淺議研究型審計

■黃芳芳

2009 年，審計署南京特派辦正式提出研究型審計。2020 年，侯凱審計長在審計署集中整訓(xùn)時要求，審計機(jī)關(guān)要把開展研究型審計作為頭等大事，聚焦主責(zé)主業(yè)，在揭示問題的同時，推動體制機(jī)制完善，發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。2021 年，審計署要求各級審計機(jī)關(guān)“積極推進(jìn)研究型審計，將研究型審計作為審計系統(tǒng)的一項重要工作要點全面推進(jìn)”。

一、研究型審計的內(nèi)涵

研究型審計目前沒有統(tǒng)一的概念，筆者認(rèn)為，研究型審計與其他理論研究不同，更多的是建立在審計實務(wù)、審計實踐的基礎(chǔ)之上的，是與審計實踐高度融合的應(yīng)用型研究，是對政策、體制、機(jī)制的研究作為審計的前置準(zhǔn)備，站在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度思考審計工作，運用系統(tǒng)思維，把研究貫穿于審計的全過程，以問題為導(dǎo)向，對審計對象、審計環(huán)境、審計項目的全過程進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)查研究，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，深入分析審計對象存在的經(jīng)濟(jì)問題和權(quán)力問題，著力揭示其體制機(jī)制存在的缺陷、障礙和管理漏洞，并在審計項目結(jié)束時，結(jié)合審計過程中的專題研究和審計發(fā)現(xiàn)的問題，圍繞所審查的政治——政策——項目——資金等主線，分析重大政策措施落實、經(jīng)濟(jì)體制改革中存在的風(fēng)險，促進(jìn)重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，切實發(fā)揮審計“治已病、防未病”的功能，更好地服務(wù)于國家治理。

二、開展研究型審計的意義

侯凱審計長提出“深入開展研究型審計是實現(xiàn)新時代審計事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路”。開展研究型審計，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督職能，更好地服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展和國家治理的現(xiàn)代化。

1.開展研究型審計是新時代偉大事業(yè)的要求

當(dāng)前中國特色社會主義進(jìn)入新時代，中華民族處于偉大復(fù)興的征程之中，國家面臨著建黨百年、“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶等國家戰(zhàn)略深入推進(jìn)的新發(fā)展格局。在歷史的新起點，審計作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，需要通過開展研究型審計，揭示國家大政方針和重大戰(zhàn)略部署執(zhí)行中發(fā)生的新問題、新情況，關(guān)注社會經(jīng)濟(jì)運行中存在的風(fēng)險，并及時預(yù)警，提出完善體制機(jī)制的建議措施，為推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化提供科學(xué)決策，推動新時代國家建設(shè)的偉大征程。

2.開展研究型審計是履行新時期審計職責(zé)的要求

習(xí)近平總書記提出“審計機(jī)關(guān)要拓展審計監(jiān)督的廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度，加大對經(jīng)濟(jì)社會運行中各類風(fēng)險隱患揭示力度，加大對重點民生資金和項目審計力度”。審計機(jī)關(guān)只有開展研究型審計，通過準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)形勢和政策文件，深入研究分析黨委政府的工作重點、改革進(jìn)程的痛點難點、社會公眾的關(guān)注熱點，強(qiáng)調(diào)“查、治、防”相結(jié)合，才能更好地開展政策措施落實審計，既要揭示糾正問題，又要分析問題背后體制機(jī)制和歷史根源及后續(xù)影響，并提出實際有效的解決措施和辦法，形成有助于服務(wù)決策、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、服務(wù)民生的系統(tǒng)性成果，促進(jìn)體制機(jī)制完善，從而有效防范各類風(fēng)險隱患，切實有效地發(fā)揮審計工作的建設(shè)性作用。

3.開展研究型審計是加強(qiáng)審計機(jī)關(guān)隊伍建設(shè)的要求

習(xí)近平總書記提出，審計人員要有“三立”精神，即以審計精神立身、以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)、以自身建設(shè)立信。開展研究型審計，可以促使審計人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，開拓看問題的角度和深度，跳出審計看審計，提高思考問題、分析問題和解決問題的能力，做到將揭示微觀問題與服務(wù)宏觀決策相結(jié)合，從政策制度、體制機(jī)制層面發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題，不斷提高審計人員的能力素養(yǎng)，促使審計人員成長為研究與實踐相結(jié)合的復(fù)合型審計人才。

三、研究型審計存在的問題

1.頂層制度設(shè)計尚未落實

制度是謀事之基、成事之道。目前，各地都在積極探索和開展研究型審計，但如何具體落實《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》中關(guān)于開展研究型審計的要求還沒有具體的辦法，研究型審計項目的質(zhì)量要求、考核辦法等還沒有明確，關(guān)于研究型審計的審計取證、審計成果、審計整改的標(biāo)準(zhǔn)還未規(guī)范。

2.思想認(rèn)識存在不足

研究型審計的核心是審計，落腳點是實踐，貫穿于審計實施的全過程，目的是“研以致用”，揭示審計實踐中發(fā)現(xiàn)的問題，深入分析研究，從微觀層面拓展到宏觀層面，以研究成果更好地指導(dǎo)實踐。但現(xiàn)實中，很多人簡單地認(rèn)為研究型屬于理論研究，屬于科研人員研究的范疇；也有部分人認(rèn)為審計本來就包含研究性質(zhì)，無需特別強(qiáng)調(diào)研究型審計，再加上審計任務(wù)已經(jīng)很重，沒有時間深入研究。認(rèn)知上的不足直接影響了開展研究型審計的主動性。

3.研究能力不匹配

研究型審計是一個深入調(diào)查研究的過程，是審計成果和審計效率的提升，它要求審計人員要著眼于審計對象、立足于審計環(huán)境、樹立系統(tǒng)觀念，對準(zhǔn)精準(zhǔn)揭示問題這個靶心，以審計的視角研究審計對象的歷史沿革、發(fā)展現(xiàn)狀、職責(zé)履行、業(yè)務(wù)運行等，一體推進(jìn)揭示問題、規(guī)范管理、防范風(fēng)險，充分發(fā)揮審計的“經(jīng)濟(jì)體檢”功能和建設(shè)性作用。這對審計人員的專業(yè)能力和綜合素養(yǎng)提出了更高的要求，需要審計人員主動學(xué)習(xí)、總結(jié)經(jīng)驗、深入思考，不斷提升自身的理論深度和實踐高度，從而更好地推進(jìn)改革、促進(jìn)治理。

四、推進(jìn)研究型審計的建議

1.強(qiáng)化頂層設(shè)計

一是堅持政治統(tǒng)領(lǐng)。始終把堅持和加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為審計工作的最高統(tǒng)領(lǐng)，增強(qiáng)“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”，精準(zhǔn)領(lǐng)會國家大政方針和重大決策部署的整治意圖和實踐要求，主動站在服務(wù)黨和政府的角度研究謀劃審計工作，提升審計層次，提高審計宏觀服務(wù)能力。二是建立健全研究型審計制度機(jī)制，推動制度保障到位。研究出臺深化研究型審計的具體辦法、實施細(xì)則、評價機(jī)制等，以制度為抓手，用機(jī)制作保障，為開展研究型審計指明方向。三是強(qiáng)化重點突破。樹立精品意識，集中優(yōu)勢資源，形成“領(lǐng)頭雁”效應(yīng)。以問題為導(dǎo)向，深入研究總結(jié)，注重提煉經(jīng)驗，堅持以用為本，真抓實干，勇于破題，做到研以促學(xué)、研以促審。

2.提高思想認(rèn)識

一是樹立系統(tǒng)觀念。將研究型審計工作理念貫穿于審計項目的全過程，加大資源整合力度，鞏固協(xié)同合作模式，完善審計管理，保持與時俱進(jìn)的研究精神和勇于變革的擔(dān)當(dāng)姿態(tài)，努力實現(xiàn)以研促變、以變促審，促進(jìn)審計前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局，推動審計理論、審計實際和審計制度的創(chuàng)新變革。二是強(qiáng)化率先垂范。領(lǐng)導(dǎo)班子要對研究型審計進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)，強(qiáng)化全員研究型審計的意識。對于重大審計項目和重大審計課題，親自參與謀劃，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，形成領(lǐng)導(dǎo)重視、骨干帶動、全員參與的工作格局。三是突出審計理念。突出做好事前謀劃、方案制定、審計實施和項目后評估四個環(huán)節(jié)的研究，注重轉(zhuǎn)變審計思路，從關(guān)注財務(wù)收支向關(guān)注資金績效、經(jīng)營風(fēng)險等方面轉(zhuǎn)變，不斷提高審計工作的政治性、前瞻性和大局性，全面思考深挖問題背后隱藏的政策、體制機(jī)制方面的深層次原因，發(fā)揮好審計監(jiān)督服務(wù)保障功能。

3.提升研究能力

一是拓寬交流渠道，增加理論儲備。著力搭建溝通交流平臺，審計人員要通過學(xué)習(xí)研討、項目協(xié)作等渠道積極學(xué)習(xí)，強(qiáng)化與專業(yè)院校、科研部門、社會審計等單位的深度交流互動，及時掌握先進(jìn)的理論研究成果，豐富自身理論涵養(yǎng)。充分發(fā)揮局網(wǎng)站、微信公眾號等載體作用，宣傳推介研究成果，通過資源共享，切實提高研究型審計的水平和層次。二是注重能力建設(shè)，營造良好氛圍。圍繞“能查能說能寫”的目標(biāo)要求，積極組織開展政策法規(guī)解讀、案例指導(dǎo)研究、實務(wù)導(dǎo)師制等活動，將研究型審計納入干部能力建設(shè)的重要內(nèi)容；制定研究型審計領(lǐng)軍人才、骨干人才培養(yǎng)計劃，著重培養(yǎng)政治站位高，具備較高政策研究水平和問題核查能力的審計人才；組織開展調(diào)研征文活動，加強(qiáng)理論研討和業(yè)務(wù)交流，推廣審計經(jīng)驗，營造研究型審計的良好氛圍。三是強(qiáng)化審計實踐。以審計實踐作為提升審計人員的政治意識和政策分析能力的第一跑道。積極參與上級審計機(jī)關(guān)組織實施的審計項目，加強(qiáng)重大審計項目的歷練，增長見識；通過審前調(diào)查、審計實施方案制定、審計問題線索發(fā)現(xiàn)和核查、審計取證、審計報告撰寫、審計整改落實等各個環(huán)節(jié)的鍛煉，開闊眼界，不斷提升審計人員的政治判斷力、政治領(lǐng)悟力和政治執(zhí)行力。

4.強(qiáng)化審計全過程管理

一是聚焦審計立項研究。做好審計調(diào)查研究，堅持圍繞中心、服務(wù)大局，注重研究中央和地方重大政策措施以及群眾關(guān)注的熱點、難點問題；摸清審計對象底數(shù)，按照審計領(lǐng)域、行業(yè)特色等分類研究、細(xì)化豐富審計對象庫，分類確定審計重點和審計頻次，增強(qiáng)項目制定的科學(xué)性、前瞻性和針對性。二是加強(qiáng)審計現(xiàn)場管理。結(jié)合項目實施特點和實際，把提質(zhì)提效觀念貫穿于審計目標(biāo)確定、切入點把握、階段任務(wù)推進(jìn)、預(yù)期成果實現(xiàn)等各個審計實施環(huán)節(jié)，注重審計證據(jù)的嚴(yán)謹(jǐn)性、審計發(fā)現(xiàn)問題的多發(fā)性，在審計現(xiàn)場進(jìn)行充分地研究與討論，推深做實現(xiàn)場審計實施研判工作，提升審計現(xiàn)場的效率和質(zhì)量。三是促進(jìn)審計成果運用。及時梳理總結(jié)，深化對審計發(fā)現(xiàn)問題的研究和分析，加強(qiáng)對審計發(fā)現(xiàn)問題的特點把握和規(guī)律研究，剖析問題背后的政策瓶頸、制度缺陷和管理漏洞，提出可批示、能落實的審計建議，推動問題解決和風(fēng)險防范。深化審計項目后評估制度，研究可供推廣的審計方法，結(jié)合審計應(yīng)用實踐，加快審計科研成果轉(zhuǎn)化。