以基層治理現(xiàn)代化推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

劉碧瑩

摘 要：作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的同步性工作，基層治理不僅是吸引人口的“王牌”，同時(shí)也是穩(wěn)定城鎮(zhèn)發(fā)展的“法寶”。然而，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)加速，基層治理工作跟不上城鎮(zhèn)發(fā)展的問題越來越凸顯。為此，有必要破解治理難題，提升治理能力，以基層治理的現(xiàn)代化推動(dòng)“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”穩(wěn)步進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：基層治理現(xiàn)代化；新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是新時(shí)代推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大引擎。改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，取得了舉世矚目的成就。2020年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，城鎮(zhèn)成為承載人口和高質(zhì)量發(fā)展的主要載體。進(jìn)入新發(fā)展階段，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也邁上新征程?！妒奈逡?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)：“提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”“深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”。去年9月7日召開的河南省委工作會(huì)議指出，要錨定“兩個(gè)確?！保鎸?shí)施“十大戰(zhàn)略”。其中第六項(xiàng)就是“要實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”。2021年省第11次黨代會(huì)明確提出實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，省委書記樓陽生多次強(qiáng)調(diào)，深入實(shí)施這一戰(zhàn)略，推動(dòng)中心城市起高峰，縣域經(jīng)濟(jì)成高原。那么如何建設(shè)宜居宜業(yè)的現(xiàn)代新城？如何破解在新型城鎮(zhèn)化實(shí)施過程中遇到的種種問題？

一、“新型城鎮(zhèn)化”，“新”在哪？

（一）新要求

1、城鄉(xiāng)融合發(fā)展

自城市出現(xiàn)以來，就有了“城里人”和“鄉(xiāng)下人”的說法，有了“市民”和“農(nóng)民”的差別。就中國百年間的近代歷史而言，我們經(jīng)歷了城鄉(xiāng)割裂對(duì)立、城鄉(xiāng)分立分治、城鄉(xiāng)改革調(diào)整、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互動(dòng)、城鄉(xiāng)融合一體五個(gè)階段。中國共產(chǎn)黨根據(jù)每個(gè)階段、不同時(shí)期的發(fā)展任務(wù)和要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，探索出了一條馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的中國化道路。

城鄉(xiāng)割裂對(duì)立階段（1921—1949年），農(nóng)村包圍城市，謀求救國之道。深受“三座大山”壓榨的舊中國鄉(xiāng)村衰落破敗，城鄉(xiāng)關(guān)系處于割裂和對(duì)立狀態(tài)，占全國人口90%以上的農(nóng)村人口處在赤貧之中。中國共產(chǎn)黨成立之后，以毛澤東同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人重視農(nóng)民在革命中作用，確定了土地革命和武裝起義的方針，開辟了一條以農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的革命道路。

城鄉(xiāng)分立分治階段（1949—1978年），農(nóng)村支撐城市，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化。隨著國際環(huán)境變化，中國采取了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)行嚴(yán)格的人口流動(dòng)限制、人民公社等制度體系，形成了城鄉(xiāng)分治局面。農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的結(jié)果，使中國總體建立了較為完整的工業(yè)體系，城市化有了一定的發(fā)展，但同時(shí)出現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距明顯，農(nóng)村貧困人口增加等問題。

城鄉(xiāng)改革調(diào)整階段（1978—2002年），城市優(yōu)先發(fā)展，二元結(jié)構(gòu)失衡。1978年中國實(shí)行改革開放，按照“先農(nóng)村，后城市”的改革思路，促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展，激發(fā)了廣大農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性。接著改革向城市拓展，資源大幅度向城市傾斜，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流入城市，城鄉(xiāng)要素配置不均，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)失衡嚴(yán)重。

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互動(dòng)階段（2002—2012年），城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展，城市反哺農(nóng)村。黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，進(jìn)入到“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”階段。國家加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，“給鄉(xiāng)村輸血”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖o鄉(xiāng)村造血”。

城鄉(xiāng)融合一體階段（2012年至今），城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，共建共享共贏。黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)的主要矛盾轉(zhuǎn)化，最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分。怎么解決？就是要走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路?！靶滦统擎?zhèn)化”不再簡單走“農(nóng)民進(jìn)城變市民”的城鎮(zhèn)化老路，而是要科學(xué)定位、協(xié)同治理，縮小農(nóng)民與市民的收入差距、權(quán)益差距，走一條農(nóng)民與市民共同富裕、農(nóng)村與城市共同發(fā)展的新路。

2、“以人為核心”的發(fā)展

習(xí)近平總書記提出，城鎮(zhèn)化不是土地的城鎮(zhèn)化，而是人口的城鎮(zhèn)化。城市不僅是進(jìn)城農(nóng)民生活的地方，也是其自我發(fā)展和心理寄托的家園。以往的城鎮(zhèn)化往往帶有濃厚的功利性色彩，過分重視城鎮(zhèn)化中的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和城鎮(zhèn)人口數(shù)量增長等硬性指標(biāo)，忽視城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“人”的融入及其社會(huì)治理水平的提高。在這種粗放型發(fā)展理念的支配下，雖然城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，但缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和配套的公共服務(wù)。農(nóng)民因自身權(quán)益得不到應(yīng)有的保障，進(jìn)城之后難以成為真正意義上的市民。新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是讓進(jìn)城農(nóng)民真正融入城市生活，體會(huì)到城市生活的幸福和美好，其治理目標(biāo)是以人為核心，意味著基層社會(huì)治理必須關(guān)注人的需求和人的全面發(fā)展。農(nóng)民進(jìn)城在權(quán)益保障和基本物質(zhì)等方面的實(shí)現(xiàn)和滿足只是新型城鎮(zhèn)化社會(huì)治理的第一步，而實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民市民化，是農(nóng)民文化身份、政治身份和法律身份的保障。只有其實(shí)現(xiàn)了進(jìn)城農(nóng)民市民化，才能使他們與城市居民一樣，享有各項(xiàng)平等權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)，并通過基層民主協(xié)商、社區(qū)治理等權(quán)利的行使，獲得平等的話語權(quán)、表達(dá)權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而真正成為城市的主人，城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的目標(biāo)也才能更好地實(shí)現(xiàn)。

著眼于“留得下”：既要制定差別化的實(shí)施政策，以加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；

立足于“過得好”：又要使在城鎮(zhèn)居住就業(yè)的人口都能享受同等的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，體現(xiàn)公平公正，真正提升城鎮(zhèn)居民的身份認(rèn)同感和歸屬感。

3、高質(zhì)量發(fā)展

區(qū)別于以往粗放型的城鎮(zhèn)化模式，“新型城鎮(zhèn)化”還新在“高質(zhì)量”。具體體現(xiàn)在發(fā)展高效，綠色低碳，生態(tài)友好，宜居宜業(yè)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中要求劃定城市開發(fā)邊界，節(jié)約利用各種能源和資源，降低建設(shè)生產(chǎn)能耗和污染物放，減少對(duì)自然界的干擾和破壞，提倡綠色、低碳、環(huán)保、生態(tài)的生產(chǎn)方式和生活方式。

優(yōu)化布局，彰顯城鎮(zhèn)特色。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要根據(jù)自身特色建設(shè)城鎮(zhèn)，要根據(jù)各區(qū)域的自然稟賦，深度挖掘文化基因，建設(shè)富有歷史文化記憶、極具地域風(fēng)貌特色的個(gè)性化城鎮(zhèn)。

（二）新問題——利益訴求多元化

伴隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，未來將會(huì)有更多的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)、市區(qū)工作和生活，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益的多元化、分散化，不僅打破了原有的基層社會(huì)治理模式，也對(duì)基層社會(huì)治理能力提出了更高的要求。目前，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在許多問題，如部分失地農(nóng)民要求權(quán)利救濟(jì)的愿望更加強(qiáng)烈， 一些農(nóng)民仍然存在土地承包經(jīng)營方面的糾紛，農(nóng)民進(jìn)城后迫切要求維護(hù)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障權(quán)益，等等，這些矛盾交織在一起給基層社會(huì)治理增加了難度。大量農(nóng)民涌入城市，利益訴求日益多元化，進(jìn)城農(nóng)民與城市居民還可能存在一些利益上的分歧。如何調(diào)整基層社會(huì)多元利益關(guān)系，已成為地方政府在社會(huì)治理過程中需要深入思考的問題。此外，進(jìn)城農(nóng)民與城市居民在文化認(rèn)知、生活方式上也有很大的差異，這種差異容易導(dǎo)致城市居民對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的排斥和歧視，而如何避免二者之間的對(duì)立情緒，也是今后基層社會(huì)治理需要重點(diǎn)考慮的問題。

（三）新探索——從“建設(shè)”到“治理”，以基層治理現(xiàn)代化推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

“基層治理”和“新型城鎮(zhèn)化”有什么關(guān)系？“新型城鎮(zhèn)化”是國家戰(zhàn)略，而“基層治理”不僅是城鎮(zhèn)吸引人口的王牌，同時(shí)也是穩(wěn)定城鎮(zhèn)發(fā)展的法寶。“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，不僅要讓人留得下，更要“過得好”。這里的“過得好”恐怕不是一張居住證、一張房產(chǎn)證能夠一次性解決的問題，它考驗(yàn)的正是我們基層治理的能力和水平。經(jīng)過多年努力奮斗，從速度和規(guī)模方面來看，我們城鎮(zhèn)化建設(shè)的成果可圈可點(diǎn)，但近年來隨著垃圾分類、環(huán)境整治、老舊小區(qū)改造等基層治理問題成為社會(huì)熱點(diǎn)，說明群眾已經(jīng)有了更多時(shí)間精力去思考和追求更高質(zhì)量的物質(zhì)文化生活環(huán)境，現(xiàn)實(shí)存在的入學(xué)難、入托難、維權(quán)難、小矛盾解決難的問題正在直接影響著居民的生活幸福感?；貞?yīng)百姓關(guān)切、滿足民眾需求既是基層治理的重要內(nèi)容，也是落實(shí)“以人為核心”城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之意。如果基層治理工作跟不上，必然影響群眾的城鎮(zhèn)生活體驗(yàn)。我們平常講“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，往往是從編制空間規(guī)劃、優(yōu)化城市分布這些“建設(shè)”的角度講。那么基于對(duì)以上問題的思考和研究，今天我想借這樣一個(gè)寶貴的機(jī)會(huì)，轉(zhuǎn)換一下視角，從“治理”的角度談?wù)勍苿?dòng)新型城鎮(zhèn)化的新探索。

二、“新型城鎮(zhèn)化”的戰(zhàn)略目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)

以城市群為主體形態(tài)，形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。尤其要繼續(xù)以中心城市為內(nèi)核，培育發(fā)展全國性、區(qū)域性大都市圈和城市群，更好地發(fā)揮中心大城市在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面的示范帶動(dòng)作用。

提升中心城市和超大城市治理能力。改進(jìn)城市治理理念、治理方式、治理手段，走出一條符合中心城市和超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子。強(qiáng)化依法治理，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局。強(qiáng)化智能化管理，提高城市管理標(biāo)準(zhǔn)，更多運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，提高城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化管理水平。加快補(bǔ)好短板，聚焦影響城市安全、制約發(fā)展、群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，加強(qiáng)綜合整治，形成常態(tài)長效管理機(jī)制，努力讓城市更有序、更安全、更干凈。

減少行政層級(jí)，擴(kuò)大城市自主權(quán)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。首先，可以考慮再增設(shè)2—3個(gè)直轄市，增加計(jì)劃單列市數(shù)量，擴(kuò)大省直管縣試點(diǎn)范圍，加快鎮(zhèn)改市步伐。其次，要全面深化城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制和管理體制改革，減少政府對(duì)市場的直接干預(yù)，確保市場在資源配置中的決定性作用，明確政府與市場的邊界，使城鎮(zhèn)化成為一個(gè)自然的歷史過程。

制定實(shí)施差別化的區(qū)域發(fā)展政策。東部地區(qū)要以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和健康狀況為重點(diǎn)任務(wù)，主要包括盡快完成老舊小區(qū)改造、推進(jìn)農(nóng)民工市民化和城市基本公共服務(wù)均等化、加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、重視生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)、加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程等。中西部地區(qū)要以推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化、提高城鎮(zhèn)化水平為重點(diǎn)任務(wù)，包括培育發(fā)展1—2個(gè)全國性城市群和若干個(gè)區(qū)域性城市群，加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，著力發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的宜居美麗城鎮(zhèn)，加強(qiáng)道路、交通、管網(wǎng)等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給能力，增強(qiáng)中西部城鎮(zhèn)對(duì)集聚產(chǎn)業(yè)和人口的吸引力和集聚力。

調(diào)控城鎮(zhèn)人口密度。對(duì)于人口密度超過2萬人/平方公里的城市，要注意加強(qiáng)城市新區(qū)建設(shè)和功能區(qū)的規(guī)劃整合，通過城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的均衡布局，控制人口密度；對(duì)于人口密度不足0.5萬人/平方公里的城市，也要注意通過城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能區(qū)的規(guī)劃布局、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的重新布局，增強(qiáng)城市的集聚功能和人口密度，發(fā)揮城市的集聚效應(yīng)。

三、“新型城鎮(zhèn)化”給基層治理帶來挑戰(zhàn)

（一）治理模式：單向控制模式難以回應(yīng)城鎮(zhèn)化的多元訴求，‘全能政府難以為繼。

新型城鎮(zhèn)化使大量農(nóng)民涌入城市，過去整體單一的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，取而代之的是社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化和利益的分散化。結(jié)構(gòu)多元（比如說村莊的空心化、家庭空巢化、人口老齡化）；利益分散（比如進(jìn)城農(nóng)民與本地居民圍繞有限的資源，就利益分配和公共資源共享等問題會(huì)產(chǎn)生某種程度的沖突。）此外，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然伴隨著舊城改造和新城擴(kuò)張，對(duì)于城市來說，意味著資源的重新分配，因此，需要采取多元化的治理模式以回應(yīng)不同群體的利益訴求。如果仍然采取簡單的社會(huì)管理模式對(duì)待多元的利益訴求，則容易忽視社會(huì)部分群體的正當(dāng)利益，導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化。政府“全能負(fù)責(zé)”的管理方式在個(gè)體式流動(dòng)階段還有一定實(shí)效，但在農(nóng)民進(jìn)入家庭化移居階段后，政府去管理就會(huì)面臨著日益分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)和多元化的社會(huì)利益訴求問題，“政府公共資源捉襟見肘，”可見，在新型城鎮(zhèn)化背景下，城市人口日益多元化的構(gòu)成迫切需要采取社會(huì)共同參與、多元共治的新型社會(huì)治理模式。

（二）治理方式：“運(yùn)動(dòng)式”、“一刀切”等粗放型方式已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。

“運(yùn)動(dòng)式”管理是基層政府習(xí)慣采用的管理模式?！斑\(yùn)動(dòng)式”管理目標(biāo)明確，強(qiáng)調(diào)效率，往往由上級(jí)政府主導(dǎo)，層層推進(jìn)。由于“運(yùn)動(dòng)式”管理強(qiáng)調(diào)在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，因而會(huì)投入大量的社會(huì)資源，同時(shí)也造成了一定程度的資源浪費(fèi)。在以往推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，部分地方政府將大量的精力投入到城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)、硬件建設(shè)上，在小城鎮(zhèn)新區(qū)開發(fā)、農(nóng)民撤村并居等方面工作推進(jìn)較快，但同時(shí)，社會(huì)治理卻沒有受到應(yīng)有的重視。由于大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，急需社會(huì)治理方式進(jìn)行法治化轉(zhuǎn)型，在所有涉及人與人之間以及人與政府之間關(guān)系的治理模式中，法治能夠?yàn)槲覀兲峁┖唵蔚倪^程、穩(wěn)定的預(yù)期和公平的結(jié)果，它可以最大程度地促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和民眾的幸福。同時(shí)要探索精細(xì)化治理，柔性化治理等等。

（三）治理能力：基層治理體系和治理能力難以適應(yīng)新形勢(shì)

一核多元的基層治理體系仍不完善。不少地方基層黨組織建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮不盡如人意，存在軟弱渙散現(xiàn)象。政府職能轉(zhuǎn)變未到位，習(xí)慣于通過行政命令、管控手段進(jìn)行基層治理，越位、錯(cuò)位和

缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。各種矛盾糾紛化解力量相互之間銜接不緊密，往往各掃門前雪、遇事往外推，沒有形成治理合力。治理主體發(fā)育不充分，公眾參與機(jī)制不健全。

基層治理能力不適應(yīng)。我國國家治理體系頭重腳輕，總體而言，國家對(duì)基層治理的力量部署、資源投放仍然不夠，基層治理的自主性、創(chuàng)造性得不到保障和發(fā)揮。一些領(lǐng)導(dǎo)干部基層治理能力跟不上，缺乏群眾工作本領(lǐng)，存在不愿干、不會(huì)干甚至胡亂干現(xiàn)象。

四、以基層治理現(xiàn)代化推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

關(guān)于基層治理的問題，最近討論的比較多。大家都很關(guān)注，因?yàn)槲覀兯腥藢?shí)際上經(jīng)常會(huì)講工作和生活兩個(gè)維度，一個(gè)維度就是你所工作的單位，另一個(gè)維度就是你所居住的社區(qū)和村居。所以，基層的治理對(duì)我們每個(gè)人的生活和工作都是密切相關(guān)的，基層治理的現(xiàn)代化問題也是國家治理現(xiàn)代化非常重要的一個(gè)方面。那么立足筆者當(dāng)?shù)鼗鶎又卫韺?shí)際，如何貫徹實(shí)施“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，取得創(chuàng)新、出彩添彩？從以下四個(gè)方面來把握：

（一）系統(tǒng)治理：統(tǒng)籌規(guī)劃

系統(tǒng)治理是把社會(huì)治理作為一個(gè)整體系統(tǒng)來分析治理，使社會(huì)治理各方面、各環(huán)節(jié)相互聯(lián)系、相互作用、實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)作用和良性互動(dòng)。

考慮到城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間具體資源和發(fā)展情況的不同，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)依托各基層區(qū)域優(yōu)勢(shì)，在規(guī)劃建設(shè)時(shí)就明確城鎮(zhèn)功能區(qū)的定位。如：生態(tài)宜居型城鎮(zhèn)可以因地制宜，利用自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展現(xiàn)代種植業(yè)、高附加值的休閑旅游農(nóng)業(yè)，同時(shí)以農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供支撐。此外，生態(tài)宜居型城鎮(zhèn)還可以依托文化旅游業(yè)，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)展以“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家屋、享農(nóng)家樂、觀農(nóng)村山水”為主要內(nèi)容，以回歸自然、放松身心為目標(biāo)的鄉(xiāng)村旅游，深入挖掘農(nóng)村青山綠水的文化內(nèi)涵、突出地域文化特色，以此帶動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，在加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)引導(dǎo)特色小城鎮(zhèn)整體由鄉(xiāng)村文化向市民文明轉(zhuǎn)化。

系統(tǒng)治理還要求做基層治理工作要跳出基層，要有更高（縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)甚至全國一盤棋）的戰(zhàn)略眼光。中國有句古語：“郡縣治則天下安。”2014年3月，習(xí)近平總書記在蘭考縣調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，要準(zhǔn)確把握縣域治理特點(diǎn)和規(guī)律，把強(qiáng)縣和富民統(tǒng)一起來，把改革和發(fā)展結(jié)合起來，把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來，全面深化改革，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展?？h域治理“三起來”重要指示，是我們推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展的根本遵循。今年5月6日，中辦、國辦印發(fā)了關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見，輿論普遍認(rèn)為，這是我國新型城鎮(zhèn)化道路的一次深化和修正，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)走向新階段。

這些指示、意見都告訴我們一個(gè)信號(hào)或趨勢(shì)，那就是現(xiàn)在講基層社會(huì)治理，不僅要關(guān)注社區(qū)、村居，更要有一個(gè)全方位考慮、全周期管理的整體治理思路。那么近年來越來越受重視的“市域社會(huì)治理”其實(shí)很大程度上就凸顯出治理的系統(tǒng)性、整體性。我們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)治理需要進(jìn)行分工合作，但是往往出現(xiàn)分工有余而合作不足。怎么樣讓大家能夠擰成一股繩，實(shí)現(xiàn)最大程度地協(xié)同就變得非常重要。全方位考慮要求打破部門之間的邊界，實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)之間的融通，比較好的解決一些跨域和跨邊界的問題。全生命周期要求打通過去分段而治畫地為牢，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的管理思想。比如有些地區(qū)提出“縣鄉(xiāng)一體，條抓塊統(tǒng)”模式。塊塊之間不是割裂的，而是能夠?qū)崿F(xiàn)一定的統(tǒng)籌。比如南通，他們成立了全國首家的市域治理現(xiàn)代化指揮中心。跟一些企業(yè)合作，市，縣，鄉(xiāng)，村四級(jí)聯(lián)動(dòng)，包括把網(wǎng)格化的管理，把重?zé)峋€，把應(yīng)急管理，把綜合治理等等進(jìn)行一定程度的集成化。相關(guān)的機(jī)構(gòu)，人員，職能實(shí)現(xiàn)了很好的集中，而且這種指揮中心在市，縣，鄉(xiāng)都有分支。包括到最基層通過網(wǎng)格員去實(shí)現(xiàn)信息的采集，這樣的話基層社會(huì)治理在基層能夠落實(shí)，在市一級(jí)能抓起來進(jìn)行統(tǒng)籌?；鶎影l(fā)現(xiàn)的問題可能基層解決不了，那么市一級(jí)很快接手指揮，很快地調(diào)集全市資源進(jìn)行匹配。這樣的話，基層治理已經(jīng)不再是一個(gè)獨(dú)立的單元，而是作為一個(gè)細(xì)胞，能跟其他細(xì)胞共融，這才是一個(gè)有生命的有機(jī)體。這樣的話，基層治理才能實(shí)現(xiàn)一定程度的革命，或者是提升。筆者當(dāng)?shù)鼐褪侨珖杏蛏鐣?huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)城市，也有很多創(chuàng)新做法和經(jīng)驗(yàn)。

（二）綜合治理：多元協(xié)同

綜合治理是依靠人民群眾和社會(huì)各方面力量，綜合運(yùn)用法律、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等手段來共同調(diào)節(jié)利益關(guān)系、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、解決社會(huì)問題。聯(lián)系新型城鎮(zhèn)化我們來關(guān)注多元協(xié)同共治。“協(xié)同治理”是多元主體進(jìn)行溝通、協(xié)商、合作，使在其他治理方式看來無法化解的矛盾與沖突得以解決，它本身內(nèi)涵著不同主體為達(dá)成共識(shí)進(jìn)行的讓步、妥協(xié)，從而形成公共利益最大化的格局。

化解矛盾及糾紛、消除沖突、構(gòu)建共識(shí)，維護(hù)民眾的切身利益是重要內(nèi)容。不同主體參與到社會(huì)治理中來，就涉及自身利益的公共事務(wù)發(fā)出聲音的前提是充分的信息來源，只有全面了解相關(guān)情況，參與主體才能提出相對(duì)客觀理性的主張，這就需要建設(shè)可供廣大市民共享的公共信息資源平臺(tái)，雖然新型城鎮(zhèn)化過程中不同階層、不同群體有不同的利益訴求，但如果有一個(gè)客觀權(quán)威的公共信息發(fā)布平臺(tái)，不同主體之間就有了共同的信息來源，可以減少分歧，增進(jìn)了通過溝通協(xié)調(diào)而達(dá)成共識(shí)可能性。要充分利用政府電子政務(wù)平臺(tái)，借助微博、微信等新興媒介，保障市民的知情權(quán)，為他們提供可靠的公共信息來源，為協(xié)同治理提供信息資源共享和技術(shù)支持。

在市民獲得充分的信息前提之下，建立多元社會(huì)治理主體之間雙向溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。培養(yǎng)市民參與公共事務(wù)的熱情，承擔(dān)社會(huì)治理的責(zé)任，讓他們從心理上真正成為城市的主人。針對(duì)城鎮(zhèn)化過程出現(xiàn)的治理難題，通過聽證會(huì)，網(wǎng)上征集意見等方式，拓寬民眾參與社會(huì)治理的渠道。尤其是舊城改造、土地征用、公共服務(wù)等涉及市民切身利益問題，要?jiǎng)?chuàng)造條件讓不同的意見主張、利益訴求進(jìn)行公開、平等的溝通、協(xié)商，最終達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)多元主體和政府共同治理。將多元協(xié)調(diào)共治的模式制度化常態(tài)化，完善對(duì)其行為的監(jiān)督制約，政府部門、社會(huì)組織以及公民個(gè)人要按照法律規(guī)定參與社會(huì)治理，保證有序參與，形成長效機(jī)制。

（三）源頭治理：關(guān)口前移

源頭治理是注重預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、重在治本，通過改善民生、維護(hù)人民權(quán)益、增加社會(huì)服務(wù)等滿足人民群眾的利益訴求，從群眾利益訴求這個(gè)“源頭”出發(fā)來推進(jìn)社會(huì)治理實(shí)踐，使得社會(huì)治理能夠扎根群眾、依靠群眾、服務(wù)群眾、幫助群眾，防止社會(huì)矛盾的產(chǎn)生和激化。主要包括幾個(gè)方面：

基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板。要科學(xué)規(guī)劃基層政權(quán)組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能設(shè)定，下沉管理力量，減少管理層級(jí)，同時(shí)加強(qiáng)群眾自治組織、社會(huì)自治建設(shè)，切實(shí)減少基層自治組織的負(fù)擔(dān)，為其參與治理創(chuàng)造條件、提供資源，并加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)。

公共服務(wù)提水平。基層一方面是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府，另一方面是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之下的社區(qū)（村居）。在這兩級(jí)里面，社區(qū)是基層中的基層，每個(gè)人最終要回到社區(qū)生活。很多在職人員的業(yè)余時(shí)間，還有中老年人、小孩大部分時(shí)候是在社區(qū)度過，因此社區(qū)服務(wù)與社區(qū)治理高度相關(guān)，成為基層治理體系和治理能力提升的重中之重。2022年1月21日，國務(wù)院辦公廳公布了《十四五城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃的通知》。提出了五個(gè)方面的發(fā)展任務(wù)，一是完善城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)格局。二是增加城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)供給。三是提升城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)效能。四是加快社區(qū)服務(wù)數(shù)字化建設(shè)。五是加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)。

“三治結(jié)合”解矛盾。黨的十九屆四中全會(huì)提出，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，不僅要求黨的領(lǐng)導(dǎo)政治優(yōu)勢(shì)向基層治理效能進(jìn)行轉(zhuǎn)換，更指明了基層治理改革和發(fā)展的方向。具體到筆者當(dāng)?shù)兀?月20日上午，“五星爭創(chuàng)、四級(jí)聯(lián)動(dòng)、全域提升”行動(dòng)暨黨建引領(lǐng)城鄉(xiāng)基層治理工作動(dòng)員會(huì)召開。會(huì)上提出要緊抓“五星”支部創(chuàng)建這個(gè)推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理現(xiàn)代化的重要載體，強(qiáng)化統(tǒng)籌，明責(zé)定位，推動(dòng)基層治理工作提質(zhì)增效。

共同體意識(shí)提素質(zhì)。習(xí)總書記十八大以來提出了“人類命運(yùn)共同體”、“中華民族共同體”、“社會(huì)治理共同體”等等，到最小的“社區(qū)共同體”，這些“共同體”都要靠共同的認(rèn)同、共同的價(jià)值、共同的情感作為價(jià)值基礎(chǔ)，才有可能融合成一個(gè)有機(jī)“體”。需要我們“用社會(huì)主義核心價(jià)值觀來引領(lǐng)真情，用中華民族傳統(tǒng)美德來滋養(yǎng)真情”，培養(yǎng)民眾的共同體意識(shí)，提高民族素質(zhì)。

（四）依法治理：思維轉(zhuǎn)變

依法治理是新型城鎮(zhèn)建設(shè)過程中基層治理的客觀要求。新型城鎮(zhèn)既是對(duì)原有鄉(xiāng)村格局一次重大利益調(diào)整，又是對(duì)城鎮(zhèn)社會(huì)資源的重新分配。涉及范圍廣，影響面大，只有通過法治的方式，才能最大程度凝聚社會(huì)共識(shí)，協(xié)調(diào)各方面的利益沖突。用法律約束政府行為，使其在社會(huì)治理的過程中不越位、不失位。同時(shí)，弘揚(yáng)法治精神，讓城市居民自覺樹立起規(guī)則意識(shí)，奉行契約精神。法治追求公平正義、不偏不倚，可以最大程度避免城鎮(zhèn)化過程中因利益分配不均產(chǎn)生的矛盾，同時(shí)當(dāng)社會(huì)矛盾產(chǎn)生時(shí)，法治也是化解社會(huì)矛盾最重要、最有效的途徑。所以在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事，取消和法律法規(guī)有沖突的相關(guān)政策文件，讓法治為基層社會(huì)治理保駕護(hù)航，基層政府只有真正運(yùn)用法治思維和法治方式，才能科學(xué)有效應(yīng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化所帶來的種種社會(huì)治理難題。

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