淺析澳門土地法的歷史演變及存在的問(wèn)題

朱曼琦

由于澳門的特殊地位，歷史上澳門的土地所有制度及權(quán)屬劃分不甚明確。葡萄牙人自1553年首次在澳門登陸后至光緒十三年（1887）的300多年中并沒(méi)有具體地明確對(duì)澳門的占用、管轄權(quán)及其范圍，只是通過(guò)向當(dāng)?shù)刂袊?guó)官吏繳納白銀地租的方式以獲得在澳門居留的權(quán)利，當(dāng)然也就根本談不上對(duì)土地的所有權(quán)。其間，雖然葡萄牙女王當(dāng)·馬麗亞二世制誥，企圖對(duì)澳門的土地進(jìn)行管理，但對(duì)原居華人土地的所有權(quán)及買賣也沒(méi)有敢于干涉。當(dāng)時(shí)華人民間的土地買賣需到香山縣（即今中山縣） 衙門蓋上官印作為憑證，即如今所說(shuō)的“紅契”。

在滿清政府于光緒十三年（1887）簽署《中葡和好通商條約》，清政府被迫承認(rèn)澳門由葡萄牙統(tǒng)治后，澳門當(dāng)局才明目張膽地把澳門的土地視為政府所有。1928年，當(dāng)《中葡和好通商條約》第四次期滿時(shí)，當(dāng)時(shí)的中國(guó)政府曾照會(huì)葡萄牙駐中國(guó)公使，聲明該條約已于當(dāng)年4月8日期滿失效。同年年底中葡政府重新簽訂《中葡友好通商條約》，條約中不再涉及澳門問(wèn)題，葡萄牙掌管澳門的現(xiàn)狀沒(méi)有得到任何改變。1974年葡萄牙國(guó)內(nèi)發(fā)生反法西斯政變，宣布放棄所有海外殖民地，承認(rèn)澳門是中國(guó)的領(lǐng)土，并于1976年頒布《澳門組織章程》，規(guī)定澳門地區(qū)屬葡萄牙管制下的特殊地區(qū)，享有行政、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政及立法自治權(quán)。1979年中葡兩國(guó)建交，雙方才就澳門問(wèn)題取得一致意見(jiàn)。

回歸祖國(guó)20年來(lái)，澳門的社會(huì)經(jīng)濟(jì)在有限的空間資源下發(fā)展迅速，逐漸成為粵港澳大灣區(qū)四大中心城市之一?；仡櫚拈T的歷史及發(fā)展情況可以發(fā)現(xiàn)，土地匱乏所帶來(lái)的心理壓力、填海造地的高額代價(jià)以及開(kāi)發(fā)商對(duì)利潤(rùn)的追求使得高強(qiáng)度的土地利用在澳門具有了普遍意義。切合實(shí)際的土地利用與發(fā)展政策、土地利用規(guī)劃以及立法、行政、督察等實(shí)施手段對(duì)澳門的發(fā)展至關(guān)重要。因此，澳門土地利用的根本問(wèn)題就是如何拓展城市發(fā)展的空間，合理地解決好土地的有效利用和環(huán)境質(zhì)量間的矛盾。

澳門現(xiàn)行《土地法》將澳門土地按權(quán)屬分為三類，即本地區(qū)公用土地、本地區(qū)專用土地和私人業(yè)權(quán)土地[1]。通常前兩者被統(tǒng)稱為“政府地”，后者被稱為“私家地”。本地區(qū)公用土地又簡(jiǎn)稱公地，指由法律規(guī)定土地公用，并接受有關(guān)法律管制的土地，如道路、人行道、公園、廣場(chǎng)等所占用的土地均屬本地區(qū)公用土地[2]。本地區(qū)專用土地又稱地區(qū)私產(chǎn) ，系指凡不被視為公用土地也非私人所有的土地。如政府機(jī)關(guān)所在地或政府正在使用的土地，皆屬本地區(qū)專用土地。私人業(yè)權(quán)土地即“私家地”，也就是通常所說(shuō)的私有土地。私人業(yè)權(quán)地一般分為兩種：一種是獲得澳門現(xiàn)行法律承認(rèn)的，在立契官公署立契，并在登記局正式登記后確立的永久性私有土地：另一種則是被澳門政府列為特殊情況的私人所有，即所有者僅持有所謂“砂紙契”[3]。

本地區(qū)公用土地與本地區(qū)專用土地的區(qū)別在《土地法》中并沒(méi)有明確界定，但按照對(duì)上述舉例的理解，前者應(yīng)為無(wú)特定使用者的公用土地，而后者具有特定的使用者，只不過(guò)特定的使用者僅限于政府及相關(guān)部門等公共機(jī)構(gòu)。另外，在本地區(qū)專用土地中還有一項(xiàng)所謂的“空置地”，或稱無(wú)主土地。這類土地主要由兩部分組成。一部分是從未正式登記的無(wú)主土地，例如僅以“砂紙契”為其權(quán)屬證據(jù)的土地[4]；另一部分是通過(guò)填海造地等手段獲得，但尚未批出或使用的土地。按照內(nèi)地習(xí)慣，可理解成待批地或未利用公有土地。除私人業(yè)權(quán)土地的權(quán)屬為私有外，本地區(qū)公用土地及本地區(qū)專用土地實(shí)際上均為澳門政府所有。

《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》中更進(jìn)一步明確規(guī)定：“除私有財(cái)產(chǎn)土地外，一切皆屬國(guó)家所有”。這種地區(qū)所有的土地權(quán)屬形式無(wú)論是在包括葡萄牙在內(nèi)的歐洲國(guó)家，還是在中國(guó)的歷代封建王朝中均屬罕見(jiàn)。相對(duì)而言，與香港地區(qū)的土地權(quán)屬形式及80年代后中國(guó)內(nèi)地實(shí)行的國(guó)有土地有償使用的體系更為相近。在澳門的土地立法中，歷史最為久遠(yuǎn)的應(yīng)該是與物業(yè)登記相關(guān)的法律及規(guī)章。早在19世紀(jì)60年代末，在葡萄牙《海外省物業(yè)信貸法典》以及將《民法典》《物業(yè)登記規(guī)章》延伸至海外的法令下，澳門就建立起了大致與現(xiàn)在相同的物業(yè)登記制度[5]。

由于澳門土地利用的特殊性，與《民法典》《刑法典》等其它法律不同，葡萄牙的相關(guān)法律并沒(méi)有直接延伸至澳門。在1980年《土地法》頒布之前，1965年和1971年分別頒布過(guò)針對(duì)澳門“空置地段占用批給”和“接納以租賃方式作為供建造市區(qū)房屋地段的處理”方面的立法條例。

1980年頒布的《土地法》是澳門土地立法的基礎(chǔ)，它的頒布標(biāo)志著澳門的土地立法進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段，也可以看作是澳門法律本地化中的一個(gè)代表性實(shí)例。1980年《土地法》經(jīng)過(guò)1981年、1982年、1983年、1991年及1994年的多次修改，已經(jīng)形成現(xiàn)行的法律條文[6]。《土地法》共14章203條，主要涉及的內(nèi)容有：土地所有權(quán)屬的界定，保留地、聚居地、空置地段的分類及占用條件，空置地段的處理，土地的出售批給及占用，土地邊界標(biāo)定，土地承批人的權(quán)利與義務(wù)，土地批給及占用相關(guān)文件，物業(yè)登記，處罰及過(guò)渡性規(guī)定等。

在澳門土地立法中，另外一項(xiàng)重要的法律就是1994年《地籍法》。1994年頒布的《地籍法》共21條，主要是地籍圖的編制權(quán)限、地籍圖的編號(hào)和式樣、地籍圖所表示的項(xiàng)目?jī)?nèi)容。此外，在澳門現(xiàn)行法律體系中，還有以立法條例、訓(xùn)令等形式頒布的與土地相關(guān)的規(guī)章，例如1973年5月19日立法條例第22/73號(hào)《本地區(qū)無(wú)主土地以公開(kāi)招標(biāo)方式批給制度》、1993年8月2日訓(xùn)令第219/93/M號(hào)《租賃批地續(xù)期征稅制度》以及1993年訓(xùn)令第230/93/M號(hào)《批地溢價(jià)金征計(jì)制度》等。

1980年的《土地法》及1994年的《地籍法》對(duì)土地管理及地籍管理部門的設(shè)置及職責(zé)做出了相應(yīng)的規(guī)定，這是政府實(shí)施土地管理及地籍管理的法律依據(jù)。土地管理及地籍管理機(jī)構(gòu)包括土地委員會(huì)、中葡土地小組、土地工務(wù)運(yùn)輸司、物業(yè)登記局、財(cái)政司、地圖繪制暨地籍司。在土地管理與地籍管理方面，地圖繪制暨地籍司、物業(yè)登記局以及土地工務(wù)運(yùn)輸司土地廳等機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、分散，且存在各部門之間相互不合作的問(wèn)題。事實(shí)上，這些機(jī)構(gòu)可以合并成一個(gè)統(tǒng)一的土地管理機(jī)構(gòu)，作為土地委員會(huì)下屬常設(shè)機(jī)構(gòu)，履行類似內(nèi)地省國(guó)土廳或市國(guó)土局的職能。為確保土地權(quán)屬在政權(quán)回歸后繼續(xù)受到保護(hù)，1993年《澳門特別行政區(qū)基本法》第7條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)境內(nèi)的土地和自然資源，除澳門原有法律規(guī)定的私有土地外，屬于國(guó)家所有。由澳門特別行政區(qū)政府負(fù)責(zé)管理、使用、開(kāi)發(fā)、出租或批給個(gè)人、法人使用或開(kāi)發(fā)，其收入全部歸澳門特別行政區(qū)政府支配”。第120條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)依法承認(rèn)和保護(hù)澳門特別行政區(qū)成立前已批出或決定的年期超過(guò)1999年12月19日的合法土地契約和與土地契約有關(guān)的一切權(quán)利。澳門特別行政區(qū)成立后，新批或續(xù)批土地，按照澳門特別行政區(qū)有關(guān)土地法律及政策處理”。

以1980年《土地法》和 1994年《地籍法》為核心，澳門地區(qū)已形成了較完備的土地立法體系。尤其是1980年《土地法》廣泛涉及了土地權(quán)屬、出讓、登記、開(kāi)發(fā)義務(wù)等與土地相關(guān)的法律問(wèn)題。在土地立法的基礎(chǔ)上，澳門形成了以土地委員會(huì)為核心的較為完整的土地管理部門以及相應(yīng)的管理制度。但各個(gè)部門之間的職能重疊與相互聯(lián)系的欠缺是今后改革的主要對(duì)象。

澳門政府在實(shí)施土地批租時(shí)主要通過(guò)三種方式進(jìn)行，即公開(kāi)投標(biāo)、密封標(biāo)書(shū)投標(biāo)及洽商批給。公開(kāi)投標(biāo)是指澳門政府事先選定準(zhǔn)備招標(biāo)的某一空置地，明確規(guī)定該地塊的用途、面積和開(kāi)投底價(jià)，供符合資格的土地需求者公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)。出價(jià)最高者便可獲得該地塊的使用權(quán)。密封標(biāo)書(shū)投標(biāo)與公開(kāi)投標(biāo)所不同的是政府只公開(kāi)標(biāo)的地塊的位置、面積和用途，不公布底價(jià)。參與投標(biāo)的各方以密封標(biāo)書(shū)的形式參與投標(biāo)、通常出價(jià)最高的一方獲得該地塊的使用權(quán)。洽商批給由土地需求者主動(dòng)向政府申請(qǐng)某地塊的使用權(quán)，政府從多個(gè)申請(qǐng)者中選擇合適的批給對(duì)象，經(jīng)過(guò)一系列磋商后確定該地塊的用途和價(jià)格，最后由政府部門以免投標(biāo)租借或租賃方式批出。

雖然早在1965年《土地占用及批給章程》中就明確規(guī)定：政府批地原則上應(yīng)采用公開(kāi)招標(biāo)的方式，且1973年頒布的《土地競(jìng)投法》也再次明確了這一點(diǎn)，但在1991年之前，澳門政府主要采用洽商批給的方式進(jìn)行土地批租。由于這種方式的不公開(kāi)性，在土地批租過(guò)程中容易出現(xiàn)不公正的現(xiàn)象并產(chǎn)生其它弊病。因此，1991年7月澳門政府修改相關(guān)法規(guī)，規(guī)定凡商業(yè)性質(zhì)的土地，必須經(jīng)過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式批出。同年10月又進(jìn)一步修改完善了《土地競(jìng)投法》。這兩項(xiàng)措施對(duì)完善澳門的土地交易程序和規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)作起到了積極的作用，但在實(shí)際操作過(guò)程中，當(dāng)開(kāi)發(fā)商無(wú)心參與土地競(jìng)投時(shí)，政府仍不得不采用洽商批給的方式[7]。

在澳門有關(guān)土地交易的論述或統(tǒng)計(jì)資料中，鮮有民間土地交易。事實(shí)上，澳門政府在城市建設(shè)中仍扮演著“規(guī)劃制定與執(zhí)行者”的角色，只不過(guò)相對(duì)于城市規(guī)劃發(fā)達(dá)的國(guó)家與地區(qū)而言，這種規(guī)劃因素較為隱含、分散、任意且不自覺(jué)。對(duì)于這種規(guī)劃非公開(kāi)的理由，土地工物運(yùn)輸司的解釋是便于開(kāi)發(fā)政策的調(diào)整和規(guī)劃方案的修改。但是，這種“黑箱操作”的狀況一直是公眾指責(zé)的對(duì)象，并有輿論認(rèn)為這是人為提高房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)、降低投資者信心的主要原因。從開(kāi)發(fā)建設(shè)的實(shí)際情況來(lái)看這種不公開(kāi)的規(guī)劃也的確有著較大的隨意性[8]。由于可供開(kāi)發(fā)的成片土地主要掌握在政府手中，所以政府有關(guān)土地利用的規(guī)劃意圖主要通過(guò)土地批租的方式得以體現(xiàn)。雖然以維護(hù)公共利益為己任的政府意志的體現(xiàn)在原則上得到了保障，但其過(guò)程和既定內(nèi)容的非公開(kāi)性使政府意志本身的合理性和合法性受到質(zhì)疑。土地批租中的不透明因素表現(xiàn)在：以洽商批給為代表的出讓方式上的不透明性；土地出讓位置及其使用條件上的任意性所帶來(lái)的不透明性。公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)是常態(tài)，直接批給則是例外，行政當(dāng)局今后開(kāi)展土地臨時(shí)批給程序時(shí)必須按照新《土地法》的規(guī)定，在臨時(shí)批給土地之前必須先公開(kāi)招標(biāo)，當(dāng)符合特定前提時(shí)方可豁免公開(kāi)招標(biāo)。

土地出讓制度也存在一些問(wèn)題，如過(guò)分推崇“價(jià)高者得”的競(jìng)爭(zhēng)模式，放任土地出讓規(guī)模，造成新的土地浪費(fèi)。招拍掛出讓方式實(shí)質(zhì)上通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)配置土地資源。然而，地方政府為單純的經(jīng)濟(jì)利益，無(wú)節(jié)制出讓土地。同時(shí)，只要受讓人在招拍掛中出價(jià)最高，即可獲得土地使用權(quán)，政府對(duì)受讓人的土地利用情況基本上持放任態(tài)度。這就造成受讓人占用大量土地卻無(wú)力開(kāi)發(fā)或者有意閑置土地，坐等土地升值以謀取暴利的現(xiàn)象十分普遍。而這部分土地又無(wú)法重回市場(chǎng)，造成大量的土地浪費(fèi)。雖然“價(jià)高者得”的競(jìng)爭(zhēng)模式符合經(jīng)濟(jì)學(xué)“利益最大化”原則，但卻忽視社會(huì)公平。土地本身?yè)碛芯薮蟮慕?jīng)濟(jì)價(jià)值，但是作為最基本的生產(chǎn)資料，土地具有社會(huì)屬性，因此，出讓土地必須考慮社會(huì)公平。從理論上講，作為社會(huì)主義國(guó)家，土地資源本應(yīng)按需配置，國(guó)家代表國(guó)民擁有土地的所有權(quán)，將公有的土地拿給私人使用的行為本身就有違背公平的嫌疑。如果在土地出讓過(guò)程中一味追求經(jīng)濟(jì)利益，不考慮社會(huì)公平，則會(huì)進(jìn)一步削弱土地出讓制度的理論基礎(chǔ)。因此，在土地出讓過(guò)程中需要修正“價(jià)高者得”模式，更多地考量社會(huì)公平因素。

此外，應(yīng)及時(shí)執(zhí)行新《土地法》第166條之規(guī)定，一旦承批人在土地利用期間內(nèi)未能完成土地利用，無(wú)須證明其過(guò)錯(cuò)，即可開(kāi)展研究相關(guān)處罰機(jī)制的可執(zhí)行性，包括罰款及宣告臨時(shí)性租賃批給失效；待至土地租賃期間完成，更是強(qiáng)制性須宣告有關(guān)土地的臨時(shí)性租賃批給失效，以便釋放有關(guān)土地的權(quán)利，重新加以善用，這才是及時(shí)正確適用法律，才能有效維護(hù)公共資源利益。供后監(jiān)管系統(tǒng)，主要是通過(guò)上述巡查數(shù)據(jù)信息，結(jié)合執(zhí)法權(quán)利和運(yùn)用執(zhí)法平臺(tái)、軟件和土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行完善土地供后巡查工作制度，有效進(jìn)一步加強(qiáng)土地供后監(jiān)管工作，并能快速確認(rèn)違法用地和遏制閑置土地的產(chǎn)生，從而有效提高土地利用效率。政府壟斷著土地資源，擁有絕對(duì)的權(quán)力，絕對(duì)的權(quán)力意味腐敗的可能。在一級(jí)市場(chǎng)，政府的出讓行為很難受到約束，政府可以任意設(shè)定市場(chǎng)進(jìn)入門檻、任意制定土地招拍掛的底價(jià)。在這種情況下，權(quán)力尋租、違規(guī)出讓土地現(xiàn)象成為一種常態(tài)現(xiàn)象。尤其是協(xié)議出讓方式，土地出讓程序不透明，滋生大量腐敗現(xiàn)象。既是土地經(jīng)營(yíng)者，又是土地管理者，這種雙重身份不利于土地出讓市場(chǎng)的健康發(fā)展。

總之，目前澳門已初步建立起一套適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的土地利用管理與規(guī)劃體系，但為了謀取回歸后的更大發(fā)展，就必須在現(xiàn)行的體制下進(jìn)一步對(duì)相關(guān)法規(guī)、制度、機(jī)構(gòu)等進(jìn)行調(diào)整、充實(shí)和提高，逐步建立起一套完整的現(xiàn)代化土地利用規(guī)劃與管理體制。（作者院校：澳門科技大學(xué)法學(xué)院）

注釋：

[1]1980年7月15日法律第6/80M號(hào)《土地法》第一條。

[2]舉例引自：李崇汾《澳門公共行政中的土地政策和管理》。

[3]“砂紙契”是一種過(guò)去書(shū)寫(xiě)在砂紙上的土地買賣契約，大致分為兩類：一類是所謂的“紅契”，由清朝香山縣政府發(fā)出的契約，因上面蓋有官府紅色印鑒而得名，持契人需向當(dāng)時(shí)政府繳稅和登記；另一類是民間私下買賣土地時(shí)，由某些輩分較高或有一定社會(huì)地位的人作證定下的契約。

[4]由于澳門政府一向不肯承認(rèn)未在其機(jī)構(gòu)中登記土地的所有權(quán)，僅僅將“砂紙契”看作成一種民間約定，并對(duì)其可信程度表示懷疑。因此，在1980年《土地法》中回避了“砂紙契”所代表的土地所有權(quán)問(wèn)題。1991 年之前，可通過(guò)向政府申請(qǐng)批地，并繳納土地溢價(jià)金的辦法，將“砂紙契”所代表的土地轉(zhuǎn)為正式的私有土地。但1991年10月澳門政府修改《土地法》之后，取消了上述辦法的可能。

[5]物業(yè)登記局局長(zhǎng)。澳門物業(yè)登記概論。司法事物司，1998。

[6]按照法律表述慣例，冠以法律最初頒布年份，仍為1980年《土地法》。

[7]例如：1996年澳門政府僅以洽商批給的方式批出位于氹仔的兩幅分別用于旅游設(shè)施和商業(yè)的土地 （澳門日?qǐng)?bào)《澳門手冊(cè)》1998，P144）。

[8]例如：《澳門總覽》（黃漢強(qiáng)、吳志良主編。澳門基金會(huì)，1996，233）在記述 1977年地價(jià)陡增的情況下，“大多數(shù)的樓宇都轉(zhuǎn)向高空發(fā)展，原來(lái)準(zhǔn)備興建五層高的樓宇都改建為15層，有些竟由15層又改為18層、21層，甚至高到30層”。由此可見(jiàn)土地利用規(guī)劃對(duì)土地利用強(qiáng)度的控制形同虛設(shè)。