推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量立法 護航農(nóng)業(yè)強省建設(shè)

潘長勝 季開云 鄭紅霞/江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳

黨的二十大對全面推進中國式現(xiàn)代化、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國作出戰(zhàn)略部署。地方立法是我國立法體制的重要組成部分，江蘇省深入學習貫徹習近平法治思想，以高質(zhì)量農(nóng)業(yè)立法護航農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化加快發(fā)展和農(nóng)業(yè)強省建設(shè)全面推進。

江蘇農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法工作特色亮點

江蘇高度重視涉農(nóng)地方性立法工作，近5年制定修改涉農(nóng)立法項目18個。

江蘇農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法工作特點。一是謀劃立法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。根據(jù)立法體制和立法權(quán)限，從江蘇農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展實際出發(fā)，突出鄉(xiāng)村振興重點領(lǐng)域和新興領(lǐng)域立法，有針對性地開展靶向調(diào)研和專項論證，編制“十四五”時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法計劃，系統(tǒng)謀劃，穩(wěn)步推進，建立全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法項目儲備庫，不斷完善具有江蘇特色的農(nóng)業(yè)農(nóng)村地方性法規(guī)體系。二是省級立法精準出招。圍繞全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農(nóng)業(yè)強省建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，制定了《江蘇省鄉(xiāng)村振興促進條例》。圍繞規(guī)范農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，制定《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》。圍繞鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，修訂《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)保護條例》。圍繞打好種業(yè)翻身仗，修訂《江蘇省種子條例》《江蘇省蠶種管理辦法》《江蘇省水產(chǎn)種苗管理規(guī)定》。修訂《江蘇省漁業(yè)管理條例》，在全國首設(shè)長江干流“禁釣”制度。長三角三省一市《關(guān)于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》于2021年4月1日正式實施。三是設(shè)區(qū)市立法因地制宜。設(shè)區(qū)市從實際出發(fā)，相繼出臺了《蘇州市活禽交易管理辦法》《連云港市鄉(xiāng)村清潔條例》《鹽城市畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》《徐州市村集體經(jīng)濟組織財務(wù)管理條例》《泰州市垛田保護條例》《揚州市漁業(yè)資源保護管理辦法》等一批具有地方特色的涉農(nóng)法規(guī)規(guī)章。這些地方性法規(guī)和政府規(guī)章成為江蘇實施國家法律和行政法規(guī)的配套制度，為建設(shè)新時代“魚米之鄉(xiāng)”提供有力法治支撐。

江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法工作亮點。一是不抵觸。地方立法應(yīng)當與國家立法保持一致，不得違反上位法，即不得同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸。江蘇涉農(nóng)立法注重與國家法律相銜接，如先后出臺了促進鄉(xiāng)村振興和保護基本農(nóng)田、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以及農(nóng)民專業(yè)合作社、種子管理等地方性法規(guī)，在落實國家法律的同時，維護了農(nóng)業(yè)法律體系的完整統(tǒng)一。二是有特色。地方立法應(yīng)當緊密結(jié)合實際，切合本地具體情況和實際需要。在強化種子管理方面，2012年和2019年兩次修訂《江蘇省種子條例》，對于保護和合理利用種質(zhì)資源，規(guī)范品種選育、種子生產(chǎn)經(jīng)營和管理行為，保護植物新品種權(quán)，維護種子生產(chǎn)經(jīng)營者、使用者的合法權(quán)益，發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)，保障供種安全和糧食安全發(fā)揮了重要作用。在基本農(nóng)田保護和建設(shè)方面，1993年制定了農(nóng)田保護條例，2022年省人大常委會發(fā)布決定，將高標準農(nóng)田建設(shè)最低投資標準從每畝1750元提高到新建項目每畝3000元、改造提升項目每畝2000元，為全國最高標準省份之一，不斷夯實糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供的耕地基礎(chǔ)。三是可操作。在國家法律和行政法規(guī)留下的立法空間內(nèi)細化和補充，如《江蘇省動物防疫條例》，完善了狂犬病防疫管理，增加流浪貓、犬處置規(guī)定；補充了非食用性利用野生動物檢疫規(guī)定；優(yōu)化了獸醫(yī)管理制度，將審批制改備案制。2023年江蘇南京、鎮(zhèn)江和安徽馬鞍山《關(guān)于加強長江江豚保護的決定》同步實施，是全國首例對單一物種的流域性區(qū)域協(xié)同保護立法，也是南京都市圈的首次跨省協(xié)同立法。

江蘇農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域立法亟待解決的問題

農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域存在立法空白。一是農(nóng)資產(chǎn)品線上銷售的質(zhì)量監(jiān)管問題。由于種子、農(nóng)藥、化肥、農(nóng)機等農(nóng)資產(chǎn)品有著顯著的地域性特征，這與網(wǎng)絡(luò)銷售的虛擬性、隱匿性、發(fā)散性、跨地域性等特點形成強烈反差，目前的執(zhí)法檢查重點僅僅集中在是否具有經(jīng)營資質(zhì)、是否取得營業(yè)執(zhí)照、是否取得行政許可、是否銷售假劣產(chǎn)品等方面，對線上銷售的農(nóng)資產(chǎn)品，迫切需要建立系統(tǒng)權(quán)威的質(zhì)量監(jiān)管制度。二是農(nóng)業(yè)外來物種入侵問題，近年來出現(xiàn)的加拿大一枝黃花、鱷雀鱔等外來生物物種，嚴重威脅到農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。雖然《中華人民共和國生物安全法》和《外來入侵物種管理辦法》有相應(yīng)規(guī)定，但是我國各地自然條件、資源稟賦差異很大，對于省域以外的物種引進，應(yīng)當科學設(shè)定引進生物必須經(jīng)過地區(qū)適應(yīng)性的試驗鑒定，依法有效保護生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)保要求需協(xié)調(diào)平衡。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)既要保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給，又要保護環(huán)境。但現(xiàn)實中個別地方動輒以“環(huán)保是帶電的高壓線”為理由，層層加碼對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地、取水、排污、檢疫、許可等作出超過法律規(guī)定的限制。面對矛盾，需要通過健全法制加以規(guī)范引導(dǎo)。

村民非法占地建房查處的執(zhí)法主體待進一步明晰?！锻恋毓芾矸ā返谄呤藯l規(guī)定，農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。現(xiàn)實中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)的行業(yè)指導(dǎo)監(jiān)督和違法查處等，自然資源部門負責宅基地的空間規(guī)劃編制、土地利用指標落實、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可和確權(quán)登記頒證等，基層群眾希望通過立法，對農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的行政處罰以及相關(guān)的行政強制、強制檢查作出細化規(guī)定。

基層農(nóng)業(yè)執(zhí)法配置不足。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法涵蓋了種植業(yè)、農(nóng)藥、種子、化肥、水產(chǎn)、畜牧、農(nóng)機、農(nóng)村經(jīng)濟等眾多領(lǐng)域，專業(yè)性和綜合性十分突出，對執(zhí)法人員、執(zhí)法裝備和執(zhí)法條件有較高要求，現(xiàn)實中縣鄉(xiāng)一線農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量不足，以農(nóng)藥安全監(jiān)管執(zhí)法為例，農(nóng)藥管理具有專業(yè)性強、涉及面廣、環(huán)節(jié)眾多、領(lǐng)域?qū)挿旱忍攸c，對執(zhí)法要求比較高，目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、行業(yè)指導(dǎo)、行政許可、監(jiān)督管理、行政處罰等工作，在縣鄉(xiāng)基層，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門缺少農(nóng)藥監(jiān)管的專業(yè)人員、檢測設(shè)備、技術(shù)條件等保障措施，行政執(zhí)法常處于被動應(yīng)付狀態(tài)?；鶎尤罕娤Ｍ涌燹r(nóng)藥管理的地方立法，用法律來規(guī)范農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營、安全使用以及廢棄物回收。

推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量立法的建議

法律是治國之重器，良法是善治之前提。做好江蘇地方性農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法工作，要踐行全過程人民民主，秉持科學立法、民主立法、依法立法的基本原則，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性，為全面建設(shè)農(nóng)業(yè)強省、加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供有力法治保障。

深入開展立法調(diào)研。進一步學深悟透習近平新時代中國特色社會主義思想、習近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述和對江蘇工作的重要指示批示精神，準確把握中央關(guān)于建設(shè)農(nóng)業(yè)強國、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的決策部署，深刻領(lǐng)會其豐富內(nèi)涵和精神實質(zhì)，研究貫徹落實措施，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法工作始終走在正確的道路上。要領(lǐng)會理解上位法的立法精神，結(jié)合江蘇實際，深入開展調(diào)查研究，總結(jié)提煉經(jīng)驗做法，找準政策與地方立法的結(jié)合點，有節(jié)奏、有重點、分層次、分步驟地做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法工作，實現(xiàn)立法數(shù)量與立法質(zhì)量雙提升。

切實加大立法力度。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新階段“三農(nóng)”工作的總抓手，國家有了《鄉(xiāng)村振興促進法》，江蘇省有了《鄉(xiāng)村振興促進條例》，這確立了促進鄉(xiāng)村振興的基本制度框架，貫徹實施好這“一法一條例”，一項重要的工作是切實抓好配套制度建設(shè)。要認真做好政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件的清理，及時修改廢止與上位法不一致的規(guī)定。要抓緊制定配套規(guī)定，將法規(guī)確定的重要原則和制度要求轉(zhuǎn)化為可操作、能考核、能落地的制度措施。堅持守正創(chuàng)新，適時將實踐中的成功經(jīng)驗通過法定程序上升為地方法規(guī)，不斷豐富完善江蘇農(nóng)業(yè)法規(guī)體系。

著力提升立法質(zhì)量。從江蘇實際和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的客觀情況出發(fā)，立足省情和農(nóng)情，進一步樹立目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，突出立法項目重點，增強立法的針對性、實用性、前瞻性。堅持人民立場，暢通開門立法渠道，充分吸納涉農(nóng)部門、專家和基層的建議，特別是一線農(nóng)業(yè)工作者和廣大農(nóng)民群眾的意見，確保所立之法符合上位法精神、反映人民意志、體現(xiàn)地方特色、得到有效遵循。

奮力推動法治實施。認真執(zhí)行有關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章執(zhí)行情況周年報告制度，加大對涉農(nóng)法律法規(guī)規(guī)章和惠農(nóng)政策的學習宣傳和貫徹實施力度，提高廣大干部群眾對“三農(nóng)”工作的關(guān)注度和涉農(nóng)政策法規(guī)的知曉度，筑牢法治之基，提升法治素養(yǎng)，努力讓法治成為思維習慣和生活方式。各涉農(nóng)部門齊抓共管，凝聚合力，持續(xù)深化依法治農(nóng)、依法強農(nóng)、依法興農(nóng)，為建設(shè)農(nóng)業(yè)強省和加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化貢獻法治力量。