多源流視角下我國校外培訓(xùn)治理政策的歷程及優(yōu)化路徑

摘? ?要： 基于多源流理論框架分析我國的校外培訓(xùn)治理政策歷程，文章認(rèn)為，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)快速擴(kuò)張加劇“教育內(nèi)卷”現(xiàn)象成為問題源流，為此，多方聚力共議校外培訓(xùn)治理策略成為推進(jìn)政策演進(jìn)的政策源流，我國的教育理念與追求優(yōu)質(zhì)教育資源的公眾訴求構(gòu)成推動(dòng)政策演進(jìn)的政治源流，三源流匯聚耦合，推動(dòng)了由政策之窗開啟至政策發(fā)展深化的變遷歷程。基于此，校外培訓(xùn)治理政策的優(yōu)化路徑為：要重視“問題源流”的驅(qū)動(dòng)作用，密切關(guān)注現(xiàn)實(shí)需求，回應(yīng)校外培訓(xùn)中的新問題；要拓寬“政策源流”中的政策議定的主體，搭建平臺(tái)匯集智慧，形成政策良性互動(dòng)機(jī)制；要契合“政治源流”價(jià)值理念，重塑教育生態(tài)，強(qiáng)化“雙減”政策治理環(huán)境，以期為校外培訓(xùn)治理政策未來發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞： 多源流理論；校外培訓(xùn)治理政策；“雙減”政策；優(yōu)化路徑

2021年7月，備受矚目的《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（以下簡稱“雙減”政策）出臺(tái)，對(duì)校外培訓(xùn)行業(yè)進(jìn)行改革與整頓?！半p減”政策從醞釀到成型，是一系列政策不斷調(diào)整的過程，且政策文本是分析政策行為的歷史記錄，也是映射政策意圖的有效客觀憑證。1基于此，文章借鑒多源流理論，嘗試?yán)迩逭咦h程，探尋我國校外培訓(xùn)政策的演變及其優(yōu)化路徑，以期為校外培訓(xùn)治理政策未來發(fā)展提供參考。

一、多源流理論闡釋及其適用性

多源流理論（Multiple Streams Theory）是美國學(xué)者約翰·W·金登（John W. Kingdon）提出的政策議程過程的分析框架。金登認(rèn)為問題源流（問題界定）、政策源流（議程提出）、政治源流（方案選擇）是政策過程建立的三股動(dòng)力源，這三股源流在常規(guī)情況下是按照自身固有路徑流動(dòng)并發(fā)揮著影響，但在某個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)會(huì)匯集耦合，開啟政策之窗，促使一個(gè)社會(huì)問題進(jìn)入政策決策議程。2 隨著政策科學(xué)的完善與發(fā)展，多源流理論因具有高度解釋性和適用性，在國內(nèi)社科領(lǐng)域應(yīng)用比較廣泛12，已成為解釋公共政策議程及其變遷的重要分析工具之一。

校外培訓(xùn)治理政策的變遷與金登在多源流理論中對(duì)三大源流作用機(jī)制的描述分析具有相似性。從問題源流來看，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)盲目逐利、一味迎合市場需求的教育短視行為嚴(yán)重影響了校內(nèi)正常的教學(xué)秩序。這種持續(xù)影響使得校外培訓(xùn)現(xiàn)象受到政府、學(xué)界、校外機(jī)構(gòu)、新聞媒體、學(xué)校與教師、家庭的廣泛關(guān)注，而這些群體正是校外培訓(xùn)治理政策的重要參與者，影響校外培訓(xùn)治理政策議程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和階段性內(nèi)容?？梢哉f，校外培訓(xùn)治理政策的應(yīng)時(shí)而變，逐漸體現(xiàn)出政策制定的民主性與開放性。伴隨著國家治理現(xiàn)代化改革的深化，校外培訓(xùn)治理政策的制定過程不再局限于“自上而下”的“頒布—執(zhí)行”的單向化支配模式，而是逐漸納入更多行動(dòng)者的利益和話語權(quán)，呈現(xiàn)出多主體共同參與的“上下結(jié)合”的治理思路，其制定和變遷過程顯現(xiàn)出政策場域開放性的特點(diǎn)。因此，運(yùn)用多源流理論，以校外培訓(xùn)治理政策制定過程為視角，對(duì)問題源、政治源、政策源加以梳理，有利于揭示“校外培訓(xùn)治理政策是如何進(jìn)入決策者視線并被納入議程”的內(nèi)在邏輯，有助于探尋校外培訓(xùn)治理政策在不同時(shí)期的變遷歷程，對(duì)優(yōu)化校外培訓(xùn)治理政策議程具有理論與實(shí)踐價(jià)值。

二、多源流理論視域下我國校外培訓(xùn)治理政策分析

1.問題源流：校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)快速擴(kuò)張加劇“教育內(nèi)卷”現(xiàn)象

問題源流是三流耦合的動(dòng)力之源，是問題生成、界定、識(shí)別及被政策制定者關(guān)注的演化過程。3就校外培訓(xùn)治理而言，校外培訓(xùn)數(shù)據(jù)表征，系列焦點(diǎn)事件積蓄的輿論張力和已實(shí)施政策的反饋共同構(gòu)成了問題源流。

（1）重要指標(biāo)變化：校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)迅猛擴(kuò)張，資本逐利加劇“劇場效應(yīng)”

金登認(rèn)為，問題能夠引起重視，首先源于重要指標(biāo)的變化。4 教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的年?duì)I收情況、市場規(guī)模及增長率、教輔機(jī)構(gòu)數(shù)量、參與補(bǔ)習(xí)的學(xué)生人數(shù)等數(shù)據(jù)表征是監(jiān)測校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展情況的重要指標(biāo)，亦是形成問題源流的觸發(fā)機(jī)制。從圖1與圖2可知，校外培訓(xùn)行業(yè)近年來深受資本市場青睞，以新東方、好未來、高途集團(tuán)為代表的頭部機(jī)構(gòu)從成立到年收入超50億元所用的時(shí)間越來越短，這種增長勢頭對(duì)于其他行業(yè)而言是難以想象的速度與規(guī)模。據(jù)《2018年中小學(xué)生減負(fù)調(diào)查報(bào)告》顯示，62%的學(xué)生參與了課外輔導(dǎo)5，其中70%的學(xué)生參加了1—3個(gè)培訓(xùn)班。2018年，《中國家長教育焦慮指數(shù)調(diào)查報(bào)告》顯示，68%的家長在子女教育問題上比較焦慮，而到2021年，這一數(shù)值已高達(dá)87%。6 資本導(dǎo)向的校外培訓(xùn)市場，通過炒作“追分文化”，輔以“一對(duì)一輔導(dǎo)”“簽約保目標(biāo)”等營銷模式，不斷誘使家長走向“只認(rèn)分?jǐn)?shù)”的歧途。同時(shí)，資本逐利的內(nèi)在追求，又促使培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以極端強(qiáng)調(diào)應(yīng)試效果的培訓(xùn)模式附應(yīng)著家長的追分需求，加劇著“教育內(nèi)卷”嚴(yán)重化。

（2）熱點(diǎn)事件聚焦：教育培訓(xùn)行業(yè)亂象叢生，虛假宣傳販賣焦慮

在議程設(shè)置過程中，政策問題的建構(gòu)還需要其他焦點(diǎn)事件的推動(dòng)，為治理政策制定出臺(tái)積蓄輿論張力。1 我國教育培訓(xùn)行業(yè)進(jìn)入門檻相對(duì)較低，其中80%—90%又以中小微機(jī)構(gòu)為主，校外培訓(xùn)行業(yè)低品質(zhì)、不合格的亂象叢生。圖3和圖4顯示，2015年至2020年消費(fèi)者針對(duì)教育培訓(xùn)的投訴從5811件上升至56165件，負(fù)面輿情占比達(dá)70.49%，其中又以退費(fèi)困難、虛假宣傳、培訓(xùn)質(zhì)量差投訴類型占比最高。2018年，全國共摸排校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)40.1萬所，其中存在問題機(jī)構(gòu)27.3萬所2， 主要表現(xiàn)在虛假宣傳、缺乏資質(zhì)、超前教育、販賣焦慮、價(jià)格欺詐等問題。2021年，監(jiān)管部門多次聯(lián)合執(zhí)政，通過專項(xiàng)整治行動(dòng)多次處罰違規(guī)企業(yè)，專項(xiàng)整治結(jié)果反映出了行業(yè)亂象與企業(yè)對(duì)行業(yè)法規(guī)的漠視。

（3）現(xiàn)實(shí)狀況反饋：加速了校外培訓(xùn)治理政策建構(gòu)

一個(gè)公共問題要被納入政策議程，就須通過持續(xù)的反饋使其在問題源流中保持活力。我國校外培訓(xùn)治理政策最初主要禁止公立學(xué)校資源進(jìn)入校外培訓(xùn)領(lǐng)域。隨著校外培訓(xùn)需求的增加，其失范行為引起了廣泛關(guān)注，伴隨而來的全社會(huì)教育焦慮及教育公平問題助推政府對(duì)校外培訓(xùn)治理越來越嚴(yán)，治理內(nèi)容逐步從辦學(xué)資質(zhì)、師資質(zhì)量、場地安全等形式層面，聚焦于辦學(xué)目標(biāo)、教學(xué)內(nèi)容、辦學(xué)性質(zhì)等實(shí)質(zhì)層面。治理方式除對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的定向施策以外，加強(qiáng)了“校外培訓(xùn)—學(xué)校—家庭”視域下的系統(tǒng)化治理策略。治理主體從最初不同職能部門的各司其職到協(xié)同行動(dòng)，再到2021年成立專門校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司，治理政策更具整體效應(yīng)。對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)與規(guī)范是政府實(shí)現(xiàn)減負(fù)目標(biāo)、回應(yīng)民生問題、推進(jìn)素質(zhì)教育實(shí)現(xiàn)的內(nèi)生性需求，升級(jí)“堵式減負(fù)”的治理策略才能破解校外培訓(xùn)的困局。

2.政策源流：多方聚力共議校外培訓(xùn)治理策略

當(dāng)校外培訓(xùn)問題得到廣泛關(guān)注后，為推動(dòng)校外培訓(xùn)問題的有效治理，政策共同體提出各類方案與建議，經(jīng)互動(dòng)與重組后，技術(shù)上可行、價(jià)值上可接受的議案成為政策備選方案，進(jìn)入議程設(shè)置環(huán)節(jié)。文章從核心層、中間層、外圍層三個(gè)維度，將建言獻(xiàn)策、建議訴求、民意表達(dá)歸納成體系。

（1）核心層：國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員建言獻(xiàn)策

核心層是政策議程創(chuàng)始者，其政策建議常被作為備選議案。當(dāng)校外培訓(xùn)亂象上升為民生問題時(shí)，校外培訓(xùn)治理成為國家重要的關(guān)注對(duì)象。2018年，“著力解決中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)問題” 寫進(jìn)政府工作報(bào)告中，此后每年的“兩會(huì)”，“校外培訓(xùn)治理”始終是各界代表關(guān)注的熱點(diǎn)，“從嚴(yán)處理教育培訓(xùn)違規(guī)現(xiàn)象”“引導(dǎo)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場轉(zhuǎn)軌與轉(zhuǎn)型、釋放風(fēng)險(xiǎn)”“提高治理校外學(xué)生培訓(xùn)機(jī)構(gòu)效能”等相關(guān)提案多次沖上媒體熱搜，成為治理政策的重要內(nèi)容。

（2）中間層：專家學(xué)者及企業(yè)家建議訴求

專家學(xué)者常以學(xué)術(shù)論文、基金項(xiàng)目、智庫論壇等渠道為政策方案提供可選擇的藍(lán)本。2000年以來，學(xué)界圍繞“校外培訓(xùn)”“課外補(bǔ)習(xí)”“影子教育”等主題進(jìn)行的研究數(shù)量連年遞增，從最初50余篇增長至年均200篇以上。學(xué)界普遍認(rèn)為，校外培訓(xùn)擴(kuò)大了城鄉(xiāng)和不同階層義務(wù)教育學(xué)生獲得教育資源和教育結(jié)果的差距，加劇了教育“劇場效應(yīng)”及“內(nèi)卷”現(xiàn)象，政府應(yīng)高度重視校外培訓(xùn)與學(xué)校教育的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，側(cè)重對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管與引導(dǎo)。1 教育企業(yè)家作為局中人，也是既得利益者，更傾向于為企業(yè)爭取更多的發(fā)展空間及積極輿情。他們支持懲治無證經(jīng)營、流動(dòng)性高、質(zhì)量不佳的小規(guī)模培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，但對(duì)于資本加持后引發(fā)的學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重的問題，企業(yè)家更愿意通過弱化對(duì)立、轉(zhuǎn)移焦點(diǎn)獲取更多的社會(huì)支持，為備選方案“漂進(jìn)”政策源流表達(dá)訴求。

（3）外圍層：大眾傳媒表達(dá)民意

媒體輿情具有工具性價(jià)值，其與政策制定之間具有頻繁的互動(dòng)關(guān)系。其中，官媒代表國家意志與態(tài)度，反映政府在校外培訓(xùn)治理政策中的方向與目標(biāo)。以《人民日?qǐng)?bào)》與《中國教育報(bào)》為例，在治理政策發(fā)布前，其會(huì)通過聚焦問題為政策出臺(tái)鋪墊、造勢。政策出臺(tái)后，又會(huì)通過政策解讀與追蹤治理典型案例深化民眾對(duì)治理政策的理解，形成了“先試探鋪墊、后詳細(xì)跟進(jìn)”的互動(dòng)模式。2 社交媒體在網(wǎng)絡(luò)表達(dá)、互動(dòng)等方面的優(yōu)勢為保持話題熱度創(chuàng)造了條件。其中，微博作為輿論表達(dá)的集散地，其“零門檻”“零障礙”特性使得社會(huì)各利益主體組成更廣泛多元的政策共同體。3 微博意見領(lǐng)袖借由網(wǎng)媒擴(kuò)散其政策主張，在“圍觀效應(yīng)”下促成“熱搜”及“話題”，進(jìn)一步加快了民意的集聚速度與強(qiáng)度。這種持續(xù)協(xié)商的政民互動(dòng)過程提高了政策共同體對(duì)校外培訓(xùn)治理政策備選方案達(dá)成的效率。

3.政治源流：黨的教育理念與追求優(yōu)質(zhì)教育資源的公眾訴求

政治源流是推動(dòng)問題解決的政治因素，為政策提上議程提供強(qiáng)大的政治勢能。在我國校外培訓(xùn)治理政策議程中，公眾情緒的“催化”與契合的政治氛圍等因素的“變化”對(duì)議程建立具有促進(jìn)作用。

（1）政治態(tài)度：黨的教育理念與完善教育生態(tài)的治理愿景

回顧政策歷程變遷可知，校外培訓(xùn)治理源于“減負(fù)”政策。一直以來，學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重的問題呈現(xiàn)出新的內(nèi)容和形式。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，“明晰減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)是全社會(huì)的共同責(zé)任，政府、學(xué)校、家庭、社會(huì)需共同努力，標(biāo)本兼治，綜合治理”。4但是，冰凍三尺非一日之寒，資本的無序擴(kuò)張驅(qū)使著校外培訓(xùn)市場早已亂象橫生。為凈化教育環(huán)境，重塑良好教育生態(tài)，2017年《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》公布“規(guī)范校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格辦學(xué)資質(zhì)審查”等治理政策，由此奠定了2018年《關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)通知》（以下簡稱《通知》）的出臺(tái)及專項(xiàng)治理行動(dòng)的開展。綜上，“減負(fù)”政策的生成與變遷體現(xiàn)了我國“落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，發(fā)展素質(zhì)教育，推進(jìn)教育公平，培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人”的價(jià)值取向與教育理念。一系列政策的頒布與出臺(tái)既明確了目標(biāo)，又提出了實(shí)現(xiàn)路徑，為校外培訓(xùn)治理政策的可持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的政治氛圍與政策支撐。

（2）公眾情緒：網(wǎng)絡(luò)聚集效應(yīng)加速政民“同頻共振”

公眾情緒是人民群眾具備的共同思想價(jià)值、行動(dòng)傾向。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，熱搜及話題表現(xiàn)出國民普遍的價(jià)值取向和利益訴求，是公眾情緒的“助燃劑”。近10年來，“贏在起跑線”的教育訴求影響著家庭的選擇，在“培優(yōu)”變成剛需的全民補(bǔ)習(xí)氛圍中，家長群體表示，只要上了培訓(xùn)班，就像走上了“彭羅斯樓梯”，再也走不到盡頭。2021年，聚焦“小升初”題材的電視劇《小舍得》火速出圈，引發(fā)了全民關(guān)于“教育內(nèi)卷”的強(qiáng)烈共鳴。家長在“教育焦慮”中參與各式“雞娃”，教育淪為競爭生存的工具，而非豐盈靈魂的享受。1 借助新媒體的矩陣效應(yīng)，關(guān)于加強(qiáng)校外培訓(xùn)治理的呼聲被不斷地“滲透”與“催化”，在政民互動(dòng)與融合中不斷為政治源流的形成提供著民意支援，觸發(fā)了核心領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)校外培訓(xùn)問題的重視，推動(dòng)了治理政策出臺(tái)。

4.三流匯聚：促成校外培訓(xùn)治理政策之窗開啟

校外培訓(xùn)治理政策議程是動(dòng)態(tài)迂回過程，需要在延續(xù)上一階段的思路基礎(chǔ)上與新問題源流重新耦合后開啟新一輪政策之窗，制定模式呈現(xiàn)出漸進(jìn)性特征。

第一，2000—2007年，校外培訓(xùn)剛起步，業(yè)務(wù)重點(diǎn)在“補(bǔ)差”，問題源流主要集中在“補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)亂收費(fèi)”及“在職教師有償補(bǔ)課”方面，政策源流關(guān)注如何減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，政治源流以強(qiáng)化“減負(fù)”理念，回應(yīng)大眾需求開展整治亂收費(fèi)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的政策為主。整體來看，這一階段校外培訓(xùn)治理處于前治理階段，三流未耦合，政策之窗未完全開啟。

第二，2008—2015年，在限制公立教師校外兼職的前序政策支撐下，不斷被擴(kuò)大的“培優(yōu)”需求刺激校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量激增，“校培利益捆綁”“占坑班”“價(jià)格欺詐”等失范行為頻發(fā)，由問題源流引發(fā)的教育均衡與公平問題不斷地向政策源流提出新挑戰(zhàn)。新時(shí)期治理的難點(diǎn)與痛點(diǎn)觸發(fā)了新訴求，專家學(xué)者通過學(xué)術(shù)研究、新聞媒體回應(yīng)問題源流。與此同時(shí)，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》為深化教育發(fā)展改革提供行動(dòng)指南，為政策出臺(tái)營造良好的政治環(huán)境。三源流的互動(dòng)與匯聚，促使以問題源流為主導(dǎo)的校外培訓(xùn)治理政策之窗逐漸打開，推動(dòng)政府出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范教育收費(fèi)進(jìn)一步治理教育亂收工作的實(shí)施意見》《嚴(yán)禁中小學(xué)和在職中小學(xué)教師有償補(bǔ)課的規(guī)定》等系列政策，治理內(nèi)涵在政策實(shí)踐場域中不斷豐富。

第三，2016年至今，側(cè)重于辦學(xué)資質(zhì)、師資質(zhì)量、場地安全等的前序政策并未沖擊到校外培訓(xùn)的核心，“校減外增、師減家增”的逆向選擇使得校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量不減反增，“超綱教學(xué)”的培訓(xùn)亂象不斷干擾教育秩序。舊問題的積蓄，新問題的累加，使得針對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的規(guī)范與整治勢在必行。近年來，政策共同體借“兩會(huì)”契機(jī)向政府反饋問題，在多方共議的背景下推動(dòng)問題源流和政策源流反復(fù)嵌套，為政治源流積蓄力量，最終實(shí)現(xiàn)政策建議與“教育改革”“推進(jìn)教育均衡”的政治環(huán)境結(jié)構(gòu)性掛鉤。政治源流對(duì)問題源流和政策源流進(jìn)行識(shí)別與篩選，為推動(dòng)校外培訓(xùn)治理提供了有力的政治保障，最終促成三流耦合，并成功開啟了政策之窗。從2018年《通知》的發(fā)布到2021年“雙減”政策的出臺(tái)及相關(guān)輔助文件的落地，標(biāo)志著校外培訓(xùn)治理進(jìn)入實(shí)質(zhì)性落實(shí)階段，治理政策邁入了全面深化新階段。

綜上，從校外培訓(xùn)治理政策制定的整個(gè)歷程（見圖5）來看，政策之窗的開啟至政策變遷均源于三源流的互動(dòng)、耦合與匯聚。校外培訓(xùn)凸顯的問題匯集了民眾的關(guān)注，發(fā)揮了先導(dǎo)性作用，為政策變遷賦予了合理性基礎(chǔ)；由政策共同體多方聚力到達(dá)成共識(shí)，為政策變遷提供了合理性依據(jù)；政治源流中核心層對(duì)校培治理的關(guān)注，在體現(xiàn)政民互動(dòng)的同時(shí)，也展現(xiàn)出了 “給校培退熱”，讓教育回歸公益屬性的國家意志與決心，為政策變遷提供了戰(zhàn)略性方向與價(jià)值理念，為政策出臺(tái)積蓄營造了政治氣候與環(huán)境。

三、多源流理論視域下校外培訓(xùn)治理政策的優(yōu)化路徑

2021年，“雙減”政策的出臺(tái)引發(fā)了校外培訓(xùn)行業(yè)翻天覆地的變化，數(shù)據(jù)顯示，“雙減”之后，線下、線上校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)分別縮減83.8%、84.1%。1 學(xué)科類培訓(xùn)市場教育“內(nèi)卷”鏈條正在斷裂，學(xué)生的校內(nèi)外課業(yè)負(fù)擔(dān)正在減輕，教育生態(tài)正在凈化。但是，基于政策價(jià)值和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的復(fù)雜性和艱巨性，教育部表示，2022年將繼續(xù)將“雙減”督導(dǎo)作為“一號(hào)工程”，一抓到底，久久為功。2 基于現(xiàn)階段政策實(shí)踐及三源流現(xiàn)狀，“雙減”政策可從以下方面優(yōu)化：

1.重視“問題源流”驅(qū)動(dòng)作用——密切關(guān)注現(xiàn)實(shí)需求，關(guān)注校外培訓(xùn)中的新問題

待解決的實(shí)踐問題是政策漸進(jìn)的原動(dòng)力，要保持各利益主體對(duì)問題的高度敏感性。首先，“雙減”后學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)均面臨轉(zhuǎn)型的難題。雖然政策允許培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“營改非”，但限于資金桎梏及辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)缺乏，多數(shù)中小型培訓(xùn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型困難；在政策監(jiān)管的“模糊地帶”，有部分校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)通過巧立名目的方式打“擦邊球”，以求更大存活空間。3 新問題的出現(xiàn)，意味著“雙減”政策需持續(xù)增加治理的制度供給創(chuàng)新，在加強(qiáng)監(jiān)督的同時(shí)，引導(dǎo)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范有序發(fā)展。其次，疫情背景下，如何吸納和安置因行業(yè)大規(guī)模裁員，且工作履歷同質(zhì)化的400萬人的再就業(yè)，于個(gè)人于社會(huì)均是大挑戰(zhàn)。4 再次，對(duì)于深陷“升學(xué)分?jǐn)?shù)”陷阱的家長而言，如何祛除其非理性的教育需求亦是重難點(diǎn)。1 “雙減”政策希冀通過集中去行業(yè)化，達(dá)到切斷需求供應(yīng)鏈以緩解教育焦慮。但梳理政策可知，我國校外培訓(xùn)治理本質(zhì)上是“減負(fù)”問題視域下的對(duì)策選擇，規(guī)范校外培訓(xùn)必須與教育產(chǎn)業(yè)化、教育評(píng)價(jià)體制、應(yīng)試教育導(dǎo)向、中產(chǎn)家庭教育焦慮、社會(huì)輿論導(dǎo)向等諸多問題系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)。當(dāng)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不能滿足“培優(yōu)”執(zhí)念的家長群體時(shí)，他們會(huì)選擇“高端家政”達(dá)到“超前學(xué)習(xí)”的需求。2 如何疏導(dǎo)家長的非理性的教育需求，防止學(xué)科類培訓(xùn)改頭換面轉(zhuǎn)到“地下”，需要提升監(jiān)管效度，完善政策執(zhí)行措施來實(shí)現(xiàn)。

2.拓寬“政策源流”議定主體——搭建平臺(tái)匯集智慧，形成政策良性互動(dòng)機(jī)制

“雙減”政策是涉及政府、學(xué)界、企業(yè)、家庭、教師、學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等多主體共同架構(gòu)的公共話語體系。因此，搭建利益表達(dá)平臺(tái)是減少政策阻力、優(yōu)化政策健全機(jī)制的最優(yōu)解。首先，密切關(guān)注地方施政效果，梳理經(jīng)驗(yàn)，為政策調(diào)整提供專業(yè)支撐。試點(diǎn)地區(qū)可進(jìn)行基礎(chǔ)教育生態(tài)監(jiān)測，動(dòng)態(tài)了解區(qū)域內(nèi)中小學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)情況，鼓勵(lì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)揮自身優(yōu)勢參與校內(nèi)課后服務(wù)、素質(zhì)拓展等領(lǐng)域，有效平衡校內(nèi)教育與校外培訓(xùn)的關(guān)系。其次，成立智庫，提升專家學(xué)者的參與度，以實(shí)證研究促教育改革，對(duì)政策實(shí)施、監(jiān)測、反饋提供常態(tài)化的專業(yè)支持。最后，強(qiáng)化政策公眾參與度。在政策推行過程中，充分利用政府留言板、官方微博等廣開言路，為民意“下情上達(dá)”提供渠道。特別關(guān)注的是，“減負(fù)提質(zhì)”需要學(xué)校開展課后服務(wù)，但教師群體面臨的困惑與困難無疑給政策落地生根帶來了不小的挑戰(zhàn)。如何給教師“補(bǔ)血”，教師的精力、能力能否滿足各類需求，需要密切關(guān)照教師群體，探尋對(duì)策。

3.契合“政治源流”價(jià)值理念——重塑教育生態(tài)，強(qiáng)化“雙減”政策治理環(huán)境

我國政治話語體系，政治源流始終處于政策生成與漸進(jìn)演變的核心地位，是推進(jìn)政策議程設(shè)置及開啟“政策之窗”的關(guān)鍵。為契合國家發(fā)展素質(zhì)教育、推進(jìn)教育公平的“政治源流”價(jià)值取向與教育理念，落實(shí)“雙減”政策可從以下方面著手：首先，改革教育評(píng)價(jià)體系，助力教育生態(tài)重塑。需認(rèn)識(shí)到“雙減”政策是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，充分發(fā)揮教育評(píng)價(jià)改革指揮棒的作用，為“雙減”政策的落地生根營造氛圍。其次，落實(shí)“雙減”目標(biāo)，須強(qiáng)化學(xué)校教育主陣地作用，弱化校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建立的“影子教育”對(duì)學(xué)校教育的干擾。“雙減”政策對(duì)學(xué)校效能、質(zhì)量提出了更高要求，當(dāng)學(xué)校在自主性低、外在約束增加的情況下很難提供高效優(yōu)質(zhì)的課后服務(wù)、教育質(zhì)量時(shí)，家長又會(huì)將培訓(xùn)剛需轉(zhuǎn)移至校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。3 因此，“雙減”政策的落實(shí)，關(guān)鍵在于強(qiáng)化學(xué)校教育主陣地的作用，這需要在教育管理、教育評(píng)價(jià)、教育實(shí)踐等多個(gè)方面共同發(fā)力，防止政策目標(biāo)措施發(fā)生偏移。最后，“雙減”政策遏制了資本運(yùn)作的空間，但不能在短時(shí)間內(nèi)改變不斷向下傳導(dǎo)的競爭壓力，習(xí)慣“搶跑”的家長群體在失去校外培訓(xùn)的“傳統(tǒng)賽道”后，又在慣性焦慮驅(qū)使下投入素質(zhì)教育的新比拼中，其背后的深層邏輯是教育目的的偏離與教育觀念的扭曲。突破點(diǎn)在于，針對(duì)“供應(yīng)端”的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，政府要加強(qiáng)引導(dǎo)與規(guī)范行業(yè)行為，使其明確自身“有益補(bǔ)充”的定位，做好營利與公益的價(jià)值選擇。對(duì)于“需求端”的家長群體，發(fā)揮政策聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，依托《家庭教育促進(jìn)法》提高家長教育水平，幫助家長樹立正確的教育觀、競爭觀，將教育視為潛能的發(fā)現(xiàn)而非教育裝備競賽。針對(duì)“社會(huì)端”的氛圍環(huán)境，要做好正向輿論導(dǎo)向，以時(shí)事評(píng)論、政策解讀、專家視角等途徑宣傳政策，加強(qiáng)政民互動(dòng)，為政策執(zhí)行與完善創(chuàng)設(shè)適宜的社會(huì)氛圍。

Analysis of the Policy Changes and Optimization Paths of Chinas Off-campus Tutoring Governance from the Perspective of Multiple Streams Theory

Reziwanguli·Abasi

（College of Education Science， Xinjiang Normal University， Urumqi XinJiang，830017）

Abstract： Based on the framework of multiple streams theory and the analysis of the policy history of off-campus tutoring in China， this paper argues that the rapid expansion of off-campus tutoring institutions has exacerbated “education involution”， which is the source stream of the problem; to solve this problem， the combined efforts from multiple parties to develop governance strategies for off-campus tutoring has become the policy stream to encourage policy change; and the concept of education in China and the public demand for quality education resources constitute the political stream that promotes policy evolution. Thus， the connection between these three streams has promoted changes for the policy from opening policy window to further policy development. Based on this， this paper has proposed the following optimization path for the governance strategy for off-campus tutoring： we should focus on the driving role of the “problem source stream”， pay close attention to the actual needs， and respond to the new problems in off-campus tutoring; we need to broaden the subjects of policy agreement in the “policy source stream”， build platforms to gather wisdom ， and form a mechanism for positive policy interaction; we need to fit the value concept of the “political source stream”， reshape the education ecology， and strengthen the “double reduction” policy governance environment to provide a reference for the future development of off-campus tutoring governance policy.

Key words： multiple streams theory， off-campus tutoring governance policy， “double reduction” policy， optimization path

基金項(xiàng)目：本文系新疆維吾爾自治區(qū)社會(huì)科學(xué)一般項(xiàng)目“穩(wěn)疆興疆背景下新疆高校博士青年教師引入制度與穩(wěn)定機(jī)制研究” （項(xiàng)目編號(hào)：20BJYX122）、新疆師范大學(xué)教改項(xiàng)目“金課背景下對(duì)分課堂+BOPPPS教學(xué)模式在《教育學(xué)》課程的應(yīng)用研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SDJG2021-20）的部分成果；本文受新疆師范大學(xué)校級(jí)及新疆維吾爾自治區(qū)一流本科課程《教育學(xué)》建設(shè)支持。

作者簡介：熱孜萬古麗·阿巴斯，新疆師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院副教授，博士，主要從事學(xué)校管理與教育政策研究。

1? 薛海平，刁龍：《改革開放以來我國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理政策的文本計(jì)量分析》，《教育經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020年第6期，第18-37頁。

1? 約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》（第2版），丁煌，方興 譯，中國人民大學(xué)出版社2017年版，第 87-92頁。

2? 郭璨，陳恩倫：《我國網(wǎng)絡(luò)教育政策變遷的多源流理論闡釋》，《教育研究》2019年第5期，第 151-159頁。

3 衛(wèi)建國，秦一帆，王虹：《我國教師教育懲戒權(quán)政策議程探析——基于多源流理論的政策過程研究》，《黑龍江高教研究》2021年第4期，第 36-41頁。

4? 楊小鋒，蔡建東：《數(shù)字教育資源公共服務(wù)政策緣何變遷？》，《基礎(chǔ)教育》 2021年第2期，第 83-92頁。

5? 曾令發(fā)：《政策溪流：議程設(shè)立的多源流分析——約翰·W·金登的政策理論評(píng)述》，《理論探討》2007年第3期，第137-138頁。

6? 劉復(fù)興，董昕怡：《實(shí)施“雙減”政策的關(guān)鍵問題與需要處理好的矛盾關(guān)系》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第1期，第91-97頁。

7? 智課教育，新浪教育：《中國家長教育焦慮指數(shù)調(diào)查報(bào)告》，載新浪網(wǎng)：http：//f.sinaimg.cn/edu/bc205105/20180921/jlreport.pdf，最后登錄日期：2021年12月10日。

1? 包海芹，方伊凝：《多源流理論視角下的“雙一流”建設(shè)政策議程設(shè)置分析》，《復(fù)旦教育論壇》2021年第4期，第 92-99頁。

2? 中華人民共和國教育部：《教育部：有效解決“三點(diǎn)半”難題 摸排整治40萬所校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)》，載教育部官網(wǎng)：http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2020/52763/mtbd/202012/t20201211_504943.html，最后登錄日期：2022年2月10日。

1? 薛海平，刁龍：《基于多源流理論的我國基礎(chǔ)教育課外補(bǔ)習(xí)治理政策分析》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期，第 153-166頁。

2? 刁龍，趙陽，王亞飛，等：《輿情對(duì)課外補(bǔ)習(xí)治理政策制定的影響分析——基于多源流理論的大數(shù)據(jù)分析》，《當(dāng)代教育科學(xué)》2021年第8期，第 77-86頁。

3? 蘆彥清，趙建國：《基于新媒體的網(wǎng)絡(luò)輿情政策化議程設(shè)置研究——以多源流理論為視角》，《電子政務(wù)》 2018年第3期，第 64-74頁。

1? 國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作小組辦公室：《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，載教育部官網(wǎng)：http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A01/s7048/201007/t20100729_171904.html，最后登錄日期：2021年10月2日。

2? 余暉：《“雙減”時(shí)代基礎(chǔ)教育的公共性回歸與公平性隱憂》，《南京社會(huì)科學(xué)》? 2021年第12期，第 145-153頁。

1? 中華人民共和國教育部：《2021年度盤點(diǎn)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理工作進(jìn)展》，載教育部官網(wǎng)：http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2021/53899/mtbd/202112/t20211221_589070.html，最后登錄日期：2021年12月24日。

2? 光明網(wǎng)：《教育部：將“雙減”督導(dǎo)列為教育督導(dǎo)“一號(hào)工程”》，載光明網(wǎng)：https：//m.gmw.cn/baijia/2021-12/21/1302730064.html，最后登錄日期：2021年12月25日。

1? 梁凱麗，辛濤，張瓊元，趙茜，李剛，張生：《落實(shí)“雙減”與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理》，《中國遠(yuǎn)程教育》2022年第4期，第27-35頁。

2 姚丹：《“雙減”后，大批教育培訓(xùn)從業(yè)者面臨轉(zhuǎn)崗再就業(yè)——轉(zhuǎn)崗如何轉(zhuǎn)出新舞臺(tái)》，載光明網(wǎng)：https：//m.gmw.cn/baijia/2021-11/30/35346708.html，最后登錄日期：2021年12月10日。

3? 張志勇：《“雙減”格局下公共教育體系的重構(gòu)與治理》，《中國教育學(xué)刊》2021年第9期，第 20-26頁。

4? 熊丙奇：《“高端家教”受追捧，“雙減”還需進(jìn)行需求側(cè)治理》，載人民網(wǎng)：http：//opinion.people.com.cn/n1/2021/1016/c1003-32255563.html，最后登錄日期：2021年11月20日。

5? 周洪宇，齊彥磊：《“雙減”政策落地：焦點(diǎn)、難點(diǎn)與建議》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》 2022年第1期，第1-11頁。