī)定的人口就是可以自由遷徙的。

      第二個問題是城鎮(zhèn)化進程的推進,減少農民數量的同時提升農業(yè)生產力,用最少的成本解決國人的吃飯問題,是面向世界、步入現代化強國的一個主要路徑。所以隨著農村人口大量進入城市,實際居住在城市的人口現在已經達到了將近10億,農村大概只有4億人。當然很多人沒有戶口,尤其是北上廣深這種還沒有放開落戶限制的大城市。

      這樣一來,地方可能確實需要一個機制來對現有行政人員進行調整。但是,這其中的問題是,城市管理比農村管理要復雜得多,需要的管理人員也更多。從理論上來講,隨著人口大量轉移流動,特別是城鎮(zhèn)人口大量增加后,管理隊伍也應該隨之調節(jié)。但類似的調整機制只有城市里才有,比如根據城市人口數量來配備公安干警和城市管理人員的數量。但是在農村,這種行政布點就少得多,也沒有系統(tǒng)性的調整機制。

      其實對于公務員隊伍來說,是有一個機構數量標準的,比如一個30萬人口的縣,應該配置多少個機構。中國的縣級城市分為大、中、小不同的等級,人員配給數量因此是不同的。

      相關部門應該未雨綢繆,盡快采取措施推進改革,以使地方穩(wěn)步渡過財政收入下滑的難關。圖/視覺中國

      改革需要決心和動力

      《財經》:但是在實際情況中,即使人口數量減少了,行政機構也要跟上級保持一致,這樣一來,調整機制很難發(fā)揮作用。

      汪玉凱:這個現象的根源是,國家機構沒有進行相關的調整,國家不動,地方自然也不敢動。

      《財經》:背后是有什么顧慮嗎?

      汪玉凱:就是擔憂在行政機構體系中上下會不配套。但是,山西省河曲縣搞了一個事業(yè)單位人員的裁撤試點,雖然是被上級要求實行改革的,但也確實裁減了很多事業(yè)編制。

      《財經》:河曲主要是通過控制新進人員和退休人員的比例,以及將很多事業(yè)單位的人員下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn),以實現人員裁減。對于最終的效果,當地其實也心里沒底。

      汪玉凱:我看了相關的報道,河曲是合并了很多事業(yè)機構,這個力度是比較大的。但是人員方面相對比較復雜,你提到控制人員進出比,這其中就包括讓很多人提前退休,但是退休后他還是要領養(yǎng)老金的,這仍然是由財政負擔的。

      《財經》:之前很多地方都表示要精減事業(yè)單位人員,但事與愿違,事業(yè)單位人員反而越來越多。而且,山西第二批事業(yè)單位改革試點,原本選了8個小縣,但最后只有4個接受試點。從這個角度來看,地方的改革意愿并不強烈,或者說沒有足夠的動力去進行改革,造成這一現象的原因是什么?

      汪玉凱:原來財政情況比較好的時候,改革的動力都不強,在機構和人員精減上大動干戈,可能會讓很多人有意見。

      現在各地的財政壓力都比較大,地方只能自己來解決問題。但這種地方自發(fā)式的改革,如果沒有中央統(tǒng)一安排和權威要求的話,很難持久,也很難全面鋪開。

      《財經》:這樣改革的正當性和權威性就大打折扣。

      汪玉凱:不過這里還有另外一個例子,就是浙江省的龍港市。龍港撤鎮(zhèn)設市后,上級單位給了它縣級管理權限,其中行政編制為500個,事業(yè)編制有1000多個。龍港有將近47萬的常住人口,比北方很多縣城的人口要多出很多,各項經濟指標在溫州市也名列前茅。

      龍港的行政管理有幾個關鍵詞:大部制、扁平化、低成本、高效率,用數字化轉型和行政改革兩條腿來推動管理。龍港的市委市政府一共設置了15個行政機構,不設鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道,由市政府直接管理102個社區(qū)。

      與龍港形成鮮明對比的是,西部某縣的人口不足3萬,但是有1000多個公務員,37個黨政機構。

      這個對比很能說明問題。那就是一些地方的黨政機構人浮于事、機構游離的問題非常突出。所以現在的主要問題是,如何科學規(guī)劃,下更大決心來解決這一現象。

      1998年的機構改革力度很大,成效也非常明顯,改革的成效延續(xù)了很多年。因此,不要慌,也不要害怕,改革自我修復的能力和彈簧回彈的能力是一樣強的。所以說,需要更大的改革勇氣,來從根源上解決問題。另外一個非常重要的問題是,需要為改革提供法治保障,否則會影響地方行政改革探索的效果。

      同時,還是要解決原始的創(chuàng)新和改革動力問題,外在的壓力推動改革的成效是非常有限的。

      如何更穩(wěn)妥推進改革?

      《財經》:對于穩(wěn)妥推進改革,你有什么具體建議嗎?

      汪玉凱:我的看法主要有下面這幾點。

      第一個就是,不應把大量裁減事業(yè)編作為改革的目標。因為事業(yè)編有很多是老師、公立醫(yī)院的醫(yī)生,他們是民生問題最重要的保障。醫(yī)療教育都是提供民生服務的,也最能體現政府執(zhí)政為民的理念。所以,我建議裁減那些相對可要可不要的崗位,尤其是可以推向市場的崗位。另外這些年我們還增加了不少財政供養(yǎng)的社會組織,比方說社區(qū)工作者,這些都是可以推向社會的。

      此外,很多村主任、村書記也是拿財政補貼的,還有全國500萬的網格員,我認為財政補貼的邊界不能太寬。從這種大的方面來講,應該劃清界限、理清楚社會需求來進行改變,在一些領域應該讓社會組織發(fā)揮作用,這是我的第二個建議。

      第三個建議就是一些黨政機構可以精簡,就像浙江的龍港市,還有廣東的順德市,都采用了機構融合的方法,原來的幾套班子合并成一套人馬掛幾個牌子,業(yè)務相近的機構合并到一起,這樣可以大量減少機構、減少人員。

      第四個建議是政府沒必要把所有責任都攬到自己身上。我們現在一直講,市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用,政府作用是第二位的。如果不管大事小事政府都出面,那就必然要承擔過大的責任,效率還不高。所以說該政府管的事,政府就管,不該管的就放給社會、交給市場來做。這樣可以大量減少人員和開支。

      《財經》:放給社會的話,能有力量承接嗎?

      汪玉凱:好多社會組織在經過40多年的發(fā)展后,已經培育起來了,應該信任它們,讓它們扮演好它們的角色,社會會變得非常有活力。我們一直說,黨委領導、政府負責、公眾參與,要打造社會治理新格局,共建共享共治,應該按這種思路發(fā)展。

      《財經》:改革可以從哪些地方啟動呢?

      汪玉凱:我覺得一些富裕、經濟比較好的地方和一些經濟不那么好的地方都應該試點改革,根據各自的情況制定不同的方案。在這些試點,國家可以提供一些政策,最后根據結果再對方案進行優(yōu)化和推廣。從富裕和窮的地方,分別找出經驗教訓,以在全國范圍內進行推廣。

      《財經》:如何讓地方有改革動力?

      汪玉凱:這就需要中央統(tǒng)一部署,當然這需要在試點范圍內更新政績考核標準,把改革成效納入考核項目,這對地方政府就形成了動力。

      《財經》:相當于把改變目標化,納入政績考核體系。

      汪玉凱:對,就像考核指標中的GDP(國內生產總值)一樣。這樣一來,我覺得地方會有動力去創(chuàng)造出很好的經驗。

      《財經》:地方永遠是有辦法的。

      汪玉凱:對,他們非常熟悉自己的一畝三分地,辦法永遠比困難多。

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