關(guān)于地方政府融資平臺(tái)公司審計(jì)的思考

■曾碧云

近年來(lái)，隨著地方政府融資平臺(tái)的不斷擴(kuò)張，其償債風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越受到廣泛關(guān)注，地方政府對(duì)各融資平臺(tái)公司真實(shí)的債務(wù)規(guī)模和償債能力缺乏了解，融資新規(guī)出臺(tái)后，舊模式下的各平臺(tái)公司融資能力和可持續(xù)性勢(shì)必受到影響，一旦出現(xiàn)政府融資平臺(tái)暴雷，會(huì)產(chǎn)生一系列社會(huì)問(wèn)題，甚至?xí)＜暗揭欢ǚ秶鷥?nèi)的社會(huì)穩(wěn)定。因此，開展好地方政府融資平臺(tái)審計(jì)成為審計(jì)機(jī)關(guān)的重要審計(jì)方向和研究課題，更是國(guó)家審計(jì)的應(yīng)有之義。審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)聚焦主責(zé)主業(yè)，幫政府摸清家底，客觀、真實(shí)地反映存在的問(wèn)題，提出具有針對(duì)性和可行性的建議。

一、地方融資平臺(tái)公司審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

2020 年9 月至12 月，某省審計(jì)廳組織對(duì)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境進(jìn)行全面審計(jì)，對(duì)地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)設(shè)立的承擔(dān)投資、融資、建設(shè)、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等功能的類平臺(tái)公司進(jìn)行了重點(diǎn)關(guān)注，審計(jì)發(fā)現(xiàn)類平臺(tái)公司在融資、借款、擔(dān)保、投資和建設(shè)等方面存在許多問(wèn)題。具體表現(xiàn)在：

1.違規(guī)融資，支付高額融資成本，且未發(fā)揮資金的使用效益。主要包括：為包裝融資項(xiàng)目，在未發(fā)生實(shí)際業(yè)務(wù)的情況下，多次虛構(gòu)供貨合同，通過(guò)銀行承兌匯票貼現(xiàn)方式進(jìn)行融資；部分融資平臺(tái)公司應(yīng)金融機(jī)構(gòu)要求承接不良資產(chǎn)獲取銀行貸款資金；在貸款利息之外支付高額的融資中間費(fèi)用；在融資成本高的情況下，仍存在大量資金閑置，未能體現(xiàn)出資金的使用效益，或出現(xiàn)購(gòu)買理財(cái)?shù)扰c融資目的相違背的情況。

2.違規(guī)出借資金。平臺(tái)公司對(duì)外出借資金違規(guī)，未能體現(xiàn)作為政府平臺(tái)的公平性與效率性。主要表現(xiàn)在：資金未用于當(dāng)?shù)胤龀之a(chǎn)業(yè)和資信良好企業(yè)，而是將資金借給不符合支持條件的企業(yè)和個(gè)人，導(dǎo)致大量資金逾期難以收回。特別是，借款給失信企業(yè)、停產(chǎn)企業(yè)、空殼企業(yè)和房地產(chǎn)企業(yè)。同時(shí)存在出借資金決策不審慎，保全措施執(zhí)行不到位；未嚴(yán)格遵守相關(guān)利息政策；未約定還款期限，逾期不催收等資金流失情況。

3.擔(dān)保不準(zhǔn)確。部分平臺(tái)公司保前調(diào)查不盡職，決策程序不合規(guī)，抵押措施不到位，為信用不佳或無(wú)還款能力的企業(yè)提供擔(dān)保導(dǎo)致發(fā)生大額代償。如，某地市融資平臺(tái)公司在不確定實(shí)際融資主體、借款真實(shí)用途和償債能力情況下，為北京一家公司提供大額過(guò)橋融資擔(dān)保，導(dǎo)致?lián)１鞠⒁延馄诔^(guò)2 年。

4.投資不理想。部分平臺(tái)公司投前調(diào)查不盡職或決策程序不合規(guī)，投后管理監(jiān)督缺失導(dǎo)致投資效果不佳，甚至面臨損失。如，抽查發(fā)現(xiàn)該省3 個(gè)市本級(jí)和5 個(gè)縣（市、區(qū)）11 家類平臺(tái)公司存在上述問(wèn)題，涉及問(wèn)題資金超億元，其中部分公司未通過(guò)有效的集體研究決策，投資資金以“工程項(xiàng)目款”“設(shè)備采購(gòu)款”和“服務(wù)費(fèi)”等名義轉(zhuǎn)至合作方關(guān)聯(lián)公司，造成投資無(wú)法收回且未形成有效資產(chǎn)的問(wèn)題。

5.工程項(xiàng)目建設(shè)不規(guī)范，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分、中期管理不到位、后期支付不嚴(yán)格。如：未按規(guī)定招標(biāo)，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；未批先建，未嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)程序；虛假簽證浪費(fèi)項(xiàng)目資金，項(xiàng)目嚴(yán)重超概算；未按合同約定付款，拖欠工程款；項(xiàng)目完工后未按期辦理竣工決算等。

二、地方融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

基于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，本文認(rèn)為地方融資平臺(tái)主要存在以下經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)：

1.融資受限導(dǎo)致無(wú)法還本付息的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方融資平臺(tái)公司因其承擔(dān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等責(zé)任不斷增大，往往面臨著負(fù)有歸還義務(wù)的債務(wù)增長(zhǎng)速度持續(xù)加快和融資環(huán)境收緊的必然趨勢(shì)。如，2017年后非標(biāo)融資面臨異常嚴(yán)厲的監(jiān)管，PPP 和地方建設(shè)基金等開始面臨全面清查，導(dǎo)致債務(wù)面臨無(wú)法續(xù)接；2021年交易商協(xié)會(huì)和交易所根據(jù)地方債務(wù)率分檔情況并按照募集資金用途對(duì)城投債進(jìn)行分檔管理，根據(jù)分檔情況限定了企業(yè)債資金用途；2022 年12 月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)融資平臺(tái)分類轉(zhuǎn)型，意味著可以預(yù)期的是政策層面將借助此輪國(guó)企改革，推動(dòng)低層級(jí)、償債能力較弱的融資平臺(tái)公司進(jìn)入破產(chǎn)重組階段。在此情況下，依靠借新還舊方式運(yùn)營(yíng)的地方融資平臺(tái)公司必然會(huì)因?yàn)槿谫Y受限而產(chǎn)生無(wú)法還本付息的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中，決策失控或無(wú)效投資產(chǎn)生的國(guó)有資產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)

地方政府投融資平臺(tái)公司在企業(yè)改革和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型進(jìn)展中，根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)和資源也在不斷探索和拓展經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。如房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)、物業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、不良資產(chǎn)處置和金融小貸擔(dān)保業(yè)務(wù)等，且常以投資入股共建方式進(jìn)行。地方政府投融資平臺(tái)公司業(yè)務(wù)長(zhǎng)期由地方政府主導(dǎo)，經(jīng)營(yíng)管理層業(yè)務(wù)導(dǎo)向政策性強(qiáng)，而對(duì)市場(chǎng)化投資項(xiàng)目的成本效益管理重視力度不夠，市場(chǎng)化項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理能力有限，極易造成投資效益低下，甚至因?yàn)闆Q策失控違規(guī)投資、對(duì)外出借資金、提供擔(dān)保等引起國(guó)有資產(chǎn)損失的風(fēng)險(xiǎn)。

3.工程建設(shè)不規(guī)范存在的合法合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)

地方政府投融資平臺(tái)公司的融資需求主要是完成政府工程項(xiàng)目建設(shè)。投資項(xiàng)目數(shù)量多且單個(gè)項(xiàng)目投資額較大，項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究、建設(shè)用地規(guī)劃許可、初步設(shè)計(jì)、工程規(guī)劃許可、工程預(yù)算審核、工程招標(biāo)、建設(shè)管理、資金支付、竣工決算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)操作過(guò)程中合法合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)較大。工程項(xiàng)目建設(shè)中如操作不當(dāng)，易產(chǎn)生安全生產(chǎn)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、農(nóng)民工工資難以支付、貪污腐敗等問(wèn)題，甚至影響地方政府的社會(huì)穩(wěn)定工作。

三、地方融資平臺(tái)公司審計(jì)要點(diǎn)

針對(duì)地方融資平臺(tái)公司存在的普遍性問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)地方融資平臺(tái)公司進(jìn)行審計(jì)時(shí)，可以重點(diǎn)關(guān)注以下方面。

1.關(guān)注資產(chǎn)配置情況

平臺(tái)公司資產(chǎn)大部分是由地方政府出資或劃撥形成的，但上述資產(chǎn)往往是為融資需要注入，導(dǎo)致資產(chǎn)權(quán)屬不明，不生息資產(chǎn)與虛假資產(chǎn)占比高，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)務(wù)報(bào)表反映的資產(chǎn)不真實(shí)。根據(jù)融資平臺(tái)公司的實(shí)際情況，可將資產(chǎn)劃分為土地資產(chǎn)、貨幣及實(shí)物資產(chǎn)（包括貨幣資產(chǎn)、房屋、店鋪、辦公設(shè)備、車輛等）、股權(quán)投資、經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品（包括房產(chǎn)開發(fā)、可供出售金融資產(chǎn)、購(gòu)買的理財(cái)產(chǎn)品、經(jīng)營(yíng)類庫(kù)存商品等）、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、應(yīng)收款項(xiàng)、在建工程等七個(gè)方面進(jìn)行核實(shí)，重點(diǎn)關(guān)注資產(chǎn)的真實(shí)性、完整性及效益性。

如，通過(guò)審查所有權(quán)登記情況，關(guān)注資產(chǎn)管理的完整狀況；通過(guò)比對(duì)融資平臺(tái)公司臺(tái)賬、會(huì)議紀(jì)要與國(guó)資委文件，掌握資產(chǎn)基數(shù)及其組成，重點(diǎn)關(guān)注近三年資產(chǎn)增減變動(dòng)情況，特別是實(shí)物資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)、在建工程管理情況；通過(guò)獲取資產(chǎn)出租出借臺(tái)賬，調(diào)取有關(guān)合同，關(guān)注資產(chǎn)出租出借審批手續(xù)履行、租金收益收繳方式及資產(chǎn)管理的效益性等；通過(guò)檢查會(huì)議記錄、投資協(xié)議、合同和相關(guān)審批文件及入賬原始憑證，審查投資業(yè)務(wù)的合法合規(guī)性及會(huì)計(jì)記錄的準(zhǔn)確性，關(guān)注長(zhǎng)期投資的增減及收益情況。

2.關(guān)注負(fù)債及債務(wù)償還情況

對(duì)于地方融資平臺(tái)公司來(lái)說(shuō)，籌資來(lái)源主要依賴負(fù)債，特別是外部借貸，比如銀行借款、企業(yè)債券等。過(guò)度依靠外部借貸負(fù)債經(jīng)營(yíng)的融資平臺(tái)公司，往往存在因超預(yù)期的融資計(jì)劃和方式，將大量資金長(zhǎng)期閑置在賬上或挪作他用，大量融資活動(dòng)不計(jì)資金成本，經(jīng)營(yíng)性財(cái)務(wù)支出和資本性財(cái)務(wù)支出界限不明，購(gòu)買銀行不良資產(chǎn)包，形成較高的資產(chǎn)負(fù)債率等問(wèn)題。這要求審計(jì)既要厘清負(fù)債狀況，又要關(guān)注其中存在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。

因此，一要審查融資平臺(tái)公司負(fù)債狀況。重點(diǎn)關(guān)注公司負(fù)債結(jié)構(gòu)、規(guī)模，核實(shí)公司累計(jì)融資余額和負(fù)債結(jié)構(gòu)，關(guān)注平臺(tái)公司融資形成了多少政府隱性債務(wù)，對(duì)債務(wù)余額及未來(lái)年度還本付息金額進(jìn)行靜態(tài)測(cè)算，了解償債壓力及還款資金來(lái)源。二要對(duì)融資資金投向及融資成本進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注平臺(tái)公司融資資金使用及存儲(chǔ)情況，核算實(shí)際的資金成本，對(duì)實(shí)際利率較大的融資進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，揭示其中存在的盲目融資行為，關(guān)注平臺(tái)公司為融資購(gòu)買不良資產(chǎn)包的業(yè)務(wù)處理及后續(xù)管理情況，揭示其中存在的管理失范，損失浪費(fèi)等問(wèn)題。三要關(guān)注平臺(tái)公司對(duì)融資及擔(dān)保業(yè)務(wù)的控制情況。審查企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債的控制措施及日常約束機(jī)制，是否厘清企業(yè)債務(wù)與政府債務(wù)邊界，是否有防范和化解重大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體措施等。檢查公司對(duì)外擔(dān)保是否履行規(guī)定的決策和審批程序，是否按規(guī)定進(jìn)行保證、抵押和質(zhì)押，有無(wú)違反程序擔(dān)保以及承擔(dān)連帶責(zé)任問(wèn)題。

3.關(guān)注企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益

地方融資平臺(tái)的改革目標(biāo)是要提高自身的盈利能力，但平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型仍舉步維艱，依附在工程上“等靠要”，為政府融資、為政府建設(shè)，經(jīng)營(yíng)好壞都由政府“托底”和“買單”。雖然地方平臺(tái)公司利用各自資源開拓了市場(chǎng)業(yè)務(wù)，但盈利能力弱，產(chǎn)生了一種“凡是平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目均難以盈利”的怪象。因此，對(duì)損益情況的審計(jì)重點(diǎn)在于核實(shí)營(yíng)業(yè)收入及費(fèi)用的真實(shí)性和完整性。

一要審查平臺(tái)公司業(yè)務(wù)收入的真實(shí)性和完整性。關(guān)注平臺(tái)公司主營(yíng)業(yè)務(wù)收入、營(yíng)業(yè)外收入、投資損益的形成、確認(rèn)、計(jì)量與記錄是否真實(shí)、合法、準(zhǔn)確，分析政府補(bǔ)助收入對(duì)平臺(tái)公司利潤(rùn)的影響。二要審查平臺(tái)公司成本費(fèi)用支出的合規(guī)性、合法性。對(duì)主營(yíng)業(yè)務(wù)成本，重點(diǎn)關(guān)注成本核算的準(zhǔn)確性，是否與收入相匹配。對(duì)各類費(fèi)用，按支出性質(zhì)統(tǒng)計(jì)各類費(fèi)用的發(fā)生金額，對(duì)大額費(fèi)用進(jìn)行詳細(xì)審計(jì)，關(guān)注費(fèi)用支出的合理合規(guī)性，查找違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼，大額非本單位支出等問(wèn)題。對(duì)營(yíng)業(yè)外支出中的損失，應(yīng)關(guān)注損失金額計(jì)價(jià)的準(zhǔn)確性，并延伸審計(jì)有關(guān)資料，審查相關(guān)業(yè)務(wù)的合法合規(guī)性，分析損失原因。

4.關(guān)注重點(diǎn)工程

地方融資平臺(tái)承接了絕大部分地方政府工程項(xiàng)目，這些工程項(xiàng)目的核算極大影響了平臺(tái)公司資產(chǎn)、負(fù)債、損益的真實(shí)性。一方面因工程項(xiàng)目竣工后工程結(jié)算、財(cái)務(wù)決算不及時(shí)，工程建設(shè)項(xiàng)目資產(chǎn)掛往來(lái)賬和在建工程，導(dǎo)致資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清晰。同時(shí)政府未履行回購(gòu)協(xié)議，導(dǎo)致平臺(tái)公司無(wú)法計(jì)量收入、結(jié)轉(zhuǎn)成本。另一方面，平臺(tái)公司在工程管理方面也存在上文中提到的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。因此對(duì)平臺(tái)公司工程項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算，項(xiàng)目管理情況進(jìn)行審計(jì)也非常重要。

一是工程項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算方面。需厘清“在建工程”科目中核算的工程項(xiàng)目個(gè)數(shù)、費(fèi)用類別、建設(shè)狀況、核算金額等基本情況。抽查大額已完工及新建項(xiàng)目，檢查項(xiàng)目合同的執(zhí)行狀況及項(xiàng)目資金的收付情況，審查相關(guān)會(huì)計(jì)核算的準(zhǔn)確性和完整性。二是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)程序的履行情況進(jìn)行審計(jì)?？沙椴榻陙?lái)新建大額投資項(xiàng)目，關(guān)注在基本建設(shè)程序方面是否執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的建設(shè)程序；審查工程建設(shè)項(xiàng)目投資的真實(shí)性，工程變更簽證的合理性；審查項(xiàng)目是否按概算執(zhí)行，有無(wú)超概算等問(wèn)題，分析超概算形成的原因；審查項(xiàng)目是否按計(jì)劃竣工，有無(wú)因工程質(zhì)量等問(wèn)題造成不能及時(shí)交付使用的問(wèn)題。

四、結(jié)論

在不斷深化國(guó)資國(guó)企改革，提高國(guó)企核心競(jìng)爭(zhēng)力，有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策背景下，加強(qiáng)對(duì)地方融資平臺(tái)審計(jì)是政府全面了解和掌握融資平臺(tái)實(shí)際情況的有力手段。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)公司的資產(chǎn)負(fù)債損益情況審計(jì)，從財(cái)務(wù)報(bào)表入手，結(jié)合對(duì)業(yè)務(wù)臺(tái)賬等資料的審查，全面核實(shí)資產(chǎn)、負(fù)債、損益的真實(shí)性、完整性，了解政府工程項(xiàng)目建設(shè)管理情況，做到理清思路，摸清家底，掌握實(shí)情，為地方政府加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的綜合治理，推動(dòng)分類轉(zhuǎn)型助力。