地方領(lǐng)導(dǎo)干部危機(jī)決策能力提升研究
——以應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情為例

蘇祖波，周仁標(biāo)

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

公共危機(jī)是一種超出了政府和社會(huì)常態(tài)的管理能力，需要政府和社會(huì)采取特殊的措施加以應(yīng)對(duì)的緊急事件或緊急狀態(tài)。(1)參見周曉麗：《災(zāi)害性公共危機(jī)治理》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第29頁(yè)。它的出現(xiàn)會(huì)影響社會(huì)的正常秩序，在一定范圍內(nèi)對(duì)人們的生命、財(cái)產(chǎn)，甚至環(huán)境等產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。(2)參見張成福：《公共危機(jī)管理：全面整合的模式與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇》，《中國(guó)行政管理》2003年第7期。在行政管理上會(huì)干擾領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)決策水平，導(dǎo)致決策目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，國(guó)家的法治秩序和公民的合法權(quán)利也將受到?jīng)_擊。2019年冬季爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情(簡(jiǎn)稱“新冠肺炎疫情”)打破了正常的社會(huì)秩序，使社會(huì)處于非常規(guī)狀態(tài)，領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)決策能力也經(jīng)歷了一次大考。在黨和政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的優(yōu)越性，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部通過科學(xué)的危機(jī)決策，疫情得到了有效遏制，危機(jī)局勢(shì)逐漸扭轉(zhuǎn)過來(lái)，最大程度上維護(hù)了廣大人民的切身利益。當(dāng)前，國(guó)家發(fā)展面臨百年未有之大變局，提升領(lǐng)導(dǎo)干部危機(jī)決策能力能起到扭轉(zhuǎn)危機(jī)、降低損害，維護(hù)政府形象和公信力以及推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要作用。

一、地方領(lǐng)導(dǎo)干部提升危機(jī)決策能力的重要性

(一)時(shí)代發(fā)展對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部提出的必然要求

新中國(guó)成立70多年來(lái)，國(guó)家對(duì)公共危機(jī)的認(rèn)知和應(yīng)對(duì)能力在實(shí)踐中得到逐步提升，領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)決策能力在實(shí)踐中經(jīng)受住了考驗(yàn)。不同的歷史時(shí)期，國(guó)家發(fā)展的著力點(diǎn)和公共危機(jī)的性質(zhì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)決策能力提出了不盡相同的要求，不斷地錘煉領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)決策能力。具體而言，新中國(guó)成立到改革開放前這一時(shí)期，由于國(guó)家政權(quán)初建，面臨的局勢(shì)相對(duì)動(dòng)蕩，新中國(guó)面對(duì)的公共危機(jī)主要來(lái)自敵對(duì)勢(shì)力對(duì)新生政權(quán)的威脅。因此，鞏固政權(quán)、維護(hù)穩(wěn)定是領(lǐng)導(dǎo)干部的主要職責(zé)，也是危機(jī)決策的主要價(jià)值導(dǎo)向。這一時(shí)期，國(guó)家的行政管理體制表現(xiàn)為高度集權(quán)的特征，決策權(quán)高度集中于中央，地方領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的決策來(lái)自于上級(jí)的命令與指示，領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)決策專注于政治穩(wěn)定與快速發(fā)展。從改革開放到21世紀(jì)初這一時(shí)期，黨和國(guó)家的工作重心調(diào)整為“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，公共決策主要以經(jīng)濟(jì)GDP指標(biāo)為決策目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)干部主要致力于提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和加強(qiáng)社會(huì)管理，無(wú)暇過多顧及提高自身的公共危機(jī)決策能力。面對(duì)突如其來(lái)的公共危機(jī)，領(lǐng)導(dǎo)干部主要依靠行政系統(tǒng)中的溝通機(jī)制獲取信息并采取決策，其可能后果是應(yīng)對(duì)原生性公共危機(jī)準(zhǔn)備不足，由此引發(fā)的政府信任危機(jī)證明政府部門公共危機(jī)決策能力有限，形成了“危機(jī)——應(yīng)對(duì)不力”之間的惡性循環(huán)?！胺堑洹笔录谋l(fā)加速了我國(guó)政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部的公共危機(jī)治理能力的提升，決策理念向“以人為本”轉(zhuǎn)變，決策方式更加科學(xué)民主化，決策信息公開透明等，(3)參見黃健榮、胡建剛：《公共危機(jī)治理中政府決策能力的反思與前瞻》，《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第2期。為我國(guó)的公共危機(jī)管理提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家治理方式由管理型向治理型轉(zhuǎn)變，這不僅為社會(huì)各類組織、團(tuán)體提供了共同參與國(guó)家治理的機(jī)會(huì)，同時(shí)也舒緩了政府部門及領(lǐng)導(dǎo)干部的壓力，為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。歷次的行政管理體制改革，特別是簡(jiǎn)政放權(quán)極大地解放了政府部門履行公共職能的潛力，使領(lǐng)導(dǎo)干部把更多的注意力專注于提升自己的治理能力。當(dāng)前是我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是風(fēng)險(xiǎn)的多發(fā)期，復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外環(huán)境以及危機(jī)本身的特性對(duì)政府的行政管理構(gòu)成巨大的威脅，也給領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)決策能力帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，只有經(jīng)受住公共危機(jī)考驗(yàn)的政府才能贏得更高的威望，經(jīng)受住公共危機(jī)考驗(yàn)的決策者才是成功的領(lǐng)導(dǎo)者。(4)參見汪前元、李彩云：《公共危機(jī)決策者的決策能力分析》，《武漢市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第4期。

(二)提高黨的執(zhí)政能力，維護(hù)國(guó)家政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要

公共危機(jī)具有高度的不確定性，其演變非常迅捷，使得人們無(wú)法全面掌握危機(jī)的信息等特征，(5)參見薛瀾、張強(qiáng)、鐘開斌：《危機(jī)管理—轉(zhuǎn)型中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)》，北京：清華大學(xué)出版社，2003年，第17頁(yè)。危機(jī)一旦爆發(fā)將會(huì)造成社會(huì)失序、引起人們的恐慌甚至引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂，極大地威脅社會(huì)安定和諧的局面和國(guó)家政局的穩(wěn)定。領(lǐng)導(dǎo)干部作為國(guó)家政權(quán)與人民利益的捍衛(wèi)者，代表人民行使國(guó)家權(quán)力，擔(dān)負(fù)著履行公共職能，維護(hù)公共利益和公共秩序的重任。安定和諧的社會(huì)秩序是人民需要的一種特殊的公共產(chǎn)品，如果沒有安穩(wěn)的社會(huì)秩序，人民的生產(chǎn)生活將受到嚴(yán)重影響，基本生活保障和基本權(quán)利無(wú)法得到有效保護(hù)。在危急狀態(tài)下，領(lǐng)導(dǎo)干部危機(jī)決策的首要目標(biāo)就是盡快恢復(fù)社會(huì)秩序，制止危機(jī)狀態(tài)蔓延擴(kuò)散。如果領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)決策偏離此目標(biāo)，不僅違背了民意也會(huì)給人民帶來(lái)比危機(jī)本身造成的更大的損害。人民群眾將產(chǎn)生恐慌情緒，質(zhì)疑領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力，致使公共部門和領(lǐng)導(dǎo)干部的公信力受損，黨和政府存在的合法性和權(quán)威性也將受到削弱。(6)參見胡是然：《地方政府公共危機(jī)管理能力提升對(duì)策研究》，碩士學(xué)位論文，湘潭大學(xué)，2013年，第11頁(yè)。面對(duì)突如其來(lái)的公共危機(jī)，領(lǐng)導(dǎo)干部能夠快速地做出危機(jī)決策，有效地應(yīng)對(duì)危機(jī)狀態(tài)，可以減輕危機(jī)帶來(lái)的負(fù)面影響，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有序的局面，還能樹立良好的政府形象，強(qiáng)化政府部門的權(quán)威和影響力，進(jìn)而鞏固黨和政府的執(zhí)政地位。

(三)維護(hù)最廣大人民群眾利益的根本要求

公共危機(jī)的不確定性導(dǎo)致爆發(fā)后果具有很大的破壞性，其中影響最大的是人民的生命、財(cái)產(chǎn)安全以及對(duì)正常生產(chǎn)生活的影響。江澤民同志曾指出：“黨的理論、路線、綱領(lǐng)、方針、政策和各項(xiàng)工作，必須堅(jiān)持把人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，……使人民群眾不斷獲得切實(shí)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化利益?！?7)《江澤民在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立八十周年大會(huì)上的講話》，央視網(wǎng)，2001年7月1日，http://www.cctv.com/special/733/-1/47001.html，2021年2月20日。當(dāng)危機(jī)發(fā)生后，領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)決策必須堅(jiān)持以人民為中心，把人民群眾的利益作為應(yīng)對(duì)危機(jī)狀態(tài)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使危機(jī)對(duì)人民群眾的傷害降至最低。相反，倘若以部門利益或者地方保護(hù)主義為解決問題的抓手，領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)決策則偏離了決策價(jià)值，人民群眾將受到公共危機(jī)導(dǎo)致的和由決策失誤造成的雙重?fù)p害。危機(jī)決策能力是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的關(guān)鍵，它關(guān)系到公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的成敗，(8)參見孔祥偉：《我國(guó)地方政府公共危機(jī)決策能力提升探析》，碩士學(xué)位論文，山東師范大學(xué)，2015年，第10頁(yè)。因此，提升領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)決策能力不容遲疑。國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱巨的過程，公共危機(jī)隨時(shí)可能爆發(fā)，在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的偉大征程中，領(lǐng)導(dǎo)干部只有具備了良好的危機(jī)決策能力，才能更好地履行職能，維護(hù)廣大人民群眾的根本利益。

(四)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義

黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告提出，要優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。危機(jī)決策是公共危機(jī)管理的重要內(nèi)容和核心環(huán)節(jié)，危機(jī)決策能力的高低反映了國(guó)家應(yīng)急管理能力建設(shè)的成效。改革開放四十多年來(lái)，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的方針指導(dǎo)下，領(lǐng)導(dǎo)干部的任務(wù)重心向發(fā)展經(jīng)濟(jì)傾斜，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的功績(jī)也是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)成效為主要依據(jù)，國(guó)家對(duì)公共危機(jī)重視不夠，領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行制度和危機(jī)決策的能力沒有得到充分錘煉。黨的十八大以后，黨中央高度重視領(lǐng)導(dǎo)干部治國(guó)理政的能力建設(shè)，從推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略高度出發(fā)，制定出臺(tái)了一系列提升治理能力的政策文件。黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)，“把提高治理能力作為新時(shí)代干部隊(duì)伍建設(shè)的重大任務(wù)”“把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)”。(9)環(huán)球網(wǎng)：《黨的十九屆四中全會(huì)〈決定〉(全文)》，2019年11月5日，https://china.huanqiu.com/article/9CaKrnKnC4J?qq-pf-to=pcqq.group，2021年2月15日。在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的征程中，國(guó)家治理將面臨比以往任何時(shí)期都更加復(fù)雜的環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，突發(fā)公共危機(jī)事件不時(shí)地影響著人民生活水平和國(guó)家發(fā)展機(jī)遇，這對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部參與公共危機(jī)治理的能力有了新的要求，特別是在緊急狀態(tài)下做出危機(jī)決策的能力有了更高的要求。領(lǐng)導(dǎo)干部必須根據(jù)新的發(fā)展形勢(shì)提升危機(jī)決策能力，努力做到“在危機(jī)中育新機(jī)，于變局中開新局”，才能在治理國(guó)家的實(shí)踐中適應(yīng)國(guó)家發(fā)展的需要，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、地方領(lǐng)導(dǎo)干部危機(jī)決策能力不足的表現(xiàn)及緣由

與常規(guī)的治理環(huán)境不同，危機(jī)狀態(tài)下的環(huán)境復(fù)雜多變，以致于領(lǐng)導(dǎo)干部做出的危機(jī)決策不足以有效緩解危急狀態(tài)。

(一)危機(jī)決策能力不足的表現(xiàn)

1.價(jià)值目標(biāo)不明確

公共政策的制定和執(zhí)行必須是針對(duì)特定的公共目標(biāo)開展的，危急狀態(tài)下的政策決策同樣也必須圍繞特定的價(jià)值目標(biāo)做出，沒有針對(duì)性的危機(jī)決策不但不能快速應(yīng)對(duì)危機(jī)，還會(huì)使已經(jīng)混亂不堪的環(huán)境更加動(dòng)蕩。堅(jiān)持以人民為中心，始終維護(hù)人民群眾的切身利益是任何狀態(tài)下的公共政策都應(yīng)該秉持的價(jià)值理念。在危急狀態(tài)下，這一價(jià)值理念的具體體現(xiàn)就是堅(jiān)持生命至上的價(jià)值觀，把維護(hù)好人民的生命安全和財(cái)產(chǎn)安全作為危機(jī)決策的第一價(jià)值目標(biāo)。然而，在國(guó)家治理的實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)決策并非完全堅(jiān)持以人民為中心，有時(shí)會(huì)考慮如何將危機(jī)狀態(tài)給政府部門帶來(lái)的沖擊降至最低，盡最大力量維護(hù)好政府部門的形象。有的領(lǐng)導(dǎo)干部為了部門利益，或者出于個(gè)人的政績(jī)考慮，采用欺瞞民眾、粉飾表象的手段阻礙公眾對(duì)真實(shí)狀況的了解。如新冠病毒疫情發(fā)生以來(lái)，武漢市在2019年12月就已出現(xiàn)非正常的肺炎病例，但是，部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)疫情的危害性、嚴(yán)重性預(yù)估不足，突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)了民眾對(duì)政府的短暫信任危機(jī)，損害了政府部門的公信力和形象。

2.信息獲取不充分

準(zhǔn)確界定突發(fā)事件的性質(zhì)是領(lǐng)導(dǎo)干部決定實(shí)行應(yīng)急決策還是危機(jī)決策的前提，只有準(zhǔn)確界定了問題才能準(zhǔn)確地獲取與之相關(guān)的信息。應(yīng)急決策主要是針對(duì)社會(huì)處于常規(guī)狀態(tài)下發(fā)生的某一特定社會(huì)問題所采取的程序性應(yīng)對(duì)方法，它所處的決策環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定，所需解決的問題相關(guān)信息容易獲取。而危機(jī)決策則是在社會(huì)處于非常規(guī)狀態(tài)下決策者憑借敏銳的洞察力，依靠自身的智慧和膽略做出的非程序性決策，(10)參見王慶宇：《論我國(guó)政府危機(jī)決策系統(tǒng)的建構(gòu)》，《山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期。針對(duì)的問題在短時(shí)間內(nèi)難以被完全認(rèn)知，需要獲取的信息不足以對(duì)危機(jī)決策起到善治的作用。危急狀態(tài)下的決策信息收集可能存在信息不完全、信息不及時(shí)以及信息不準(zhǔn)確等與危機(jī)現(xiàn)狀不對(duì)稱的情況，(11)參見郭瑞鵬、孔昭君：《危機(jī)決策的特點(diǎn)、方法及對(duì)策研究》，《科技管理研究》2005年第8期。因而領(lǐng)導(dǎo)干部的決策結(jié)果可能不能完全“對(duì)癥下藥”。此外，信息在傳遞過程中易出現(xiàn)信息失真、重復(fù)傳播等也影響領(lǐng)導(dǎo)干部的理性認(rèn)知和決策判斷，(12)參見王郅強(qiáng)、姜嘉林：《危機(jī)決策者風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的影響因素分析——基于認(rèn)知心理學(xué)的視角》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2015年第1期。導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)法準(zhǔn)確了解危機(jī)現(xiàn)狀的真實(shí)情況，不能做出正確的危機(jī)決斷。

3.決策方式不當(dāng)

科學(xué)的決策不僅依賴于充分的決策信息和對(duì)決策目標(biāo)的準(zhǔn)確認(rèn)知，還需要使用科學(xué)的決策方法和決策工具。危機(jī)決策情境不同于常規(guī)決策的情境，危機(jī)決策方法的選擇和工具的使用應(yīng)該有其自身的運(yùn)用邏輯。在常規(guī)狀態(tài)下，領(lǐng)導(dǎo)干部的決策都有相對(duì)穩(wěn)固且明確的決策流程，如果不按照決策程序進(jìn)行，做出的決策被視為不合法，其權(quán)威性和執(zhí)行性將大打折扣。然而，危機(jī)狀態(tài)的本質(zhì)特性不容許領(lǐng)導(dǎo)干部采用固化且繁瑣的程序性決策，以防止因呆板的決策流程造成決策結(jié)果與危機(jī)狀態(tài)不相適應(yīng)。此外，危機(jī)決策要求決策權(quán)力高度集中于政府部門，領(lǐng)導(dǎo)干部出于維護(hù)公共利益的目的，不自覺地排斥社會(huì)公眾參與危機(jī)決策。民主社會(huì)下的政治決策如果沒有民眾的參與將會(huì)被視為暗箱操作，排斥公眾參與的決策將很難得到公眾的支持和認(rèn)可。危機(jī)狀態(tài)造成的社會(huì)失序已經(jīng)給民眾帶來(lái)了恐慌心理，危機(jī)決策如果不吸納公眾的參與，將會(huì)在政府和公眾之間產(chǎn)生隔閡和不信任，公眾在恐懼心理的作用下很難相信政府的任何決策和行為。(13)參見李嚴(yán)昌：《政府危機(jī)決策的回應(yīng)性缺失及其治理研究》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

4.決策科學(xué)化和民主化程度不高

公共危機(jī)爆發(fā)往往是由特定因素造成的，但是它的影響力和破壞力涉及各個(gè)領(lǐng)域，會(huì)波及諸多利益群體，因此在危機(jī)決策時(shí)需要公共部門決策者、相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、社會(huì)公眾等共同協(xié)商研究，確保決策方案的科學(xué)性和可行性。然而，在實(shí)踐中，當(dāng)公共危機(jī)來(lái)臨時(shí)，有些政府部門暫時(shí)壟斷危機(jī)信息，不與公眾及時(shí)分享也不善于聽取公眾的呼聲，并且忽視專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威意見。危機(jī)爆發(fā)以后，公眾是首要受害者，他們對(duì)于危機(jī)的認(rèn)知更直接，危機(jī)信息的收集比政府部門可能更具體。所以，排斥公眾參與的危機(jī)決策短時(shí)間很難得到民眾的支持，沒有公眾提供準(zhǔn)確、及時(shí)的信息作參考，做出的決策結(jié)果可能會(huì)適得其反；專業(yè)領(lǐng)域的專家對(duì)特定的危機(jī)事件擁有相對(duì)更科學(xué)全面的了解，拒絕專業(yè)人士的參與相當(dāng)于拒絕獲得專業(yè)的危機(jī)決策結(jié)果。公眾參與不足不僅使政府部門無(wú)法獲得危機(jī)準(zhǔn)確而全面的信息，也使得公眾無(wú)法獲得政府部門對(duì)危機(jī)狀態(tài)的準(zhǔn)確認(rèn)知。如新冠肺炎疫情爆發(fā)后不久，當(dāng)?shù)囟嗉裔t(yī)院相繼報(bào)道防護(hù)物資告急，志愿者組織捐贈(zèng)物資時(shí)遇到流程困境等難題，顯示出危機(jī)初始狀態(tài)下政府部門應(yīng)對(duì)危機(jī)準(zhǔn)備不足。

5.決策研究和反思能力缺乏

由于人的有限理性，領(lǐng)導(dǎo)干部在沒有充分的信息源和權(quán)威意見的參考下做出的危機(jī)決策往往不能很好地應(yīng)對(duì)危機(jī)。錯(cuò)誤的危機(jī)決策可能會(huì)導(dǎo)致比危機(jī)本身更嚴(yán)重的混亂狀態(tài)，領(lǐng)導(dǎo)干部意識(shí)到?jīng)Q策失誤后應(yīng)立即采取更為有力的措施應(yīng)對(duì)危機(jī)，挽救因決策失誤造成的二次損害。當(dāng)危機(jī)狀態(tài)得到緩解后，領(lǐng)導(dǎo)干部要及時(shí)反思、總結(jié)危機(jī)決策中的不足，不斷改進(jìn)決策質(zhì)量。新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，沒有得到有效的控制，暴露了危機(jī)決策中的一些不足，雖然有2003年“非典”的教訓(xùn)，但是，還是在應(yīng)對(duì)措施上有些手忙腳亂?！胺堑洹彼僚捌陂g，黨中央和北京市政府經(jīng)歷初期慌亂后果斷決策，主動(dòng)向社會(huì)公開危情，迅速采取最嚴(yán)格的措施將損害降至最低，最終戰(zhàn)勝病毒。而此次新冠肺炎疫情爆發(fā)后，某些政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部未能認(rèn)真吸取“非典”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也沒有及時(shí)采取果斷的措施應(yīng)對(duì)，給極少數(shù)人民生命健康和社會(huì)生產(chǎn)生活造成很大損失。

(二)危機(jī)決策能力不足的原因

1.領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)

“在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長(zhǎng)，使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)前所未有的程度?！?14)Ulrich Beck, Risk Society: Towards a New Modernity, London: Sage Publication, 1992, p20．在走向現(xiàn)代化的進(jìn)程中，中國(guó)僅用幾十年的時(shí)間走完了西方國(guó)家花了兩三百年走完的現(xiàn)代化進(jìn)程，數(shù)十年時(shí)間內(nèi)把握了許多難得的機(jī)遇，然而卻對(duì)其間的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)重視不夠。在邁向社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的征程中可謂是風(fēng)險(xiǎn)疊加，中國(guó)已步入貝克所言的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。與此不相適應(yīng)的是，部分領(lǐng)導(dǎo)干部在治理國(guó)家時(shí)并未意識(shí)到潛在風(fēng)險(xiǎn)的威脅。在GDP指標(biāo)的考核壓力下，部分領(lǐng)導(dǎo)干部為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和所謂的政績(jī)，全身心投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，降低了風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；還有的人為了“面子工程”，不自覺地回避社會(huì)問題的嚴(yán)重性。比如，武漢市某領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)媒體為何不取消“萬(wàn)家宴”的質(zhì)疑時(shí)，回答是“預(yù)警不夠”，然而舉辦“萬(wàn)家宴”距離武漢市出現(xiàn)第一例不明肺炎已過了一個(gè)多月，期間也接續(xù)報(bào)道相關(guān)病情，暴露出部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)病毒人傳人的可能性危機(jī)認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致人民生命健康受到嚴(yán)重威脅。

2.危機(jī)決策信息系統(tǒng)不夠完備

2003年“非典”爆發(fā)后，我國(guó)的危機(jī)信息決策系統(tǒng)建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，建立了危機(jī)預(yù)警、收集、傳遞、分析與應(yīng)對(duì)等一系列相配套的信息決策機(jī)制。有關(guān)危機(jī)信息的收集與傳遞在政府內(nèi)部上下級(jí)之間溝通較為順暢，上級(jí)政府的危機(jī)決策依賴于下級(jí)政府部門收集的信息，而在機(jī)構(gòu)人員相對(duì)有限的情況下，信息收集可能不夠全面、準(zhǔn)確、及時(shí)，因而危機(jī)決策能力受到一定的限制。再者，政府與公眾間的信息交流與傳遞的渠道在危機(jī)初發(fā)狀態(tài)下不夠暢通，因?yàn)橐恍┟舾行畔⑿枰M(jìn)一步核實(shí)，以致政府與公眾之間暫時(shí)無(wú)法進(jìn)行有效的信息傳遞與共享，使得更加準(zhǔn)確、豐富的危機(jī)信息一時(shí)半會(huì)無(wú)法傳遞給決策者，決策者無(wú)法及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公眾的關(guān)切，可能會(huì)引發(fā)民眾對(duì)政府的不信任與排斥。面對(duì)武漢市政府公布的新冠疫情數(shù)據(jù)，部分民眾一開始懷疑其真實(shí)性，而政府又忙于應(yīng)對(duì)疫情，無(wú)法立即做出回應(yīng)，民怨沸騰之際，黨中央設(shè)置了新的信息收集渠道獲取公眾的意見建議和舉報(bào)信息等，迅速緩解了由于信息溝通不暢導(dǎo)致的信任危機(jī)，消除了誤解。

3.危機(jī)決策體制存在瑕疵

目前看，危機(jī)的不確定性決定在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，各級(jí)政府通常是在危機(jī)爆發(fā)以后迅即成立相應(yīng)的應(yīng)急指揮部作為中樞決策機(jī)構(gòu)，凡是應(yīng)對(duì)危機(jī)的決策均出自這個(gè)臨時(shí)設(shè)置的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，其權(quán)威性有可能會(huì)打折扣。在決策權(quán)力的行使上，如果危機(jī)決策僅僅是為了應(yīng)對(duì)危機(jī)本身，決策結(jié)果能夠?qū)ΠY下藥便會(huì)贏得公眾支持；如果危機(jī)決策內(nèi)容波及到社會(huì)公眾的合法權(quán)利，或者超越行政權(quán)的行使范圍就會(huì)遇到合法性危機(jī)，或多或少會(huì)影響危機(jī)決策的實(shí)施效果。在組織結(jié)構(gòu)上，總體來(lái)看，應(yīng)急指揮部的組織構(gòu)架沒有脫離傳統(tǒng)層級(jí)制的設(shè)置，各級(jí)政府設(shè)立相應(yīng)的應(yīng)急指揮部，上一層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下一層級(jí)，領(lǐng)導(dǎo)方式仍然是縱向的垂直領(lǐng)導(dǎo)為主。這種領(lǐng)導(dǎo)體制雖然執(zhí)行力強(qiáng)，但也存在權(quán)力過度釋放的可能。當(dāng)武漢市政府及相關(guān)部門意識(shí)到危機(jī)的嚴(yán)重性時(shí)，層級(jí)制下的危機(jī)信息“上報(bào)—反饋”機(jī)制及流程導(dǎo)致地方政府很難把握最佳的決策時(shí)間，導(dǎo)致疫情在最佳控制時(shí)間內(nèi)蔓延。當(dāng)然，對(duì)于未知病毒的危害性及傳染性有一個(gè)逐漸認(rèn)識(shí)的過程，在基因序列檢測(cè)等方面需要時(shí)間驗(yàn)證。

4.“廣泛動(dòng)員式”治理邏輯的影響

當(dāng)常規(guī)治理機(jī)制無(wú)法在危機(jī)決策中發(fā)揮作用時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部只能采用“廣泛動(dòng)員式”治理邏輯來(lái)應(yīng)對(duì)。就疫情防控工作而言，組建臨時(shí)的應(yīng)急指揮系統(tǒng)統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)危機(jī)防控工作，其本質(zhì)便是“廣泛動(dòng)員式”治理?！皬V泛動(dòng)員式”治理的特點(diǎn)是“暫時(shí)打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運(yùn)作過程，由自上而下、政治動(dòng)員的方式來(lái)調(diào)動(dòng)資源、集中各方力量和注意力來(lái)完成某一特定任務(wù)”。(15)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)的研究》，北京：三聯(lián)書店，2017年，第115頁(yè)。其邏輯簡(jiǎn)單直接，只要常規(guī)治理機(jī)制失靈，就選擇“廣泛動(dòng)員式”治理機(jī)制應(yīng)對(duì)，臨時(shí)組織領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行政治動(dòng)員。“廣泛動(dòng)員式”治理的目標(biāo)是扭轉(zhuǎn)混亂的現(xiàn)狀使其在常規(guī)的機(jī)制下運(yùn)行，只是為了更好地應(yīng)對(duì)當(dāng)前突發(fā)的危機(jī)情況，這種情況通常是在常備的危機(jī)應(yīng)對(duì)失利的情況下采用，因而“廣泛動(dòng)員式”治理邏輯具有應(yīng)急的特征。

5.領(lǐng)導(dǎo)干部的能力素質(zhì)與應(yīng)對(duì)危機(jī)的需求不匹配

危機(jī)決策本質(zhì)上是非程序性決策，它要求決策者在極短的時(shí)間內(nèi)通過有限的信息調(diào)動(dòng)資源迅速控制危機(jī)蔓延，要求領(lǐng)導(dǎo)干部具備多種能力素質(zhì)和相當(dāng)?shù)闹腔壑\略。黨的十九大報(bào)告指出，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)學(xué)習(xí)本領(lǐng)、政治領(lǐng)導(dǎo)、改革創(chuàng)新、科學(xué)發(fā)展、依法執(zhí)政、群眾工作、狠抓落實(shí)和駕馭風(fēng)險(xiǎn)等八項(xiàng)本領(lǐng)要求。(16)參見《習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民網(wǎng)，2017年10月28日，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html，2021年2月22日。疫情發(fā)生以來(lái)，習(xí)近平總書記要求年輕干部要進(jìn)一步提高政治能力、調(diào)查研究、科學(xué)決策、改革攻堅(jiān)、應(yīng)急處突和群眾工作等七項(xiàng)能力(17)參見習(xí)近平：《年輕干部要提高解決實(shí)際問題能力 想干事能干事干成事》，求是網(wǎng)，2010年10月10日，http://www.qstheory.cn/yaowen/2020-10/10/c_1126590900.htm，2021年2月23日。?！鞍隧?xiàng)本領(lǐng)”和“七項(xiàng)能力”是新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部必須鍛造的能力素質(zhì)。事實(shí)證明，具備良好綜合素質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)干部能夠做出高質(zhì)量的危機(jī)決策，體現(xiàn)出較好的危機(jī)決策能力。反之，綜合素質(zhì)相對(duì)低下的領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)法有效地應(yīng)對(duì)危機(jī)狀態(tài)。概括地講，綜合素質(zhì)不高主要體現(xiàn)在：(1)知識(shí)結(jié)構(gòu)單一。業(yè)務(wù)知識(shí)與應(yīng)對(duì)危機(jī)的專業(yè)知識(shí)權(quán)重分配不均。(2)心理素質(zhì)較差。在危急情形下應(yīng)激反應(yīng)強(qiáng)烈，情緒起伏較大。(3)注意力分配失衡。面對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)秩序和應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)，多重壓力導(dǎo)致注意力分散，無(wú)法專注主要矛盾。(4)角色認(rèn)知失調(diào)。官僚制下的領(lǐng)導(dǎo)干部具有“公共人”“系統(tǒng)人”“經(jīng)濟(jì)人”三種角色，(18)參見馬慧：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)政府公共危機(jī)管理機(jī)制的優(yōu)化與完善》，《人民論壇》2014年第29期。應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)，三種角色的利益沖突導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)法完全遵循公共利益至上的原則，導(dǎo)致危機(jī)決策與危機(jī)治理目標(biāo)發(fā)生些許偏離。

三、提升領(lǐng)導(dǎo)干部危機(jī)決策能力的對(duì)策

(一)強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)，樹立正確的價(jià)值導(dǎo)向

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的社會(huì)發(fā)展往往隱藏著巨大的危機(jī)。領(lǐng)導(dǎo)干部首先應(yīng)樹立強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)，在危機(jī)爆發(fā)之初果斷決策采取果斷措施，防止被問題“牽著鼻子走”。其次應(yīng)樹立機(jī)遇意識(shí)。危機(jī)狀態(tài)下的決策目標(biāo)是使社會(huì)秩序盡快恢復(fù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)，也應(yīng)把握住危機(jī)背后的機(jī)遇，為社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)服務(wù)。再次要樹立以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向。精英理論認(rèn)為，公共政策是精英們的利益和價(jià)值偏好的反映，公眾對(duì)待政策問題的態(tài)度是麻木的，公共政策由政治精英制定并流向公眾，(19)參見托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第19頁(yè)。在決策時(shí)往往由政治精英決斷，維護(hù)精英群體的利益。事實(shí)上當(dāng)危機(jī)爆發(fā)以后，公眾才是真正的受害者，也是最先體會(huì)到危機(jī)來(lái)臨的群體。歷史唯物主義認(rèn)為，人民是社會(huì)物質(zhì)財(cái)富、精神財(cái)富的創(chuàng)造者，是社會(huì)變革的主體力量。在危機(jī)決策中領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值取向，以維護(hù)人民的根本利益為危機(jī)決策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，做出的危機(jī)決策應(yīng)當(dāng)有利于絕大多數(shù)人而不是精英團(tuán)體。

(二)轉(zhuǎn)變危機(jī)決策觀念，發(fā)揮專家學(xué)者的作用

危機(jī)決策在危機(jī)管理中處于核心環(huán)節(jié)，樹立正確的危機(jī)決策觀念有助于提高領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)決策質(zhì)量。在危機(jī)狀態(tài)下，囿于時(shí)間壓力和決策者的有限理性，領(lǐng)導(dǎo)者很難做出充分理性的決策，還有可能延誤決策時(shí)機(jī)，因此領(lǐng)導(dǎo)干部不能沿用常規(guī)狀態(tài)下的決策流程，應(yīng)樹立生命至上的效率觀念和以人為本的目標(biāo)導(dǎo)向，大膽運(yùn)用個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)和膽略做出危機(jī)決策。此外應(yīng)暢通公眾參與的渠道，加強(qiáng)與公眾的溝通交流，增進(jìn)決策的透明度和民主性。約翰·托馬斯認(rèn)為，在公共決策中引入公眾參與不僅能獲取更豐富的決策信息，也有助于增進(jìn)公眾對(duì)政策的接受性。(20)參見約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第61、74頁(yè)。在公共危機(jī)決策中，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)積極動(dòng)員社會(huì)成員，充分依靠社會(huì)民眾的力量共同應(yīng)對(duì)危機(jī)，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的功能互補(bǔ)和良性互動(dòng)。(21)參見何林生：《我國(guó)政府應(yīng)急決策能力建設(shè)思考》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2004年第10期。不僅要大力培訓(xùn)社會(huì)組織和人民團(tuán)體，充分挖掘潛在的社會(huì)力量，而且要從法律層面為他們提供參與決策的平臺(tái)和制度保障，使公民參與成為有法可依的權(quán)利和義務(wù)，提高危機(jī)決策的民主化和法治化水平。

(三)改革公共危機(jī)管理體制，健全危機(jī)決策機(jī)制

1.改革公共危機(jī)管理體制

當(dāng)前的公共危機(jī)管理體制沒有走出常態(tài)下公共管理體制的窠臼，在危機(jī)狀態(tài)下，公共危機(jī)決策的非程序性要求與官僚層級(jí)管理體制的矛盾被放大，使得領(lǐng)導(dǎo)干部在危機(jī)決策中的處境非常被動(dòng)，不利于應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。在組織結(jié)構(gòu)上，建構(gòu)矩陣制的危機(jī)決策管理體制，情況允許的前提下，授予地方更多的危機(jī)決策權(quán)，輔之以專家學(xué)者、技術(shù)人員在橫向上的專業(yè)信息收集與咨詢。在人員構(gòu)成上，要優(yōu)化決策者的人員結(jié)構(gòu)，改善抉擇者的年齡、性別和專業(yè)構(gòu)成，彌補(bǔ)群體成員在知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)方面的缺陷，避免決策中的群體迷思傾向。(22)參見王郅強(qiáng)、姜嘉林：《危機(jī)決策者風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的影響因素分析——基于認(rèn)知心理學(xué)的視角》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2015年第1期。改革公務(wù)人員考核選拔內(nèi)容，把處置突發(fā)公共事件作為領(lǐng)導(dǎo)干部“能”的考核重點(diǎn)之一，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的公職人員可破格重用。此外，在公共事務(wù)管理中，應(yīng)堅(jiān)持“平戰(zhàn)結(jié)合、常備不懈”的危機(jī)管理理念，在常規(guī)事務(wù)的管理中做好應(yīng)急人員、應(yīng)急資源等方面的建設(shè)，加強(qiáng)常態(tài)下處置危機(jī)事件的模擬演練，有意識(shí)地培養(yǎng)、鞏固領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)決策能力。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，常規(guī)決策失誤容易引發(fā)公共危機(jī)，需要領(lǐng)導(dǎo)干部做出危機(jī)決策有效應(yīng)對(duì)。事實(shí)上，危機(jī)決策與常規(guī)決策緊密聯(lián)系，無(wú)法嚴(yán)格區(qū)分，領(lǐng)導(dǎo)干部必須在日常公共管理中樹立危機(jī)意識(shí)，鞏固和拓展常規(guī)決策能力。

2.健全危機(jī)決策機(jī)制

第一，構(gòu)建危機(jī)決策信息聯(lián)動(dòng)共享機(jī)制。信息化時(shí)代的多元社會(huì)主體各自掌握了部分信息的主導(dǎo)權(quán)，公共危機(jī)使動(dòng)蕩的社會(huì)在一定程度上隔絕了各主體間的有效溝通，支離破碎的信息也使得領(lǐng)導(dǎo)干部很難做出完整有效的應(yīng)對(duì)決策。因此，在危機(jī)決策中建立危機(jī)信息聯(lián)動(dòng)共享機(jī)制是對(duì)歷史和現(xiàn)實(shí)思考的結(jié)果，是危機(jī)管理的一個(gè)必不可少的方面。(23)參見張夢(mèng)航、陳凌：《地域范圍內(nèi)公共危機(jī)決策的信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究》，《圖書館學(xué)研究》2016年第20期。危機(jī)信息聯(lián)動(dòng)涉及不同地域、不同領(lǐng)域和不同機(jī)構(gòu)間的溝通與交流。比如，新冠肺炎疫情下的信息聯(lián)動(dòng)涉及衛(wèi)生行政部門、醫(yī)療救治機(jī)構(gòu)和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)間的信息整合與流動(dòng)。完善信息體系應(yīng)該包括：(1)主動(dòng)收集與分析信息的機(jī)制；(2)信息的流通與共享機(jī)制；(3)信息反饋機(jī)制。建立危機(jī)信息聯(lián)動(dòng)共享機(jī)制有助于領(lǐng)導(dǎo)干部及時(shí)獲取多方信息，避免在危機(jī)狀態(tài)下因信息不足被動(dòng)決策，隨意決策。第二，要完善危機(jī)決策咨詢機(jī)制，充分發(fā)揮專家、技術(shù)人員的參謀助手作用。公共危機(jī)決策是一項(xiàng)極具專業(yè)性的政策活動(dòng)，不僅要求領(lǐng)導(dǎo)干部具備一定的謀略和膽識(shí)，還對(duì)其所具備的專業(yè)知識(shí)提出了較高的要求。專家是相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)干部在危機(jī)決策中應(yīng)主動(dòng)建立與專家學(xué)者的溝通咨詢制度，為技術(shù)精英參與危機(jī)決策提供路徑。第三，引入現(xiàn)代危機(jī)決策工具，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等現(xiàn)代技術(shù)為危機(jī)決策服務(wù)，確保危機(jī)決策的結(jié)果更客觀合理、科學(xué)有效。第四，建立危機(jī)決策責(zé)任豁免制度。危機(jī)決策具有高度不確定性，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言背負(fù)著巨大的政治與社會(huì)責(zé)任，如果僅強(qiáng)調(diào)行政問責(zé)、黨紀(jì)政紀(jì)處分，無(wú)疑會(huì)給領(lǐng)導(dǎo)干部增加負(fù)擔(dān)，迫使他們做出趨私利避公害的消極決策行為，將不利于危機(jī)狀態(tài)的消除。通過建立危機(jī)決策責(zé)任豁免制度，規(guī)定責(zé)任豁免的范圍和要求、具體豁免尺度等，有利于激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部勇于擔(dān)當(dāng)、大膽決策。對(duì)于已經(jīng)做出的決策造成了失誤和損害的，應(yīng)當(dāng)對(duì)決策失誤造成的損害進(jìn)行全面調(diào)查，如決策者已盡到法定的責(zé)任和義務(wù)，那么決策失誤的后果應(yīng)當(dāng)由國(guó)家進(jìn)行賠償并免除決策者的決策責(zé)任。