行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法理解釋與制度建構

趙陽

〔摘要〕 行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的規(guī)范基礎是《行政處罰法》第24條的行為法依據(jù)和基層政府屬地管理的組織法根據(jù)。行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是解決城市管理領域的執(zhí)法難題和經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)區(qū)域綜合治理的需要。從事權類型看，前者下放的行政處罰權主要集中在基層自身事務相關領域，后者下放的行政處罰權主要集中在基層新承接職能相關領域。從權力下放屬性看，前者下放的行政處罰權接近于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道固有管理職權的配套權力，后者下放的行政處罰權更接近于縣級政府主管部門職權的替代行使。為了更好地實現(xiàn)行政處罰權的配置，省級人大及其常委會可以通過制定地方性法規(guī)的形式，分別對城市管理領域與經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)采取行政授權、行政委托的權力下放形式。

〔關鍵詞〕 行政處罰權下放；鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道；行政一體原則；行政授權；行政委托

〔中圖分類號〕D922.1〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2023）03-0083-07

黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《改革決定》）提出“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層”。為更好落實《改革決定》，2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》提出，“推進行政處罰權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調職責”。行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處（以下簡稱“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”）成為行政執(zhí)法領域體制改革的又一突破口。同時，為落實“重大改革于法有據(jù)”的改革要求，2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第24條將近年來各地行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的改革經(jīng)驗上升為法律制度，但是其采取了靈活、開放的授權模式，并未嚴格限定賦權主體、賦權方式、下放事權類型等諸多內容，難以對實踐中的爭議問題給出規(guī)范答案，亟待理論層面的解釋與制度層面的建構。因此，筆者嘗試從行政處罰權下放的規(guī)范基礎、制度背景、下放方式三個方面展開探討，以期為我國行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的改革實踐提供必要的學理支撐。

一、行政處罰權下放的規(guī)范基礎

（一）行政處罰權下放的行為法依據(jù)

《行政處罰法》第24條是行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的基本法律依據(jù)。《行政處罰法》修訂之前，實踐中通常從三個角度理解行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法律依據(jù)。一是通過擴大解釋《行政處罰法》第18條中“行政機關”的含義，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道解釋為法律條文所指涉的行政機關范圍，但這一依據(jù)與縣級政府主管部門的級別管轄規(guī)定相抵牾。二是擴張解釋《行政處罰法》第20條行政委托的規(guī)定，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道理解為“受委托組織”，但這一理解與立法機關將受委托組織定位于管理公共事務的事業(yè)單位〔1〕的立法原意不符。三是通過地方立法的形式為行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的改革提供法律依據(jù)。譬如《北京市街道辦事處條例》第11條授權北京市政府制定街道辦事處“行政執(zhí)法事項清單”，但這一規(guī)定存在與上位法相抵觸的可能。

《行政處罰法》施行以后，行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革法律依據(jù)不足的制度障礙不復存在。一方面，《行政處罰法》第24條對行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進行建章立制，對下放的權力類型、各級行政機關的權責等作了規(guī)定，初步勾勒出行政處罰權下放的基本場域。另一方面，考慮到“從全國的情況來看，適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的情況并不普遍，甚至可以說只占到一小部分”〔2〕，因此《行政處罰法》第24條授權省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況決定行政處罰權下放的實施路徑，緩解了國家法制統(tǒng)一和地方改革需求之間的張力。

《行政處罰法》第24條創(chuàng)設了級別管轄權例外規(guī)定的規(guī)則。其第23條和第24條構成級別管轄權原則與例外的關系，屬于同一法律內不同法條之間的原則與例外關系。《行政處罰法》第23條前半句將“行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄”作為原則性規(guī)定；后半句通過規(guī)定“管轄權設定權限”的方式創(chuàng)設了例外規(guī)定，即“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。第24條通過規(guī)定“管轄權設定權限+管轄權級別變更”的方式補充創(chuàng)設了級別管轄權的例外情形，即“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”。有學者認為，行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為“級別管轄權來調整并不合適”〔3〕，筆者不贊同這一觀點。首先，《行政處罰法》第24條創(chuàng)設了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政處罰事權，為承接縣級政府主管部門的行政處罰權提供了行為法依據(jù)。而且，第24條放在“行政處罰的管轄和適用”一章，也暗含了全國人大常委會將之視為管轄權具體形式的立法認識。其次，行政處罰權由縣級政府主管部門轉移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道只是權力轉移的外觀，本質上是縣鄉(xiāng)兩級政府執(zhí)法事權的重新調整。其根源在于，縣級政府主管部門是作為公法人（縣政府）的一部分，縣級政府主管部門的管轄權最終歸屬主體是其所屬的公法人。因此，將《行政處罰法》第24條理解為行政處罰級別管轄權的例外，在理論和規(guī)范層面都可以證立。

《行政處罰法》第24條帶來了行政執(zhí)法權的整體下放。從規(guī)范意義來看，《行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）等法律賦予行政處罰在行政執(zhí)法活動中的核心地位。一方面，行政處罰與行政命令等權力相伴相生?！缎姓幜P法》第28條規(guī)定了實施行政處罰應當“責令當事人改正或者限期改正違法行為”。執(zhí)法人員面對違法行為首先應該通過行政命令糾正當事人行為，而非直接進行行政處罰。另一方面，行政處罰與行政強制、行政檢查等權力相互嵌套。根據(jù)《行政強制法》第17條的規(guī)定，行使相對集中行政處罰權的行政機關可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權有關的行政強制措施。行政處罰執(zhí)法主體的變動可以引起行政強制措施執(zhí)法主體的聯(lián)動。

（二）行政處罰權下放的組織法依據(jù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地管理的法定職責是行政處罰權下放的組織法依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在行政執(zhí)法中的職能轉變符合現(xiàn)行法律體制。首先，組織法意在實現(xiàn)國家事務有秩序地分配給行政機關，主要解決管理權限有無而非如何實現(xiàn)管理的問題。現(xiàn)行立法體制中，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）與組織法授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地管理的職權?！稇椃ā返?07條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府“管理本行政區(qū)域內的行政工作”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職責方面，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》）第76條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使“六大類+兜底”職權，基本滿足基層社會的治理需要。街道辦事處作為市轄區(qū)、不設區(qū)的市政府派出機關，可以在《憲法》第107條規(guī)定的縣級政府的職責范圍內，行使上級政府授予的法定職權。其次，基層政府屬地管理職責的實現(xiàn)方式是多元的。屬地管理包括兩層含義：一是作為行政管理體制的屬地管理，其核心在于地方政府對“人、財、物”的控制。二是作為責任落實機制的屬地管理，其核心是地方政府以守土有責的方式來確保有效治理〔4〕。因此，屬地管理既包括對行政事務的直接執(zhí)行權，也包括承擔所屬行政事務的最終擔保責任。至于屬地管理如何實現(xiàn)，需要結合區(qū)域問題實際、上下級機關的權力配置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府的事權屬性等展開討論。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地管理的法定職責是行政一體法理原則的具體體現(xiàn)。行政一體原則，第一層含義是指在一個行政轄區(qū)內盡可能所有的權限集中于一個機關或集中于由同一位首長所指揮的行政機關群中，第二層含義則指所有的國家機關應該以相同的思考對外作出決定〔5〕。行政一體原則包括組織一體和責任一體兩個面向〔6〕。

行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道使基層政府的組織一體成為可能。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級政府在行政執(zhí)法活動中有責無權，執(zhí)法機構并不受制于基層政府。實踐中，一些試點區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法只是單純從執(zhí)法形式上而言的，實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道并不具有對行政執(zhí)法隊伍的監(jiān)督管理權。行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道意在實現(xiàn)治理需求與權責主體的精準對接。行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道成為執(zhí)法主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與執(zhí)法隊伍的關系，由過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與縣級政府主管部門的關系，轉變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)街道與其內設機構的關系。

行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道最終指向責任一體。責任一體建立在行政權接受外部監(jiān)督的基礎上〔7〕。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構作為基層治理的重要組成部分，應該接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督并對其負責。行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府成為執(zhí)法主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以通過行使聽取和審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作報告、撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不適當?shù)臎Q定和命令等方式，對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督。另一方面，作為行政執(zhí)法主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當接受人民法院的監(jiān)督。如果行政處罰權以授權的形式下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處將成為法律主體，人民法院可以經(jīng)由委托機關對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法活動進行合法性審查。

二、行政處罰權下放的實踐背景與制度屬性

（一）行政處罰權下放的實踐背景

1.綜合執(zhí)法改革的延伸。行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，是相對集中行政處罰權改革的延續(xù)與深化。肇始于20世紀90年代的相對集中行政處罰權改革，旨在解決執(zhí)法領域多頭執(zhí)法、職責交叉、重復處罰等問題。這一改革的主要特點是行政處罰權的橫向集中。隨著改革的推進，新的問題逐漸進入人們的視野，這些問題主要表現(xiàn)為：“看見的管不了，管得了的看不見”的執(zhí)法難題仍未破解；基層社會仍然存有法律留白；基層執(zhí)法力量碎片化；等等。作為上述問題的回應，行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革在全國多個城市試點并有序展開，這一改革的主要特點就是行政處罰權的縱向下放。

行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是行政處罰權縱向配置的最新制度安排。自改革開放以來，城市管理領域的行政處罰權縱向配置經(jīng)歷了“多層級執(zhí)法并行—市、縣兩級執(zhí)法并行—縣鄉(xiāng)兩級執(zhí)法并行”的轉變。上述轉變意在實現(xiàn)行政處罰權重心由“市級、縣級政府”到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”的轉變。《行政處罰法》第24條將行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，正是回應了行政處罰權下沉到底的改革目標。

城市管理領域行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的特征是“集中+下放”。首先，行政處罰權“集中+下放”表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實施多項行政處罰權。譬如《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》第7條規(guī)定，“街道辦事處可以集中行使下列行政處罰權，并可以實施與之有關的行政強制措施”。其次，行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體現(xiàn)了行政處罰權更加集中的特征。譬如《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》規(guī)定的街道辦事處行使的行政處罰權范圍包括城市管理、水務管理、衛(wèi)生行政管理等12個領域的部分或者全部權力，遠超區(qū)縣一級單一綜合執(zhí)法機構集中行使行政處罰權的范圍。

2.基層治理職能的拓展。除相對集中行政處罰權改革的進一步深化外，行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的另一重要推動力是因應城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，縣級行政管理權限綜合下放。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出，“?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權限包括行政審批、行政處罰及相關行政強制和監(jiān)督檢查權等賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，制定目錄向社會公布，明確鎮(zhèn)政府為權力實施主體”。從條文有關授權主體、權力下放前提、權力下放條件的表述看，《行政處罰法》第24條在修訂過程中借鑒了《指導意見》的有益經(jīng)驗。

提升基層治理效能、理順基層治理體制是上述改革的預期目標?！吨泄仓醒?國務院關于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》提出，“依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權限”。實踐中，有些發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的人口規(guī)模、工業(yè)化產(chǎn)值、轄區(qū)范圍等指標已經(jīng)遠超偏遠地區(qū)的市縣，與《行政處罰法》立法之初的設想相比產(chǎn)生了不少變化。面對量大面廣的社會事務，有些經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)（實踐中有“示范鎮(zhèn)”“中心鎮(zhèn)”“小城市培育試點鎮(zhèn)”“行政管理體制改革試點鎮(zhèn)”等多種稱謂）的政府與社會、市場之間出現(xiàn)了“小馬拉大車”的現(xiàn)象，制約了政府治理效能的提升。同時，結合我國以市縣為治理重心的治理現(xiàn)實來看，體制內外治理資源大多截留在市縣一級，出現(xiàn)了國家投入力度加大但基層治理效能邊際遞減的趨勢〔8〕。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政處罰權下放改革就是在這樣的背景下展開的。

經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政處罰權下放存在三個特點：其一，行政處罰權下放范圍與管理權限下放領域相關。比如，《廣東省關于簡政強鎮(zhèn)事權改革的指導意見》提出了“不同類型的鎮(zhèn)要突出不同的職能重點”的管理權限下放要求，不同經(jīng)濟發(fā)展水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其社會管理權限以及附屬的處罰權范圍也有所區(qū)別，對于“綜合指數(shù)在400以上的特大鎮(zhèn)”，按照其縣級經(jīng)濟社會管理權限全部下放的要求，行政處罰權也全部下放。其二，與城市管理領域行政處罰權下放路徑不同。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)部分行政處罰權伴隨著行政管理權一同下放，之前并不存在先集中的改革經(jīng)驗，屬于“先下放再集中”或“邊下放邊集中”。其三，與城市管理領域執(zhí)法改革關注的焦點不同。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政處罰權下放使得“管理與執(zhí)法一體化，信息傳遞及時順暢”〔9〕，重點在于解決基層政府治理資源有限的問題。

（二）行政處罰權下放的本質屬性

1.基層事務自治的必要條件。城市管理領域行政處罰權下放，意在實現(xiàn)基層事務的自我治理。首先，城市管理領域的執(zhí)法事務本質上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的地方事務。作為最低層級的行政機關，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當然以管理本地方的公共事務為本職。從各地下放的城市管理領域綜合處罰權來看，絕大多數(shù)執(zhí)法事項都屬于關涉本區(qū)域公共利益和公共秩序、體現(xiàn)城鎮(zhèn)居民的需求和利益、與城鎮(zhèn)居民的社會生活密切相關的公共事務。行政處罰權回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，是對長期以來多層級執(zhí)法、懸浮執(zhí)法等問題的改革回應。其次，行政處罰權是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法定職權。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第76條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有“六大項+兜底”職權，行政處罰權作為行政管理的重要方式自然也包括在內。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政處罰權，屬于履行職責方式的轉變，而非職責有無的變遷。以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道通常被賦予協(xié)助管理或執(zhí)法的角色，行政處罰權下放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在一些執(zhí)法領域轉變?yōu)橹鲗д?。城市管理領域行政處罰權下放，在基層實現(xiàn)了組織法和行為法的職權統(tǒng)一。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“地方事務”的界定對行政處罰權下放事權具有指引和約束作用，也關涉如何理解城市管理領域的“基層管理迫切需要”。地方事務的界定有以下標準：一是公共利益輻射范圍。具體指標包括違法行為是否跨區(qū)域、違法行為的“負外部性”是否超出本區(qū)域等。二是對相對人權利義務的影響。如何評判對相對人權利義務的影響，應該以行政處罰的行為類型為界分，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政處罰權主要集中在“警告、通報批評或者一定數(shù)額罰款的行政處罰”。三是執(zhí)法事務難易程度。實踐中，受制于執(zhí)法人員數(shù)量、執(zhí)法者素質以及執(zhí)法設備等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法能力與縣級政府主管部門相比有明顯短板。權力下放過程中，應在評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法能力的基礎上下放相應的行政處罰權。上述標準既考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道地方事務治理的需要，也照顧到行政執(zhí)法效能的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“基層管理迫切需要”至少應符合上述標準之一。

2.分散化職權集中行使的需要。行政處罰權下放經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，是縣級政府分散化執(zhí)法職權在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道集中行使的表現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道本質上屬于替代行使縣級政府主管部門行政處罰權。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道替代行使縣級政府主管部門行政處罰權的特點可以從縣鄉(xiāng)兩級政府差異化職權中推導出來。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道僅承擔有限的政府職能。縣級政府在組織法層面上可以行使地方政府的完整職權，鄉(xiāng)級政府則行使有限職權?？疾臁兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》，對比第73條縣級以上地方各級人民政府職權的規(guī)定以及第76條鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權遠遠少于縣級以上政府職權?？h鄉(xiāng)兩級政府“職責異構”而非“職責同構”，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不完整具有直接關系。同時，街道辦事處作為縣級政府的派出機關，原則上可以行使縣級政府授予的所有權力，但實踐中街道辦事處一般承擔基層黨建、加強公共管理、提供公共服務和維護公共安全等方面的職責，并不承擔招商引資職能及經(jīng)濟考核等其他職能。其次，從權力下放類型看，下放的相關職權已“溢出”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職權。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政處罰權下放服務于經(jīng)濟社會管理權限下放，如按照《浙江省人民政府辦公廳關于印發(fā)浙江省強鎮(zhèn)擴權改革指導意見的通知》（浙政辦發(fā)〔2014〕71號）的規(guī)定，除“下放方便群眾辦事的社會管理權”等職權外，還包括“擴大激發(fā)發(fā)展活力的經(jīng)濟管理權”等原屬于縣級政府的職權。

下放經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政處罰權，涉及如何理解《行政處罰法》第24條“根據(jù)當?shù)貙嶋H情況”的法律概念，需要統(tǒng)籌考慮三個因素予以確定。一是不同經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的背景。實踐中不同類型的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)類型、經(jīng)濟結構可能有所差異，其需要下放的執(zhí)法權也不盡相同。比如廣東省根據(jù)綜合指數(shù)的不同，分類施策下放包括行政處罰權在內的縣級經(jīng)濟社會管理權限。二是下放的是縣級事務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道替代行使縣級政府主管部門行政處罰權，其執(zhí)法事務必須是縣級事務。垂直管理的部門即使實踐中存在設置基層派出機構執(zhí)法的情況，也不屬于《行政處罰法》第24條鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道可以集中的行政處罰事項。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道具有承接能力。公權力的委托必須以被委托主體有能力承接為前提，對于經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)承接縣級政府主管部門的行政處罰權，應該充分考量鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法能力，不能因為有需求就下放。在行政處罰權下放過程中，對于經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，可以成熟一批，下放一批，保持執(zhí)法能力與執(zhí)法需求相同步。

綜上，行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革發(fā)生于兩種不同的實踐背景，意在實現(xiàn)有關聯(lián)卻并不相同的行政目標。從相關的立法資料分析，前文提及的城市管理領域以及經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政處罰權下放的相關政策和地方改革經(jīng)驗，都成為《行政處罰法》第24條規(guī)定的重要參考。因此，對于行政處罰權的下放方式，應當結合其實踐背景和行政任務來確定。

三、行政處罰權下放的制度創(chuàng)設及方式

任務導向的權力配置不僅關涉最終的權力分配結果，而且與權力分配的過程休戚相關。《行政處罰法》第24條規(guī)定將縣級政府主管部門的行政處罰權“交由”鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使，但對于何謂“交由”語焉不詳，因此筆者將從制度建構的視角探討行政處罰權“交由”的實現(xiàn)方式。

（一）省級人大及其常委會的制度創(chuàng)設權

《行政處罰法》第24條是不完全法條，并未給行政處罰權級別管轄提供規(guī)范層面的直接指引，充其量只是建構了授權形式，其具體內容需要省級人大及其常委會通過地方性法規(guī)的形式予以細化填充。之所以將《行政處罰法》第24條“省、自治區(qū)、直轄市”解釋為省級人大及其常委會，原因在于：其一，便于全國人大及其常委會授權后監(jiān)督。根據(jù)《憲法》第67條的規(guī)定，全國人民代表大會常務委員會可以行使“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”的監(jiān)督職權。而對于省級政府，《憲法》并未賦予全國人大及其常委會直接監(jiān)督職權。如果省級政府經(jīng)授權制定的政府規(guī)章與全國人大及其常委會授權的目的、形式不符，全國人大及其常委會只能提出審查意見或者約談督促，不能直接撤銷省級政府規(guī)章，難以起到很好的監(jiān)督效果。其二，避免與上位法沖突。制定地方性法規(guī)遵循的是與上位法“不抵觸原則”。根據(jù)《行政處罰法》第24條的授權，地方性法規(guī)可以創(chuàng)設與縣級以上政府主管部門不同的管轄規(guī)則，可以阻斷《行政處罰法》第23條縣級以上政府主管部門管轄規(guī)定在特定區(qū)域內的施行效力，從而避免下位法抵觸上位法的情形發(fā)生。與之不同，省級政府制定規(guī)章則需要“根據(jù)”上位法，這就要求省級政府制定政府規(guī)章必須有明確的法律授權，而《行政處罰法》第24條僅規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況”，并未明確授權對象為省級政府，因此通過制定政府規(guī)章的形式難以為相關改革提供法律支撐。因此，省級人大及其常委會需要根據(jù)《行政處罰法》的相關規(guī)定，承擔法律條文中不確定法律概念具體化的任務。

地方性法規(guī)可以通過制定行政機關之間的授權與委托規(guī)則實現(xiàn)管轄權變更。實踐中，部分省市以地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的形式，直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權，筆者認為這種權力下放方式不妥當。因為地方立法只是創(chuàng)設行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的制度規(guī)則，并不能直接帶來縣級政府主管部門行政處罰權轉移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法律效果，而且直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權，將導致縣鄉(xiāng)兩級執(zhí)法部門出現(xiàn)職責重疊、執(zhí)法交叉等問題。至于具體的管轄權變更方式，有學者認為，《行政處罰法》第24條規(guī)定的“交由”如何實現(xiàn)，“既可以是授權，也可以是委托”〔10〕。筆者認為，這里的授權與委托，應當區(qū)別于《行政處罰法》第19條法律授權、第20條行政委托的相關規(guī)定。《行政處罰法》第19條規(guī)定的法律授權，授權形式是法律、法規(guī)，授權對象是具有管理公共事務職能的組織?！缎姓幜P法》第20條規(guī)定的行政委托，委托主體是行政機關，被委托主體是管理公共事務職能的組織。與之不同，《行政處罰法》第24條規(guī)定的“交由”方式是行政機關之間的職權轉移，應該屬于《行政處罰法》法律授權、行政委托規(guī)定的例外，具體方式包括行政機關之間的行政授權與行政委托兩種類型?！缎姓幜P法》中行政機關之間的行政授權、行政委托制度尚付之闕如，地方性法規(guī)可以經(jīng)由《行政處罰法》第24條創(chuàng)設這一制度。

（二）城市管理領域行政處罰權下放方式

城市管理領域以行政授權的方式下放行政處罰權，符合其制度屬性和治理規(guī)律。首先，行政授權方式與城市管理領域鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道地方自治的屬性相契合。城市管理領域鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道治理本區(qū)域事務，需要完整的執(zhí)法職權并理應對其執(zhí)法事務承擔法律責任，行政授權可以實現(xiàn)這一功能。行政授權的本質是行政職權的再分配，作為被授權主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不僅是行政執(zhí)法的行為主體，還是法律主體，在其職權范圍內不受其他國家機關的干預。同時，這一授權方式在現(xiàn)行法律框架下實現(xiàn)了權責統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法隊伍以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的名義執(zhí)法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道成為法律意義上的執(zhí)法主體，其執(zhí)法活動直接接受地方人大和人民法院的監(jiān)督。其次，行政授權方式下放行政處罰權符合基層治理規(guī)律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在地方事務中居于主導地位，需要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮與統(tǒng)籌協(xié)調職責。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為綜合執(zhí)法平臺的協(xié)調統(tǒng)籌者，降低了改革難度與成本。實踐中，很多省利用整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道現(xiàn)有分局、站所和其他行政執(zhí)法部門下放的執(zhí)法力量，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法機構。行政處罰權下放進一步完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職權，一方面能夠為基層自治組織的日常管理行為提供更加及時的秩序維護，另一方面在基層治理中具有了更多的話語權。

地方性法規(guī)可以創(chuàng)設縣級政府主管部門授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政處罰權的行政授權制度。行政授權制度早已廣泛存在于我國立法實踐中。根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第20條的規(guī)定，法律、法規(guī)或者規(guī)章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告。仔細推敲這一規(guī)定，可以推導出如下認識，即行政機關可以授權內設機構、派出機構或者其他組織行使自己的行政職權，前提是必須有法律 、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。因此，通過地方性法規(guī)的形式實現(xiàn)行政處罰權從縣級政府主管部門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的轉移，既符合我國立法實踐的通行做法，也得到了《行訴解釋》的支持。實踐中，縣級政府主管部門授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權，應遵循縣級以上政府的統(tǒng)一規(guī)劃，不能各自為政。

（三）經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政處罰權下放方式

行政委托方式與經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)替代執(zhí)行上級執(zhí)法事務特性相契合。前文提及，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的執(zhí)法職權，已經(jīng)超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道事權的范圍。出于執(zhí)法效能的要求，縣級政府主管部門需要將相關的行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，行政委托可以實現(xiàn)縣級政府主管部門權力的轉移。首先，行政委托本身意味著行政機關保留對行政職權的支配權，而非徹底的職權轉移。行政委托只是創(chuàng)設了一個行為主體，其執(zhí)法職責仍然歸屬于原行政主體。同時，行政委托方式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在行政執(zhí)法時應接受縣級政府主管部門的業(yè)務指導。

通過行政委托的方式下放行政處罰權亦符合經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的治理需要。首先，行政委托方式意在實現(xiàn)屬地管理與分級管理的權責平衡。權力下放強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的屬地管理責任，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為行使行政處罰權的法律主體，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道既要承擔對執(zhí)法隊伍屬地管理的責任，還要承擔原屬縣級政府主管部門的分級管理責任，行政委托方式則是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地責任過重的糾偏。根據(jù)《行政處罰法》第20條以及《行政訴訟法》第26條的規(guī)定，由委托機關即縣級政府主管部門承擔法律責任，相應的行政執(zhí)法決定法制審核工作職責以及行政復議、行政訴訟的應訴職責均由縣級政府主管部門履行，可以有效減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的工作壓力。其次，行政委托方式也是平衡好專業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法的要求。隨著行政執(zhí)法環(huán)境的日趨復雜，專業(yè)執(zhí)法在社會生活中顯得更加必要。在一些執(zhí)法領域中，如果沒有熟練掌握業(yè)務的執(zhí)法人員和專業(yè)的執(zhí)法設備，執(zhí)法任務則難以完成。行政處罰權下放后，上述職能統(tǒng)一歸口鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法隊伍行使，執(zhí)法隊員能否對于所有管理事項了然于胸值得懷疑。行政委托方式將縣級政府主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法隊伍“捆綁”為一體，有利于提升縣級政府主管部門的配合積極性，是“行政處罰協(xié)調配合機制”的重要實現(xiàn)方式。

地方性法規(guī)可以創(chuàng)設縣級政府主管部門授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政處罰權的行政委托制度。行政機關之間的委托在我國于法有據(jù)，至于行政委托是否需要法律依據(jù)，根據(jù)《行訴解釋》第20條的規(guī)定，“沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托”。可見，《行訴解釋》認為行政委托并不需要以法律依據(jù)為前提。地方立法層面，對于行政委托則作了具體規(guī)定。例如《湖南省行政程序規(guī)定》第20條規(guī)定，“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行政機關可以委托其他組織行使行政職權的，受委托的組織應當具備履行相應職責的條件”。與中央層面規(guī)定不同，地方立法普遍規(guī)定行政委托應以“法律、法規(guī)、規(guī)章”為依據(jù)。筆者認為縣級政府主管部門委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政處罰權仍然應以地方性法規(guī)為依據(jù)，這也是管轄法定原則的要求。地方性法規(guī)對之作出具體規(guī)定，既能有效規(guī)范實踐中行政處罰權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的不同做法，也能為基層行政處罰權下放提供具體指引。關于具體下放的事權，縣級以上政府可以從地方性法規(guī)確定的事項清單中選擇適用。

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責任編輯 梁華林