日本產(chǎn)學(xué)官合作制度的縱向解析：演進(jìn)邏輯、內(nèi)在特征與運(yùn)行困境

□常喬麗 胡德鑫

日本《科學(xué)技術(shù)基本法》（2020年修訂為《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本法》）的制定，使得原本依附于產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策的科學(xué)技術(shù)政策成為政府“最重要的政策課題之一”[1]，得以獨(dú)立推進(jìn)實(shí)施，并由此確立科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃（2020年修改為科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本計(jì)劃）作為國家綱領(lǐng)性科學(xué)技術(shù)政策的地位[2]。產(chǎn)學(xué)官合作制度作為科學(xué)技術(shù)政策之一，在科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本計(jì)劃的框架內(nèi)系統(tǒng)推進(jìn)。隨著系列產(chǎn)學(xué)官合作政策的實(shí)施，自1998年以來，日本研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重始終保持在3%以上[3]。2020年，日本每萬名勞動人口中研發(fā)人員數(shù)量為98.8 人，遠(yuǎn)高于中國29.1 人；大學(xué)與企業(yè)合作研究的專利申請數(shù)量占國內(nèi)專利申請數(shù)量的40%，在國外專利申請中的占比則達(dá)到了50%[3]；全球百強(qiáng)創(chuàng)新企業(yè)中，日本以35 家上榜企業(yè)位列第一[4]。同時，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為動力、以技術(shù)開發(fā)為目標(biāo)、以基礎(chǔ)研究為前提的科技創(chuàng)新環(huán)境，也使得日本的諾貝爾獲獎人數(shù)大幅增加，現(xiàn)已在自然科學(xué)領(lǐng)域產(chǎn)生25 位諾貝爾獎得主[5]。然而，隨著近年來全球科技創(chuàng)新力度的加大，日本在科技創(chuàng)新方面的相對優(yōu)勢正在衰減。世界知識產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）發(fā)布的《全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告（2022）》顯示，2022年，日本創(chuàng)新指數(shù)排名全球第13 位，中國位列11[6]。在瑞士洛桑國際管理發(fā)展學(xué)院（IMD）發(fā)布的《2022年全球數(shù)字競爭力報(bào)告》中，中國位列17，日本則較2019年下降6 位排名29 位[7]。此外，根據(jù)日本文部科學(xué)省發(fā)布的《科學(xué)技術(shù)指標(biāo)（2022）》，從2018—2020年的平均值來看，日本的論文發(fā)表數(shù)量排名全球第5位，Top1%和Top10%論文引用數(shù)量均排名全球第12 位[3]。近年來，盡管日本科技創(chuàng)新水平有所下滑，但不可忽視的是，在日本經(jīng)濟(jì)長期低迷的背景下，其科技創(chuàng)新能夠長期處于較為平穩(wěn)的增長態(tài)勢，其面臨制度發(fā)展困境的同時也必定有著原始積累的制度優(yōu)勢。因此，本文從理性選擇制度主義視角出發(fā)，系統(tǒng)解析40 余年來日本產(chǎn)學(xué)官合作制度的演進(jìn)邏輯，在此基礎(chǔ)上總結(jié)提煉日本產(chǎn)學(xué)官合作制度的特色優(yōu)勢，并辯證地分析制度發(fā)展中存在的問題與不足，以期為我國產(chǎn)學(xué)研政策的調(diào)整優(yōu)化提供更多參考。

一、理性選擇制度主義的制度變遷分析框架

自1984年詹姆斯·馬奇（James·G·March）與約翰·奧爾森（Johan P·Olsen）發(fā)表《新制度主義：政治生活中的組織因素》以來，以批判行為主義理論為基礎(chǔ)的新制度主義逐漸興起，其研究焦點(diǎn)經(jīng)歷了從制度持續(xù)性特征、個人行為約束到制度變遷領(lǐng)域的探討，并被普遍劃分為理性選擇制度主義、社會學(xué)制度主義和歷史制度主義三大流派[8]。關(guān)于制度變遷問題的探討，歷史制度主義更加關(guān)注不同歷史時期內(nèi)政治、國家和社會的相互關(guān)系[9]，社會學(xué)制度主義重視對文化因素的審視與分析，理性選擇制度主義則以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為前提，從“成本—收益”角度出發(fā)認(rèn)為制度變遷的發(fā)生源于行動主體能從制度再安排中獲益[10]。道格拉斯·C·諾斯（Douglass C.North） 將制度視為利益雙方達(dá)成的成文契約以及就此采取的履約行為，而“變遷”則是制度的創(chuàng)立、變更以及隨著時間變化而被打破的方式[11]。當(dāng)外部環(huán)境改變使得行動主體能夠獲得更多收益時，制度的發(fā)展將會進(jìn)入非制度均衡，行動主體基于自身利益訴求而展開的利益博弈和合作則會推動制度調(diào)整以實(shí)現(xiàn)制度的再次均衡[12]，因而，制度變遷的本質(zhì)是制度非均衡狀態(tài)到制度均衡的循環(huán)往復(fù)（見圖1）。

圖1 理性選擇制度主義視角下的制度變遷分析框架

從變遷動力來看，行為人的理性選擇是基于動機(jī)和對環(huán)境的辨識，而理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)決定了在眾多復(fù)雜動機(jī)選擇中，追求個人利益最大化成為影響人們決策的最大動機(jī)[13]。制度的目的在于降低人們以財(cái)富最大化為動機(jī)以及因心智能力有限而在社會互動過程中造成的高額交易費(fèi)用，推動制度變遷的根本動力亦來源于人們在技術(shù)變革、信息成本等相對價(jià)格改變后，通過制度創(chuàng)新以獲取更多的收益。具體而言，當(dāng)現(xiàn)有制度的外部環(huán)境變化后，履約主體在感知變化后對制度變遷的成本與收益進(jìn)行衡量，當(dāng)收益大于成本時則會從利益最大化出發(fā)而決定調(diào)整現(xiàn)有制度以啟動制度變遷。從變遷主體來看，制度變遷是因共同利益聚合而成的組織為達(dá)到特定目標(biāo)而促成的，組織間的持續(xù)互動博弈是制度變遷過程中的關(guān)鍵要素[14]，并且組織及組織中的企業(yè)家在制度變遷中扮演著主體角色[15]6。組織及其企業(yè)家在利益驅(qū)使下必然會通過不斷創(chuàng)新現(xiàn)有制度以尋求潛在收益，因而，制度變遷中存在決定制度發(fā)展進(jìn)路的塑型主體。同時，從制度的非均衡狀態(tài)到均衡狀態(tài)的循環(huán)過程中，必然有著推動實(shí)施者以為變革后的制度落實(shí)提供有力的支持。此外，從制度非均衡逐漸進(jìn)入均衡狀態(tài)的過程中，基于變遷主體的行為選擇，將會形成具有明顯特征的制度變遷路徑與制度變遷模式。從變遷路徑來看，戰(zhàn)爭、革命等偶然事件和劇烈變動會影響制度的走向，由此將會導(dǎo)致制度的不連續(xù)變遷或點(diǎn)斷性均衡。但由于沖突雙方間缺少利益交集以及革命聯(lián)盟的短暫、沖突內(nèi)部的利益抗衡等因素，使得革命式的制度變遷難以發(fā)生，所以“制度變遷一般是漸進(jìn)式的，而非不連續(xù)的”[15]7。在漸進(jìn)性變遷路徑中，當(dāng)變遷主體出現(xiàn)再次協(xié)商企圖以重新締約時，必須保證協(xié)商契機(jī)能夠產(chǎn)生并得以實(shí)施。據(jù)此，制度環(huán)境的穩(wěn)定性是連續(xù)且漸進(jìn)性變遷發(fā)生的關(guān)鍵因素，而具體且微小變化的積累則導(dǎo)致了漸進(jìn)性變遷，即漸進(jìn)性制度變遷兼具穩(wěn)定性與漸變性。從變遷模式來看，自理性選擇制度主義因未將政治制度作為有助于促成制度形成的行為主體而受到質(zhì)疑之后，理性選擇制度主義的理論焦點(diǎn)逐漸從個人層面的理性選擇分析轉(zhuǎn)向具有新制度主義政治學(xué)特征的研究議題，并從微觀個體視角出發(fā)探索國家作用[16]?；谥贫茸冞w中政府發(fā)揮作用的大小，將制度變遷模式劃分為強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷，其中，強(qiáng)制性制度變遷是指依賴于政府指令或者法律才得以實(shí)現(xiàn)的制度再安排；誘致性變遷中，非政府團(tuán)體為爭取獲利機(jī)會而通過自發(fā)倡導(dǎo)和組織實(shí)施來對現(xiàn)有制度進(jìn)行調(diào)整與更替[17]。

二、日本產(chǎn)學(xué)官合作制度的演進(jìn)邏輯

以日本科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本計(jì)劃為依據(jù)，可將產(chǎn)學(xué)官合作制度的發(fā)展劃分為三個階段： 一是20世紀(jì)80年代，從自由合作到政府規(guī)制的“身份”轉(zhuǎn)變階段；二是第一期至第三期科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本計(jì)劃（1996—2010年）期間，產(chǎn)學(xué)官合作機(jī)制體系的構(gòu)建階段；三是第四期科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本計(jì)劃實(shí)施以來（2011—2015年），助推創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)階段（見表1）。理性選擇制度主義從經(jīng)濟(jì)視角解析了制度的變遷邏輯，按照理性選擇制度主義的理論分析機(jī)理，本文從變遷動力、變遷主體、變遷路徑與變遷模式入手，根據(jù)時間序列縱向分析日本產(chǎn)學(xué)官合作制度的演進(jìn)邏輯。

表1 科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本計(jì)劃實(shí)施以來產(chǎn)學(xué)官合作制度的部分政策舉措

（一）產(chǎn)學(xué)官合作制度的變遷動力

1.外部環(huán)境：國際競爭壓力與自身發(fā)展阻礙。相對價(jià)格的根本性變化是制度變遷的最重要來源，導(dǎo)致相對價(jià)格變化的因素包括自然災(zāi)害、疾病等外生性變化和組織內(nèi)部發(fā)展所導(dǎo)致的內(nèi)生性變化兩種[15]99。日本產(chǎn)學(xué)官合作制度所處的外部發(fā)展環(huán)境，一方面是國家各發(fā)展階段所面臨的國際競爭壓力，另一方面則是本國自然資源不足的現(xiàn)實(shí)境況和諸多社會問題所帶來的自身發(fā)展阻礙。20世紀(jì)80年代，面對美日貿(mào)易摩擦加劇與國內(nèi)環(huán)境污染等社會問題的暴露，日本為促進(jìn)企業(yè)自主研發(fā)技術(shù)而明確提出建立產(chǎn)學(xué)官合作機(jī)制，以鼓勵學(xué)界與產(chǎn)業(yè)界在人才、資金與設(shè)備等方面的合作，從而扭轉(zhuǎn)技術(shù)依賴的發(fā)展困境。20世紀(jì)90年代，在美日貿(mào)易糾紛、國內(nèi)泡沫經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)境況下，探索未知科技領(lǐng)域成為日本科學(xué)技術(shù)政策的方針指南，為此，日本政府從宏觀規(guī)劃和政策舉措入手，多重發(fā)力以全方位、多層次地推進(jìn)產(chǎn)學(xué)官合作機(jī)制的構(gòu)建。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國際科技競爭的加劇以及日本國內(nèi)出生率下降和老齡化加速，“催促”產(chǎn)學(xué)官合作的發(fā)展進(jìn)入“快車道”，日本政府先后制定了一系列以規(guī)?；蛧H化發(fā)展為導(dǎo)向的制度舉措，加速推進(jìn)全面開放創(chuàng)新步伐。不難發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)學(xué)官合作制度的歷次演進(jìn)均是基于日益激烈的國際競爭，并以突破自身發(fā)展阻礙為目的而進(jìn)行的制度再安排。

2.利益驅(qū)動：提升國家的科技創(chuàng)新能力。在理性選擇制度主義視閾下，當(dāng)制度的外部環(huán)境改變而使得現(xiàn)行制度已無法為行動主體帶來更多的外部收益時則會發(fā)生制度變遷，即制度變遷的啟動由利益驅(qū)動。在制度發(fā)展初期，因政府在產(chǎn)學(xué)官合作中所發(fā)揮的引導(dǎo)與聯(lián)絡(luò)作用，已無法進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)學(xué)官合作活動在科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新方面發(fā)揮出應(yīng)有的功能，繼而制度發(fā)展進(jìn)入了機(jī)制體系構(gòu)建階段。政府的宏觀規(guī)劃與引導(dǎo)作用迅速強(qiáng)化，并通過著手實(shí)施行政體制改革、大學(xué)人事改革、搭建合作平臺等，系

統(tǒng)構(gòu)建和完善產(chǎn)學(xué)官合作機(jī)制以進(jìn)一步推動異質(zhì)主體間的合作創(chuàng)新。隨著知識經(jīng)濟(jì)的深入以及新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革的突飛猛進(jìn)，政府基于每年對產(chǎn)學(xué)官合作績效的調(diào)查與評估，再度調(diào)整產(chǎn)學(xué)官合作制度，制度發(fā)展繼而進(jìn)入助推創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)階段。制度內(nèi)容聚焦全面開放創(chuàng)新，以構(gòu)建產(chǎn)學(xué)官“知識”循環(huán)體系、擴(kuò)大合作規(guī)模和提升合作效能為重點(diǎn)，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)官合作中知識、人才與資金的循環(huán)，從而提升產(chǎn)學(xué)官合作適應(yīng)和服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力以及更好應(yīng)對當(dāng)前國際科技競爭加劇的挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)顯示，1980年至1990年，日本技術(shù)出口額從1596 億日元增長為3393 億日元，技術(shù)進(jìn)口額從2395 億日元增長為3719 億日元，并在1993年技術(shù)出口額超過技術(shù)進(jìn)口額實(shí)現(xiàn)出超，自此以后日本技術(shù)貿(mào)易收支比率長期保持上升趨勢，且在2017年達(dá)到6.17%[18]。從技術(shù)貿(mào)易逆差到收支比率的持續(xù)上升，意味著日本面對日趨嚴(yán)峻的國際競爭與自身發(fā)展問題的外部環(huán)境，通過制度變遷實(shí)現(xiàn)了從技術(shù)依賴到科學(xué)技術(shù)領(lǐng)軍國家的“逆襲”，即提升國家的科技創(chuàng)新能力始終驅(qū)動著日本產(chǎn)學(xué)官合作制度的演進(jìn)。

（二）產(chǎn)學(xué)官合作制度的變遷主體

1.制度型塑源于中央政府的頂層決策。從事有目的活動的組織及其企業(yè)家是制度變遷的主角，型塑了制度變遷的方向[15]87。20世紀(jì)80年代，“技術(shù)立國”戰(zhàn)略的確立標(biāo)志著日本科技發(fā)展進(jìn)入技術(shù)自主研發(fā)階段，日本最高科學(xué)技術(shù)政策咨詢決策機(jī)構(gòu)——科學(xué)技術(shù)會議（CST），在經(jīng)過多次研討后正式提出建立產(chǎn)學(xué)官合作機(jī)制，并將其作為通商產(chǎn)業(yè)政策予以實(shí)施。自此，產(chǎn)學(xué)合作實(shí)現(xiàn)了從自由合作到政府規(guī)制的“身份”轉(zhuǎn)變。隨著“科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新立國”戰(zhàn)略的提出和《科學(xué)技術(shù)基本法》的制定，使得產(chǎn)學(xué)官合作制度以系統(tǒng)明確的政策舉措推進(jìn)。由此，產(chǎn)學(xué)官合作制度發(fā)展進(jìn)入機(jī)制體系構(gòu)建階段。2010年，科學(xué)技術(shù)學(xué)術(shù)理事會、技術(shù)和研究設(shè)施基礎(chǔ)小組委員會與產(chǎn)學(xué)官合作推進(jìn)委員會基于國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境以及對產(chǎn)學(xué)官合作現(xiàn)狀的審視，聯(lián)合發(fā)布《促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)學(xué)官合作的基本戰(zhàn)略：致力于建立一個創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)》研究報(bào)告，提出構(gòu)建有利于科技創(chuàng)新的產(chǎn)學(xué)官合作體系以助推創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)[19]。據(jù)此，自第四期科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本計(jì)劃實(shí)施以后，建設(shè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)成為產(chǎn)學(xué)官合作制度的發(fā)展方向?？傊瑹o論是科學(xué)技術(shù)會議（CST），亦或是產(chǎn)學(xué)官合作推進(jìn)委員會等機(jī)構(gòu)，均是代表著國家最高權(quán)力的中央行政機(jī)關(guān)。因而，產(chǎn)學(xué)官合作制度的歷次安排均源于中央政府所作出的決策部署。

2.制度推進(jìn)依賴于多元主體的協(xié)同落實(shí)。產(chǎn)學(xué)官是具有不同功能作用的機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新為核心目標(biāo)而開展的合作。按照日本文部科學(xué)省對“產(chǎn)學(xué)官”的廣義解釋，“產(chǎn)”代表民間企業(yè)等與經(jīng)濟(jì)活動直接相關(guān)的私營部門，“學(xué)”是國立大學(xué)、公立大學(xué)和私立大學(xué)以及技術(shù)學(xué)院等學(xué)術(shù)部門，“官”則不僅包括中央政府和地方政府，也包括公共研究部門[20]。因而，相比于其他體制機(jī)制，產(chǎn)學(xué)官合作制度的運(yùn)行與實(shí)施涉及領(lǐng)域更廣、主體更多。在游戲規(guī)則的制定者和保證者——中央政府的系列政策措施的引導(dǎo)下，高校作為核心知識生產(chǎn)力，通過設(shè)立內(nèi)部產(chǎn)學(xué)官合作專門機(jī)構(gòu)、創(chuàng)建企業(yè)、促進(jìn)人員流動等方式持續(xù)推進(jìn)著自身產(chǎn)學(xué)官合作的深化。2020年，開展人員互聘的高校數(shù)量、高校聘用企業(yè)人員數(shù)量和高校校外兼職人數(shù)以及大學(xué)大規(guī)模聯(lián)合研究數(shù)量相比往年均有所增加； 大學(xué)通過共同研究、委托研究、知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式獲得研究資金3,689 億日元，比上年增長5.9%；大學(xué)內(nèi)部設(shè)立企業(yè)233 個，比上年增長14.2%[21]。產(chǎn)業(yè)界與學(xué)術(shù)界之間的合作互動源于企業(yè)基于自身發(fā)展需求，通過委托研究、共同研究、校企共享研究設(shè)施、共建研究設(shè)備、設(shè)立聯(lián)合委員會等方式開展校企合作。21世紀(jì)以來，日本產(chǎn)學(xué)官合作企業(yè)數(shù)量顯著增長，并且規(guī)模越大的企業(yè)，其產(chǎn)學(xué)官合作比例越高[22]。此外，日本先進(jìn)科學(xué)技術(shù)孵化中心、日本關(guān)西TLO 公司等致力于促進(jìn)產(chǎn)學(xué)雙方合作的中介組織，以及日本政策金融公庫、DBJ 資本有限公司等從事風(fēng)險(xiǎn)投資的金融機(jī)構(gòu)，均通過與政府機(jī)構(gòu)、大學(xué)及研究機(jī)構(gòu)開展產(chǎn)學(xué)官合作以加速推進(jìn)產(chǎn)學(xué)官合作。地方政府按照《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本計(jì)劃》規(guī)定承擔(dān)著提升區(qū)域創(chuàng)新能力的主要職責(zé)，因而，其在產(chǎn)學(xué)官合作制度的歷次調(diào)整優(yōu)化中也必然扮演著推動實(shí)施角色。

3.變遷主體間的互動基于協(xié)商溝通與監(jiān)督管理。制度成效不僅取決于制度本身的設(shè)計(jì)與規(guī)劃，其執(zhí)行與落實(shí)的效果亦是獲得更大實(shí)施績效的關(guān)鍵。日本產(chǎn)學(xué)官合作制度之所以能夠長期持續(xù)演進(jìn)，并為日本科技創(chuàng)新提供有力的推動，離不開其制度塑型主體與實(shí)施主體之間的頻繁互動。一方面，為凝聚形成產(chǎn)學(xué)官合作共識，中央政府采取設(shè)立協(xié)商對話會議的方式，為不同觀念背景和利益訴求的主體建立中立場所，如產(chǎn)學(xué)官最高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)綜合科學(xué)技術(shù)會議（GSTP）、促進(jìn)各界互換信息的產(chǎn)學(xué)官合作峰會等，通過建立正式的對話協(xié)商平臺以暢通利益表達(dá)渠道，并收集各界主體在產(chǎn)學(xué)官合作中的實(shí)際需求，以確保制度的調(diào)整與優(yōu)化能夠覆蓋產(chǎn)學(xué)官涉及領(lǐng)域且能夠基本契合各主體的利益需求。另一方面，為及時了解學(xué)術(shù)界與產(chǎn)業(yè)界的產(chǎn)學(xué)官合作參與情況，全面掌握政策實(shí)施績效以保證各階段的政策措施能夠達(dá)到預(yù)期成效，文部科學(xué)省從2003年起對大學(xué)的產(chǎn)學(xué)官參與績效進(jìn)行調(diào)查評估，并在每年度發(fā)布的《科學(xué)技術(shù)白皮書》中全面總結(jié)全年產(chǎn)學(xué)官合作活動開展情況，以便系統(tǒng)地把握政策措施推動下產(chǎn)學(xué)官合作活動的進(jìn)展成效與問題阻礙，從而為中央政府啟動新一輪的政策溝通與調(diào)整優(yōu)化提供詳實(shí)的事實(shí)支撐。因此，變遷主體間的互動存在兩條路徑：一是用于塑型主體與推動主體間互通信息的協(xié)商溝通渠道；二是用于塑形主體動態(tài)掌握實(shí)施主體的實(shí)際行動情況的自上而下的監(jiān)督管理渠道。

（三）產(chǎn)學(xué)官合作制度的變遷路徑

政治環(huán)境是制度結(jié)構(gòu)形成與發(fā)展的重要前提，政治制度的總體穩(wěn)定使得復(fù)雜交換能夠不受時空的限制，以保證制度發(fā)展的穩(wěn)定性與連續(xù)性。從“貿(mào)易立國”“技術(shù)立國”到“科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新立國”，以科學(xué)技術(shù)發(fā)展為主導(dǎo)的國家戰(zhàn)略背景，為產(chǎn)學(xué)官合作制度的建立與完善提供了良好的發(fā)展環(huán)境。在宏觀戰(zhàn)略的主導(dǎo)下，產(chǎn)學(xué)官合作制度以科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本計(jì)劃為載體，階段性、系統(tǒng)性、周期性地推進(jìn)。因而，漸進(jìn)的國家發(fā)展戰(zhàn)略以及連續(xù)的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本計(jì)劃，為產(chǎn)學(xué)官合作制度的連續(xù)且漸進(jìn)式發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。此外，從產(chǎn)學(xué)官合作制度的內(nèi)容來看，在制度建立初期，雖然日本政府已明確提出推動建立產(chǎn)學(xué)官合作機(jī)制，但主要通過必要的指令以鼓勵學(xué)界與產(chǎn)業(yè)界開展合作。進(jìn)入機(jī)制體系構(gòu)建階段以后，中央政府所采取的行政體制改革、大學(xué)人事制度改革以及多項(xiàng)法律制度的制定與修訂和多種舉措的實(shí)施，使得產(chǎn)學(xué)官合作的機(jī)制框架逐漸形成并日趨完善。在助推創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)階段，國際標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略、知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略、區(qū)域創(chuàng)新體系等政策舉措，則進(jìn)一步聚焦于知識循環(huán)網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)建、產(chǎn)學(xué)官合作規(guī)模的擴(kuò)大和效率的提升，以此進(jìn)一步深化和拓展產(chǎn)學(xué)官合作并充分釋放合作效能。可見，產(chǎn)學(xué)官合作制度的內(nèi)容也始終處于不斷地調(diào)整優(yōu)化和豐富完善的狀態(tài)。因此，無論是從制度發(fā)展環(huán)境來看，還是就制度內(nèi)容本身而言，產(chǎn)學(xué)官合作制度的演進(jìn)均體現(xiàn)出漸進(jìn)且連續(xù)性變遷的特征。

（四）產(chǎn)學(xué)官合作制度的變遷模式

從“成本—收益”角度來看，追求利益最大化使得制度變遷得以發(fā)生，而在利益相關(guān)者中必然存在著制度的塑型者與推動實(shí)施者，由此，依據(jù)制度變遷引發(fā)者角色由誰扮演的問題，將變遷模式劃分為強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷。據(jù)前文所述，強(qiáng)制性制度變遷由國家法律、行政指令等觸發(fā)，并具有“自上而下”政策程序的特點(diǎn)，而誘致性變遷則強(qiáng)調(diào)個人或組織的自發(fā)作用。回溯日本產(chǎn)學(xué)官合作制度的發(fā)展歷程，中央政府始終是產(chǎn)學(xué)官合作制度的塑型者，同時，從產(chǎn)學(xué)官合作進(jìn)入機(jī)制構(gòu)建階段開始，中央政府除了從宏觀層面推動機(jī)制構(gòu)建、平臺搭建與環(huán)境營造以外，依據(jù)各期科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本計(jì)劃的發(fā)展目標(biāo)，也在制定實(shí)施如產(chǎn)業(yè)—學(xué)術(shù)創(chuàng)新加速項(xiàng)目、創(chuàng)新創(chuàng)造計(jì)劃（COI STREAM）、研究成果最佳發(fā)展項(xiàng)目（A-STEP)、戰(zhàn)略創(chuàng)新創(chuàng)造推進(jìn)項(xiàng)目（SInnobe)等專項(xiàng)計(jì)劃，即制度的豐富與完善主要依靠中央政府所采取的行動。此外，為促進(jìn)大學(xué)及科研機(jī)構(gòu)與行業(yè)企業(yè)的深度合作，2016年，文部科學(xué)省與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省聯(lián)合發(fā)布《通過產(chǎn)學(xué)官合作加強(qiáng)合作研究的指導(dǎo)方針》，對強(qiáng)化大學(xué)產(chǎn)學(xué)官合作功能、推動研究成果轉(zhuǎn)化等提出具體的政策指引。2020年，基于產(chǎn)學(xué)官合作仍未形成正式且規(guī)模化的問題，文部科學(xué)省與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省在2016年政策文件的基礎(chǔ)上再次聯(lián)合發(fā)布《通過產(chǎn)學(xué)官合作加強(qiáng)合作研究的指導(dǎo)方針（補(bǔ)充）》，其中為學(xué)界與產(chǎn)業(yè)界提出了更加細(xì)致明確的政策引導(dǎo)。可以發(fā)現(xiàn)，中央政府對產(chǎn)學(xué)官合作制度的推進(jìn)經(jīng)歷了從宏觀規(guī)劃與設(shè)計(jì)向制度舉措的多樣化與具體化的發(fā)展，并表現(xiàn)出了中央政府統(tǒng)籌制定、各界相關(guān)主體推動落實(shí)的“自上而下”的政策程序特點(diǎn)。因此，日本產(chǎn)學(xué)官合作制度的變遷模式以政府核心參與下的強(qiáng)制性變遷為主。

三、日本產(chǎn)學(xué)官合作制度的內(nèi)在特征

（一）遵循“知識增量—科技創(chuàng)新—經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的制度理念

從理性選擇制度主義視角來看，制度與制度變遷的目的在于獲得長期的經(jīng)濟(jì)績效。20世紀(jì)80年代，日本戰(zhàn)后的快速崛起導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家開始實(shí)施技術(shù)保護(hù)，而第一次石油危機(jī)的爆發(fā)，則進(jìn)一步導(dǎo)致日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐放緩。在此背景下，產(chǎn)學(xué)官合作機(jī)制的正式建立使得面臨高昂技術(shù)引進(jìn)成本的企業(yè)，可以尋求與國內(nèi)大學(xué)的合作以開展技術(shù)自主研發(fā)，由此國內(nèi)產(chǎn)學(xué)合作興起并日漸活躍，日本技術(shù)出口額也獲得大幅度提升。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅對日本經(jīng)濟(jì)的巨大沖擊，促使日本加速推動知識資本化，以高科技產(chǎn)業(yè)出口突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸成為日本謀求長期發(fā)展的重要舉措。為此，日本先后確立了“科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新立國”戰(zhàn)略、“知識產(chǎn)權(quán)立國”戰(zhàn)略，并通過建立健全產(chǎn)學(xué)官合作機(jī)制、建設(shè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)以縱深推進(jìn)政府、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界的交流合作，從而為國家科技創(chuàng)新能力的提升提供更為充足的動力，繼而以知識創(chuàng)新撬動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不難發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)學(xué)官合作制度的終極目標(biāo)是以科技創(chuàng)新推動國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具體路徑則是在增加知識存量的基礎(chǔ)上，通過知識資本化以借助高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展為國家經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定運(yùn)行注入動力，即“知識增量—科技創(chuàng)新—經(jīng)濟(jì)發(fā)展”是產(chǎn)學(xué)官合作制度演進(jìn)所遵循的根本邏輯理念。

（二）創(chuàng)建良好的政策環(huán)境以引導(dǎo)組織行為的制度目標(biāo)

制度作為一種社會博弈規(guī)則，是人為設(shè)計(jì)用以型塑人們互動關(guān)系的約束，由正式的成文規(guī)則與非正式約束共同構(gòu)成[15]18-42。正式規(guī)則的改變必然會影響非正式約束的變化。從知識生產(chǎn)模式來看，雖然日本產(chǎn)學(xué)官合作遵循了從傳統(tǒng)雙螺旋到多重螺旋的理論演進(jìn)路徑，協(xié)同創(chuàng)新主體的范圍不斷擴(kuò)大，但大學(xué)與企業(yè)仍然是產(chǎn)學(xué)官合作政策的關(guān)鍵目標(biāo)主體，而通過制度來引導(dǎo)各主體的行為則是日本政府進(jìn)行歷次制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵考量。為激發(fā)大學(xué)的創(chuàng)新活力，日本中央政府先后實(shí)施了國立大學(xué)法人改革、制定并修訂《大學(xué)教師任期法》《國立大學(xué)教師兼業(yè)規(guī)定》《大學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)讓促進(jìn)法（TLO 法）》等多項(xiàng)規(guī)章制度，并實(shí)施大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)總部發(fā)展項(xiàng)目、開放創(chuàng)新機(jī)制建設(shè)等多個專項(xiàng)計(jì)劃。為推動企業(yè)積極參與產(chǎn)學(xué)官合作活動，中央政府也陸續(xù)實(shí)施了研發(fā)稅收制度、ICT 創(chuàng)新挑戰(zhàn)計(jì)劃等多種舉措。實(shí)踐證明，從注重快速見效的實(shí)用研究到加大基礎(chǔ)研究的投入，從大學(xué)被動參與產(chǎn)學(xué)合作到主動構(gòu)建產(chǎn)學(xué)官合作體系等，均是大學(xué)、企業(yè)等行動主體隨著產(chǎn)學(xué)官合作制度的推進(jìn)而產(chǎn)生的組織行為方式的改變。因此，通過創(chuàng)建良好的制度環(huán)境以改變相關(guān)組織的行為觀念與方式，是日本政府設(shè)計(jì)和規(guī)劃產(chǎn)學(xué)官合作制度的關(guān)鍵目標(biāo)。

（三）提升關(guān)鍵主體的耦合程度以強(qiáng)化科技創(chuàng)新內(nèi)核的制度重點(diǎn)

文部科學(xué)省提出，“面對激烈的國際競爭，產(chǎn)業(yè)、學(xué)術(shù)、政府間的合作是實(shí)現(xiàn)從基礎(chǔ)研究成果中不斷創(chuàng)新創(chuàng)造的重要手段”[23]。對于以國家利益為代表的政府而言，其所追求的收益即是以國家科學(xué)創(chuàng)新水平的提升來推動國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而，持續(xù)凝聚各界力量以充分釋放創(chuàng)新合力是中央政府調(diào)整與優(yōu)化各項(xiàng)產(chǎn)學(xué)官合作政策的核心考慮。2017年，文部科學(xué)省明確提出，政府應(yīng)促進(jìn)相同技術(shù)課題的產(chǎn)業(yè)界與進(jìn)行有助于解決該課題基礎(chǔ)研究的大學(xué)之間的對話，共享人力資源和研究設(shè)備，并推動基礎(chǔ)研究成果在多個企業(yè)與大學(xué)之間的共享，從而提升日本開放創(chuàng)新的基本能力[19]。在2020年文部科學(xué)省與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省聯(lián)合制定的《通過產(chǎn)學(xué)官合作加強(qiáng)合作研究的指導(dǎo)方針（補(bǔ)充）》中再次明確，產(chǎn)學(xué)官合作不應(yīng)僅限于研究人員之間的個別合作，大學(xué)、企業(yè)等機(jī)構(gòu)應(yīng)以平等合作伙伴的關(guān)系，以創(chuàng)新促進(jìn)新價(jià)值創(chuàng)造為目標(biāo)導(dǎo)向而開展全面的“組織對組織”合作[24]。從政策導(dǎo)向來看，持續(xù)提升學(xué)術(shù)界與產(chǎn)業(yè)界主體間的耦合程度以凝聚更強(qiáng)大的創(chuàng)新驅(qū)動力量，始終是日本政府推進(jìn)產(chǎn)學(xué)官合作制度發(fā)展中所關(guān)注的重點(diǎn)問題。

四、日本產(chǎn)學(xué)官合作制度的運(yùn)行困境

（一）制度設(shè)計(jì)：地方政府職能的相對忽視

日本《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本法》規(guī)定，中央政府負(fù)責(zé)制定和實(shí)施促進(jìn)科學(xué)技術(shù)的綜合舉措，地方當(dāng)局則應(yīng)根據(jù)國家政策和地方舉措，充分利用區(qū)域的特色優(yōu)勢促進(jìn)區(qū)域科學(xué)技術(shù)的發(fā)展[25]。就產(chǎn)學(xué)官合作制度而言，城市產(chǎn)學(xué)官合作促進(jìn)項(xiàng)目、“智慧集群”創(chuàng)建項(xiàng)目、地區(qū)創(chuàng)新集群項(xiàng)目、區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)等區(qū)域創(chuàng)新計(jì)劃的實(shí)施，均致力于在地方政府的引導(dǎo)下，通過促進(jìn)區(qū)域內(nèi)大學(xué)、企業(yè)等相關(guān)機(jī)構(gòu)的合作以構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系，即地方政府在提升區(qū)域創(chuàng)新能力中具有重要的協(xié)調(diào)推進(jìn)作用。然而，從2020年日本科學(xué)技術(shù)協(xié)會對區(qū)域科技政策實(shí)施情況（為促進(jìn)官民合作所制定的科技政策）的調(diào)研結(jié)果來看，地方政府普遍存在動力不足、與企業(yè)目標(biāo)不一致、預(yù)算不足、組織性與專業(yè)性不強(qiáng)、專家人才缺少等根本性問題[26]?？梢姡啾扔谥贫妊葸M(jìn)中中央政府的形塑作用的持續(xù)強(qiáng)化，地方政府在推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展中的自主意識和履職能力并未得到充分的激活、釋放與提升，而是逐漸形成了以政策執(zhí)行為主的慣性思維。在此情況下，盡管產(chǎn)學(xué)官合作在中央政府的大力推動下態(tài)勢迅猛，但地方政府的平穩(wěn)推進(jìn)與功能作用的發(fā)揮不足，必然會導(dǎo)致制度落地與制度預(yù)期之間存在一定的差距。

（二）制度推進(jìn)：中央政府的過多干預(yù)

不可置否，政府的核心主導(dǎo)作用高效地推動了產(chǎn)學(xué)官合作制度的建立、發(fā)展與完善，不僅在宏觀層面構(gòu)架機(jī)制框架，建構(gòu)中觀層面的平臺橋梁，也推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)界與學(xué)術(shù)界之間合作交流的日益頻繁。然而，強(qiáng)制性制度變遷模式及其“自上而下”的政策程序，也極易造成組織的自主性受限、活力不足等問題。隨著產(chǎn)學(xué)官合作制度的演進(jìn)，雖然學(xué)術(shù)界與產(chǎn)業(yè)界參與產(chǎn)學(xué)官合作的積極性日益增長，合作活動也日漸頻繁活躍，但各主體在產(chǎn)學(xué)官合作中的主體機(jī)能卻并未充分釋放。2014年，企業(yè)投入大學(xué)及研究機(jī)構(gòu)的研究經(jīng)費(fèi)僅占企業(yè)總研究經(jīng)費(fèi)支出的0.9%[27]；2017年，大學(xué)內(nèi)部成立的33 家產(chǎn)學(xué)官合作相關(guān)機(jī)構(gòu)中，15 家處于虧損狀態(tài)[28]。同時，進(jìn)入助推創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)階段以后，強(qiáng)化產(chǎn)學(xué)官合作主體的功能作用成為產(chǎn)學(xué)官制度發(fā)展的重要關(guān)注點(diǎn)，如先后制定的《通過產(chǎn)學(xué)官合作加強(qiáng)合作研究的指導(dǎo)方針》《通過產(chǎn)學(xué)官合作加強(qiáng)合作研究的指導(dǎo)方針（補(bǔ)充）》等政策文本，大學(xué)產(chǎn)學(xué)官合作自立化促進(jìn)項(xiàng)目、產(chǎn)學(xué)官合作風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目、大規(guī)模聯(lián)合研究集約化管理制度以及產(chǎn)學(xué)官合作“可視化”舉措等，均是為增強(qiáng)大學(xué)、企業(yè)等關(guān)鍵主體的產(chǎn)學(xué)官功能而采取的措施。因此，雖然政府職能作用的日趨強(qiáng)化保證了產(chǎn)學(xué)官合作的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，但同時也在一定程度上阻礙了主體機(jī)能的釋放和自主性的增強(qiáng)。

（三）制度落實(shí)：多元主體跨界壁壘的持續(xù)阻礙

多元主體的異質(zhì)性與獨(dú)特性必然會導(dǎo)致合作壁壘的形成，因而，打破主體邊界以提升創(chuàng)新主體間的緊密程度是凝聚創(chuàng)新活力以推動可持續(xù)創(chuàng)新的關(guān)鍵。盡管提升關(guān)鍵主體的耦合程度是日本產(chǎn)學(xué)官合作制度的重點(diǎn)，日本政府也先后采取了多項(xiàng)舉措以緩解因行政管理機(jī)制、人員流動機(jī)制、信息溝通機(jī)制、知識產(chǎn)權(quán)管理機(jī)制等所帶來的合作阻礙，并進(jìn)一步確立了助推創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，通過聚焦主體邊界的開放與消融以縱深推進(jìn)各領(lǐng)域主體的合作。實(shí)踐證明，系列政策舉措有效地推動了產(chǎn)學(xué)合作項(xiàng)目數(shù)量的穩(wěn)定持續(xù)增長，但正如《科學(xué)技術(shù)白皮書（2017）》中所言，產(chǎn)學(xué)官合作仍然停留在個人層面的小規(guī)模合作，“組織對組織”的正式產(chǎn)學(xué)官合作尚未全面展開[29]。2003年至2008年，雖然學(xué)術(shù)界與產(chǎn)業(yè)界的合作研究經(jīng)費(fèi)從152 億日元增加至339 億日元，增長約2 倍，但研究項(xiàng)目的平均經(jīng)費(fèi)投入并未顯著增加[30]；2011年，約50%的合作研究項(xiàng)目的投入資金少于100 萬日元，僅有3.7%的合作項(xiàng)目獲得了1000 萬日元以上的資金支持，此外，大約70%的合作研究項(xiàng)目的合作期限為一年及以下的短期合作[31]。可見，產(chǎn)學(xué)官合作活動的規(guī)?；蜕钊胄匀孕杼嵘?，而這也反映出跨界主體之間的領(lǐng)域界限并未隨著產(chǎn)學(xué)官合作制度的日趨完善而日漸消弭，其依然阻礙著創(chuàng)新合力的進(jìn)一步凝聚。

五、結(jié)語

二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了從迅速復(fù)蘇、高速發(fā)展到低迷運(yùn)行，但其科技創(chuàng)新卻在20世紀(jì)80年代以后長期處于繁榮發(fā)展時期，產(chǎn)學(xué)官合作制度作為推動日本科技創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略舉措，對國家科技創(chuàng)新能力的提升發(fā)揮了至關(guān)重要的推動作用。基于理性選擇制度主義的理論視角縱向分析日本產(chǎn)學(xué)官合作制度的演進(jìn)發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)學(xué)官合作制度的發(fā)展是中央政府通過識別國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境，以提升國家科技創(chuàng)新能力為利益訴求而推動的制度變遷，并在地方政府、產(chǎn)業(yè)界與學(xué)術(shù)界的協(xié)同合作下，以漸進(jìn)性變遷路徑和強(qiáng)制性變遷模式而持續(xù)演進(jìn)。雖然穩(wěn)定且連續(xù)的制度演進(jìn)使得產(chǎn)學(xué)官合作制度的發(fā)展形成了明確的制度理念、制度目標(biāo)與制度重點(diǎn)，但在制度設(shè)計(jì)、制度推進(jìn)和制度實(shí)施方面也分別表現(xiàn)出了地方政府職能相對忽視、中央政府的過多干預(yù)以及多元主體跨界壁壘持續(xù)阻礙的問題。我國自1985年頒布《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》以來，產(chǎn)學(xué)研政策發(fā)展先后歷經(jīng)了起步探索期、跨界聯(lián)合期、協(xié)同結(jié)合期與創(chuàng)新融合期[32]，政策的逐步調(diào)整與完善為我國產(chǎn)學(xué)研融合發(fā)展提供了持續(xù)的政策支持與保障，但目前我國產(chǎn)學(xué)研合作的政策環(huán)境仍存在巨大的優(yōu)化空間。

基于日本產(chǎn)學(xué)官合作制度發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)與不足，未來，我國產(chǎn)學(xué)研政策的發(fā)展應(yīng)從以下方面著手完善：一是健全評估反饋機(jī)制以精準(zhǔn)推動政策體系的調(diào)整優(yōu)化。不同發(fā)展階段必然面臨著不同的外部競爭壓力與內(nèi)部發(fā)展困境，因而，政策體系的構(gòu)建與完善更應(yīng)注重政策發(fā)展過程中的精準(zhǔn)“調(diào)控”。因此，政府應(yīng)從宏觀視角出發(fā)，定期系統(tǒng)回顧、評估國內(nèi)產(chǎn)學(xué)研政策對國際競爭與國內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)、服務(wù)與支撐程度，同時，對大學(xué)、企業(yè)的產(chǎn)學(xué)研參與情況進(jìn)行定期的調(diào)查評估，了解政策目標(biāo)的關(guān)鍵主體在政策實(shí)施過程中的難點(diǎn)問題與阻礙因素，從而為政策的細(xì)化與優(yōu)化提供更加精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)資料支撐。二是強(qiáng)化地方政府職能以保障政策舉措的落地成效。我國產(chǎn)學(xué)研政策的發(fā)文主體較多、協(xié)調(diào)難度較大，并且由于相關(guān)政策缺乏法律支撐，容易導(dǎo)致政策實(shí)踐效果與預(yù)期之間的落差。因此，在政策理念方面，應(yīng)明確地方政府在推動區(qū)域產(chǎn)學(xué)研合作中的重要功能作用；在政策舉措方面，不僅明確地方政府在產(chǎn)學(xué)研融合發(fā)展中的具體職能，也應(yīng)建立健全督促機(jī)制、評估機(jī)制、獎懲機(jī)制等，充分激發(fā)地方政府的創(chuàng)新活力與熱情，既保證地方政府高效地執(zhí)行落實(shí)中央政府的政策方針，也促進(jìn)其制定個性化、特色化的地方措施以提升政策的實(shí)施成效。三是注重消解跨界壁壘以推進(jìn)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)。國際競爭的加劇使得產(chǎn)學(xué)研合作已不再是以單一項(xiàng)目為依托而建立起的交流互通，而是整合技術(shù)、資本、人力與信息等多種要素，所構(gòu)建起的資源共享、知識循環(huán)、利益共擔(dān)的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，因而，破解行業(yè)壁壘、組織壁壘、技術(shù)壁壘等原生性阻礙是關(guān)鍵。一方面，應(yīng)立足異質(zhì)性主體的多元特征，形成既能保證各組織自主決策，又能促進(jìn)各方利益緊密相連的網(wǎng)絡(luò)耦合關(guān)系，有效解決科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新過程中的目標(biāo)沖突、短時主義與投機(jī)主義等突出問題，從而保證創(chuàng)新能力的穩(wěn)步提升。另一方面，在采取合作研究、委托研究、共建共享等項(xiàng)目式互動方式的同時，也應(yīng)在此基礎(chǔ)上加速推進(jìn)戰(zhàn)略聯(lián)盟、創(chuàng)新聯(lián)盟等共同體的構(gòu)建完善，以協(xié)同共生理念拓展多元主體的邊界開放度與相互交融度[33]。四是明確政府職能邊界以釋放創(chuàng)新組織的自主發(fā)展活力。當(dāng)前，全面建設(shè)創(chuàng)新型國家目標(biāo)的確立以及創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實(shí)施，更加強(qiáng)調(diào)政府職能必須適應(yīng)于國家創(chuàng)新環(huán)境、市場發(fā)展和科技創(chuàng)新規(guī)律，以避免因政府的過度干預(yù)而造成創(chuàng)新組織的發(fā)展與市場規(guī)律和科技創(chuàng)新規(guī)律相悖。因此，應(yīng)從行政管理機(jī)制入手，明確中央政府職能部門的職責(zé)作用、管理權(quán)限與責(zé)任范圍，并暢通各部門之間的溝通協(xié)作渠道，避免因職能差異而造成政策導(dǎo)向的不一致、政策措施的不統(tǒng)一以及政策的不連續(xù)，以及因政府的過多干預(yù)而束縛企業(yè)與大學(xué)等機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活力的充分發(fā)揮。