政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展探究
——基于投資視角的分析

黃 昊

（江西省鐵路航空投資集團有限公司）

自20 世紀90 年代舊《預算法》及分稅制改革實施以來，各地政府為籌集項目建設(shè)資金，陸續(xù)成立政府投融資平臺公司，并以平臺公司對外負債作為地方政府融資的重要補充方式。所謂地方政府投融資平臺就是地方政府或委托國資監(jiān)管機構(gòu)作為出資主體，通過注入資金、土地、股權(quán)等資產(chǎn)而成立的具有獨立法人資格的企業(yè)，主要承擔地方政府主導的項目建設(shè)投資及融資任務。經(jīng)過幾十年的高速發(fā)展，平臺公司客觀上為改善地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進地方經(jīng)濟發(fā)展做出了較大的貢獻，但以融資為主要發(fā)展驅(qū)動的模式已難以適應國家宏觀經(jīng)濟形勢和政策法規(guī)的調(diào)整要求，通過發(fā)展投資業(yè)務實現(xiàn)其轉(zhuǎn)型發(fā)展是必由之路。本文通過對公開文獻的研究分析，結(jié)合國內(nèi)成熟平臺公司的經(jīng)營經(jīng)驗，并根據(jù)筆者與部分地方平臺公司的接觸了解，分析整理得出地方政府投融資平臺現(xiàn)階段轉(zhuǎn)型發(fā)展現(xiàn)狀，針對存在的問題及原因，提出了投資業(yè)務轉(zhuǎn)型的路徑，最后對轉(zhuǎn)型發(fā)展的保障措施提出一些對策建議。

一、投資業(yè)務轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性分析

政府投融資平臺公司的成立是在我國特定歷史時期順應國家政策產(chǎn)生的，主要用于緩解地方政府財政壓力，其自身發(fā)展與國家監(jiān)管政策緊密相關(guān)，隨著中央加大對平臺公司的管控和規(guī)范以及國家經(jīng)濟金融形勢、財政、產(chǎn)業(yè)政策的不斷變化，平臺公司依賴外部融資、土地財政維持經(jīng)營的政策環(huán)境不復存在，其傳統(tǒng)業(yè)務的公益性和盈利性的矛盾已難以維持平衡，具有投資業(yè)務轉(zhuǎn)型發(fā)展的急迫性和必要性。

（一）外部融資監(jiān)管環(huán)境倒逼業(yè)務轉(zhuǎn)型

2014 年以來，國家針對地方政府及融資平臺公司負債融資行為，陸續(xù)出臺了一系列政策文件，對金融機構(gòu)向平臺公司提供融資提出了較多的規(guī)范和要求，尤其是2014 年新《預算法》、國務院《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號）的出臺及2022 年對政府平臺公司隱債管理的加強，直接導致了對平臺公司貸款審核標準的提高，可供平臺公司籌集和使用的資金越來越少，同時國家層面對于地方政府及平臺公司債務的管控越來越嚴格，明確規(guī)定平臺公司不得舉借應由地方政府負責償還的債務，地方政府不得為平臺公司的對外融資行為提供擔保或者還款承諾，核心目的是將平臺公司新增債務與政府債務進行割裂。在外部強監(jiān)管背景下，平臺公司實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展只能依靠自身業(yè)務發(fā)展。

（二）提高自身造血和競爭能力亟需業(yè)務轉(zhuǎn)型

長期以來，平臺公司主要履行地方政府賦予的投融資職能，未能真正面向市場化運營，自身造血和競爭能力較差，主要表現(xiàn)在：一是業(yè)務市場化程度低。平臺公司承接的土地整理、棚戶區(qū)改造、安置房建設(shè)、地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目，主要憑借與政府特殊的股權(quán)和管理關(guān)系取得，而不是依靠其自身的實力，缺乏市場競爭力；二是傳統(tǒng)業(yè)務收益率較差，回款周期較長。平臺公司傳統(tǒng)業(yè)務板塊大都是非盈利性公益項目，政府回購價格一般在建設(shè)成本基礎(chǔ)上加上約定比例的收益率，難以形成較高的溢價收益率，且政府通過往來款形式占用了大量資金，導致平臺公司資金壓力較大；三是資產(chǎn)質(zhì)量和運營效率較低。平臺公司資產(chǎn)規(guī)模普遍較高，但除了貨幣資金與存貨土地外，其他多數(shù)為公益性資產(chǎn)或城市基礎(chǔ)設(shè)施，幾乎沒有變現(xiàn)能力。因此，平臺公司通過市場化投資業(yè)務走轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，成為了持續(xù)發(fā)展的唯一選擇。

二、投資業(yè)務轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑

參考相關(guān)文件，結(jié)合筆者的調(diào)研實踐，政府融資平臺業(yè)務轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑和方向主要包括三類（見表1）：城市綜合開發(fā)運營主體、城市公用事業(yè)運營主體、產(chǎn)業(yè)投資運營主體。從實踐中來看，上述三類業(yè)務方向既可以融合在單一主體中，也可以分別以不同主體承載。

表1 平臺公司投資業(yè)務轉(zhuǎn)型方向及路徑

（一）城市綜合開發(fā)運營主體

該類業(yè)務屬于政府平臺傳統(tǒng)的業(yè)務范圍，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展一方面要優(yōu)化調(diào)整原有的政企關(guān)系，通過與當?shù)卣?guī)范合作的形式開展代建工作，逐步理順政府付費及結(jié)算模式；另一方面要進一步擴大業(yè)務范圍，在土地綜合開發(fā)、道路橋梁建設(shè)、學校醫(yī)院建設(shè)、保障安置房建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施類、公益性項目基礎(chǔ)上，逐步增加建筑施工、房地產(chǎn)開發(fā)、城市更新、酒店商業(yè)開發(fā)等經(jīng)營性、市場化業(yè)務，聚焦“城市建設(shè)、運營、服務”主業(yè)，實現(xiàn)城市“開發(fā)——建設(shè)——運營——投資”一體化、全鏈條的發(fā)展。

針對傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施類、公益性項目，可根據(jù)當?shù)卣磕瓿踅y(tǒng)籌安排的投資計劃，與交通運輸管理、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等主管部門簽署委托代建合同，平臺公司負責具體項目的代建工作，項目完工后，主管部門根據(jù)經(jīng)審計確認的投入成本加成6%～15%與平臺公司結(jié)算，具體比例根據(jù)各地財政實力、平臺公司化債壓力等因素確定，結(jié)算資金納入政府預算，整體壓力較小。針對新增的經(jīng)營性、市場化業(yè)務，可以借助平臺公司與當?shù)卣纬傻牡莫毺仃P(guān)系，以及土地房產(chǎn)開發(fā)方面形成的建設(shè)運營管理經(jīng)驗，聯(lián)合開發(fā)運作經(jīng)驗豐富的大型企業(yè)集團，以市場化、商業(yè)化模式開展合作開發(fā)，充分發(fā)揮不同性質(zhì)的主體優(yōu)勢，逐步開辟一條涵蓋地產(chǎn)、土地開發(fā)、商業(yè)服務等房產(chǎn)置業(yè)、城市配套設(shè)施的經(jīng)營之路。城市綜合開發(fā)運營主體典型代表主體包括：鄭州城市發(fā)展集團、蘇州城投（集團）、天津泰達控股等。

（二）城市公用事業(yè)運營主體

該類業(yè)務既具有平臺公司承擔社會公益事業(yè)的特征，也可以推動平臺公司實現(xiàn)市場化收益，實現(xiàn)經(jīng)營可持續(xù)、現(xiàn)金流穩(wěn)定的目標。具體業(yè)務類型包括與傳統(tǒng)業(yè)務相關(guān)聯(lián)業(yè)務以及新增市場化、多元化業(yè)務兩類，前者主要包括：房屋租賃、物業(yè)服務、汽車租賃、智能停車和充電設(shè)施、物流園運營、農(nóng)貿(mào)市場改造、市政設(shè)施養(yǎng)護等。后者主要包括原水和工業(yè)水的供給、電力供應、燃氣和蒸汽供應、城市公共交通、港口碼頭運營、工程/產(chǎn)品質(zhì)量檢測、養(yǎng)老服務等。

以東部沿海某縣級市為例，為解決城市停車難、停車亂等問題，該地采取“政府+平臺公司+頭部企業(yè)”合作模式，通過平臺公司招標引入市場化頭部企業(yè)參與停車設(shè)施管理，搭建智慧停車一體化管理平臺，對城區(qū)公共停車泊位的智能停車改造并聯(lián)網(wǎng)管理，同時在行政中心、交通樞紐、醫(yī)院、商業(yè)中心等停車需求大的區(qū)域結(jié)合新改建項目建設(shè)公共停車場，進一步增加停車泊位供給，推進中小學新改建項目，利用教學樓、運動場地下空間修建停車場。此外，結(jié)合老舊街區(qū)改造，增設(shè)樹陣式停車位，結(jié)合道路綜合整治、公園景觀建設(shè)等城市更新建設(shè)行動，充分利用待開發(fā)地塊、城市邊角地、道路兩側(cè)、公路鐵路立交橋下等可利用的空地，因地制宜增設(shè)停車泊位，提高了土地利用率，有效疏解了城市交通擁堵，形成了“一城、一網(wǎng)、一平臺”的智慧停車管理新模式，取得社會效益和經(jīng)濟效益雙豐收。

（三）產(chǎn)業(yè)投資運營主體

該類業(yè)務模式一方面是借助當?shù)鬲毺氐淖匀毁Y源稟賦或原有區(qū)域內(nèi)形成的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮當?shù)禺a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢實現(xiàn)“順勢而為”，做好項目的承接落地，如文化旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、水利開發(fā)、環(huán)境保護（污水、污廢處理等）、礦山資源開發(fā)（砂石、稀有礦產(chǎn)資源等）、建材生產(chǎn)及銷售等；另一方面是協(xié)助地方政府開展招商引資，做好產(chǎn)業(yè)突圍，推動發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，如園區(qū)運營、招商引資、新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)投資、金融及類金融服務等。

筆者因業(yè)務往來合作因素，與中部某省設(shè)區(qū)市的平臺公司接觸較多，該公司是平臺公司轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)投資企業(yè)的典型代表，該公司充分利用轄區(qū)內(nèi)灰?guī)r礦豐富的資源優(yōu)勢，在滿足環(huán)保要求的前提下，通過市場公開方式競拍取得建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)，并開展機制砂的生產(chǎn)銷售，資源儲量近2億噸，開采年限近20 年。同時，該公司充分利用自身及區(qū)域內(nèi)礦企產(chǎn)生的尾砂資源，建設(shè)生產(chǎn)環(huán)保型尾砂標準磚（年產(chǎn)1 億塊）和人行道地面彩磚（年產(chǎn)5000 萬塊），產(chǎn)品用于當?shù)丶爸苓叧鞘械某鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)了較好的經(jīng)濟效益。此外，該公司圍繞園區(qū)光伏、新能源汽車等重點產(chǎn)業(yè)，通過資本招商方式，引入多家上市公司、優(yōu)質(zhì)企業(yè)落戶，并參與了項目投資，上述投資標的上市后均取得了較好的收益，更重要的是對當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展格局形成了較好的正面效應，推動形成了較完善的產(chǎn)業(yè)鏈，助推該地區(qū)開發(fā)區(qū)招商引資實際進資金額連續(xù)多年位列該省第一。

三、投資業(yè)務轉(zhuǎn)型發(fā)展保障措施

推動政府投融資平臺公司成功轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)業(yè)務由過去的融資主導型向投融資并重轉(zhuǎn)變，平臺公司在履行地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使命基礎(chǔ)上，實現(xiàn)投資業(yè)務多元化、市場化、跨區(qū)域化發(fā)展，應當做到以下四點：

(一)實施投資業(yè)務分類管理

平臺公司應結(jié)合自身的發(fā)展定位和業(yè)務特征，準確界定下屬不同企業(yè)的功能和類別，并將子公司進行重組整合，分類實施差異化、針對性的管理，分別設(shè)置不同的考核管理目標，實現(xiàn)國有資產(chǎn)和資本優(yōu)化合理配置。根據(jù)企業(yè)實際情況，可將旗下資產(chǎn)實施“三分法”管理，具體分為功能類、公共服務類、競爭類三類企業(yè)。其中：功能類企業(yè)主要承擔地方政府重大項目建設(shè)和特定行業(yè)投資開發(fā)的特定任務（對應上文中的“城市綜合開發(fā)運營業(yè)務”），實現(xiàn)社會效益，并適當兼顧經(jīng)濟效益；公共服務類企業(yè)仍承擔原有地方政府賦予的職能業(yè)務，主要承擔改善地方民生、服務社會大眾的任務（對應上文中的“城市公用事業(yè)運營業(yè)務”），實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益并重；競爭類企業(yè)以市場為導向、以利潤中心，同時注重社會效益，該類企業(yè)應擁有一定的獨立經(jīng)營決策權(quán)。

（二）因地制宜拓展新業(yè)務領(lǐng)域

平臺公司在對原有業(yè)務清理整頓，將符合條件的業(yè)務板塊向市場化轉(zhuǎn)型、進行業(yè)務優(yōu)化重構(gòu)之外，應以提高盈利能力和改善現(xiàn)金流狀況為評價基準，主動探索市場化、多元化的投資業(yè)務板塊，結(jié)合區(qū)域內(nèi)的資源稟賦、當?shù)卣漠a(chǎn)業(yè)政策以及區(qū)位優(yōu)勢謀劃業(yè)務布局，積極與業(yè)內(nèi)經(jīng)營業(yè)績較好的頭部企業(yè)開展合作，可就具體市場化業(yè)務板塊實施混合所有制重組，實現(xiàn)投資業(yè)務結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機制的高質(zhì)量發(fā)展，為投資業(yè)務的轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

（三）完善法人治理結(jié)構(gòu)和投資管理體系

平臺公司布局新業(yè)務領(lǐng)域，應按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，形成科學、民主、規(guī)范的決策機制，淡化平臺公司新業(yè)務領(lǐng)域的行政管理色彩，提升其適應市場化的經(jīng)營管理能力。優(yōu)化完善平臺公司及其市場化業(yè)務的投資管理制度體系，理順相關(guān)業(yè)務的投資決策機制，形成科學合理的授權(quán)決策和責任追究制度，建立事中信息披露和事后審計監(jiān)督制度，形成規(guī)范高效的投資業(yè)務流程，推動市場化業(yè)務順利開展實施。

（四）健全完善投資業(yè)務考核激勵機制

平臺公司投資業(yè)務的開拓離不開市場化的考核激勵機制，應按照投資業(yè)務市場化運行要求，科學建立管理團隊薪酬考核晉升機制，實施與市場接軌的績效薪酬體系，推進實施內(nèi)部轉(zhuǎn)聘和外部招聘相結(jié)合的選聘方式，探索實施職業(yè)經(jīng)理人管理模式，吸引業(yè)務能力強、政治素質(zhì)高的人才加入到平臺公司的建設(shè)中來，為平臺公司業(yè)務轉(zhuǎn)型發(fā)展提供堅實的人才基礎(chǔ)。同時實行管理團隊能上能下、員工優(yōu)勝劣汰的選人用人機制，將職工個人收入與企業(yè)經(jīng)營業(yè)績掛鉤，充分調(diào)動全體人員積極性和能動性，推動平臺公司經(jīng)營業(yè)績的提高。

四、結(jié)語

綜上所述，鑒于政府投融資平臺對于促進地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定具有重大的作用，隨著國家宏觀環(huán)境及財政金融政策的變化，其以傳統(tǒng)融資為主導的發(fā)展模式將存在較大的不確定性，因此，其投資業(yè)務轉(zhuǎn)型發(fā)展具有迫切的需求。筆者結(jié)合工作實際，對平臺公司投資業(yè)務轉(zhuǎn)型的必要性、發(fā)展路徑及保障措施進行了深入分析，并以成功案例作為佐證，希望能為政府投融資平臺實現(xiàn)更好地發(fā)展貢獻自己的力量。（本文為作者個人觀點，不代表供職單位意見）