完善都市圈發(fā)展體制機(jī)制研究

徐唯燊

完善都市圈發(fā)展體制機(jī)制，應(yīng)尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，堅(jiān)持同城化方向，探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離，積極承接國(guó)家改革試驗(yàn)任務(wù)，在創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、民生、生態(tài)等領(lǐng)域深度謀劃牽引性和示范性的機(jī)制舉措，加快破除都市圈資源要素流動(dòng)障礙，打造綜合改革創(chuàng)新高地。

一、完善都市圈發(fā)展體制機(jī)制的重要性

（一）有利于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)

長(zhǎng)期以來(lái)，都市圈城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)多于合作，各城市圍繞經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)，形成相對(duì)固化的“一畝三分地”思維定式，對(duì)統(tǒng)一大市場(chǎng)目標(biāo)造成嚴(yán)重阻礙，破除這一思維定式，加速區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的分割是“一畝三分地”形成的重要原因，完善都市圈發(fā)展體制機(jī)制有利于打破行政區(qū)利益壁壘，使經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)揮更大作用，推動(dòng)形成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。

（二）有利于形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)經(jīng)濟(jì)布局

現(xiàn)行模式下，地方政府在培育產(chǎn)業(yè)體系方面發(fā)揮著舉足輕重的作用，但聚焦經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的治理模式造成不少城市違背自身比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展與周邊城市相似甚至相同的產(chǎn)業(yè)，最終導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)能過(guò)剩。通過(guò)完善都市圈發(fā)展體制機(jī)制，有利于避免地方政府力量對(duì)市場(chǎng)力量的過(guò)度干預(yù)，確保政府和市場(chǎng)各司其職，在城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇上契合本地要素稟賦，真正培育出具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的分工體系。

（三）有利于推動(dòng)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)共同富裕

目前，都市圈發(fā)展中仍存在同城化基礎(chǔ)設(shè)施不健全和公共服務(wù)城市分布不均衡等情況，導(dǎo)致都市圈中心城市具有明顯的虹吸效應(yīng)，制約了其他城市群眾獲得感幸福感的提升。通過(guò)完善都市圈發(fā)展體制機(jī)制，有利于對(duì)跨市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、重要產(chǎn)業(yè)等制定投入成本和收益分配機(jī)制，推動(dòng)都市圈內(nèi)城市間利益關(guān)系趨于公平合理，縮小城市間、城鄉(xiāng)間的差距，助力共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）有利于服務(wù)支撐中國(guó)式現(xiàn)代化

從總體上看，全國(guó)都市圈發(fā)展通常采取核心引領(lǐng)模式，即通過(guò)將1—2個(gè)核心城市作為發(fā)展重點(diǎn)，優(yōu)先注入各種創(chuàng)新資源和優(yōu)質(zhì)要素，由點(diǎn)及面帶動(dòng)都市圈整體發(fā)展。但在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，都市圈核心城市首位度過(guò)于突出，而對(duì)周邊城市輻射能力不足，甚至加劇了都市圈內(nèi)城市發(fā)展不平衡，在一定程度上對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化形成阻礙。通過(guò)完善都市圈發(fā)展體制機(jī)制，有利于發(fā)揮核心城市的擴(kuò)散效應(yīng)，縮小都市圈內(nèi)各城市間創(chuàng)新能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的差距，推動(dòng)都市圈整體能級(jí)不斷躍升，對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化起到支撐保障作用。

二、都市圈發(fā)展體制機(jī)制尚存四方面問(wèn)題

（一）協(xié)同創(chuàng)新體制機(jī)制尚未形成

由于都市圈城市間行政壁壘還沒(méi)有完全消除，各城市在創(chuàng)新孵化、中試熟化、要素共享、技術(shù)服務(wù)等方面仍有“各家自掃門(mén)前雪”的情況，造成科技設(shè)施重復(fù)建設(shè)、科技資源供需失衡、科技要素流動(dòng)受限等問(wèn)題，制約了都市圈創(chuàng)新能力的整合與創(chuàng)新效率的提升。此外，目前缺乏都市圈層面的協(xié)同創(chuàng)新頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致都市圈創(chuàng)新規(guī)劃協(xié)同編制、創(chuàng)新政策協(xié)商制定、創(chuàng)新項(xiàng)目聯(lián)合推進(jìn)缺少制度保障。

（二）產(chǎn)業(yè)融合體制機(jī)制有待完善

多數(shù)都市圈除中心城市外，其他城市均處于工業(yè)化中后期，在產(chǎn)業(yè)重新布局的過(guò)程中各城市對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)的投資需求都很強(qiáng)烈，導(dǎo)致城市間競(jìng)爭(zhēng)加劇以及相關(guān)平臺(tái)載體功能重疊。由于產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的區(qū)域性統(tǒng)籌機(jī)制不健全，造成城市間產(chǎn)業(yè)分工格局不甚明朗，產(chǎn)業(yè)合作多以物資協(xié)作和淺層次的垂直分工為主，深層次的產(chǎn)業(yè)融合偏少，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)資源難以有效整合，制約產(chǎn)業(yè)鏈延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈。

（三）服務(wù)共享體制機(jī)制仍需健全

大部分都市圈公共服務(wù)共建共享還處于起步階段，還未形成系統(tǒng)性的合作框架和對(duì)話機(jī)制，特別是缺乏高層次的磋商機(jī)制，使“城市—區(qū)域共同體—城市”型的協(xié)調(diào)制度難以自發(fā)形成。此外，都市圈對(duì)服務(wù)共享的具體規(guī)劃及實(shí)施路徑上缺少統(tǒng)一思想和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制度安排，造成各城市側(cè)重點(diǎn)有所不同，政策配套力度不一致，影響城市間公共服務(wù)合作創(chuàng)新共享的有效性。

（四）生態(tài)共治體制機(jī)制亟待優(yōu)化

都市圈生態(tài)環(huán)境治理缺少可增強(qiáng)城市間政府互動(dòng)、決策共享的平臺(tái)和機(jī)制，造成城市間環(huán)境信息傳遞不暢，難以形成生態(tài)環(huán)境共治共保的空間格局。此外，對(duì)都市圈內(nèi)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)城市的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還需進(jìn)一步完善，目前多以政府補(bǔ)償?shù)确绞将@得相關(guān)補(bǔ)償資金，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)鮮有根據(jù)市場(chǎng)化方式加以精確計(jì)算，難以形成對(duì)作出貢獻(xiàn)城市的長(zhǎng)久激勵(lì)。

三、完善都市圈發(fā)展體制機(jī)制的重點(diǎn)任務(wù)

（一）構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新圈共塑機(jī)制

一是建立引領(lǐng)性科技聯(lián)合攻關(guān)機(jī)制。加強(qiáng)城市間科技規(guī)劃對(duì)接，共同編制都市圈重大科技問(wèn)題專項(xiàng)規(guī)劃，構(gòu)建跨市政府、企業(yè)、高校院所和新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等協(xié)同機(jī)制，打造創(chuàng)新共同體開(kāi)展聯(lián)合攻關(guān)。

二是優(yōu)化高價(jià)值成果協(xié)同轉(zhuǎn)化機(jī)制。清理都市圈內(nèi)因技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異形成的市場(chǎng)壁壘，協(xié)同建設(shè)統(tǒng)一技術(shù)交易市場(chǎng)，整合都市圈技術(shù)轉(zhuǎn)移和成果轉(zhuǎn)化機(jī)構(gòu)資源，共同培育職業(yè)技術(shù)經(jīng)理人，推動(dòng)聯(lián)合舉辦技術(shù)展示推介、資本對(duì)接等活動(dòng)。

三是健全高品質(zhì)創(chuàng)新要素共享機(jī)制。構(gòu)建都市圈創(chuàng)新資源共享平臺(tái)和機(jī)制，推動(dòng)中心城市科技基礎(chǔ)設(shè)施、科研儀器設(shè)備、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間向其他城市開(kāi)放，設(shè)立通用通兌創(chuàng)新券，推動(dòng)高層次人才共育共引共用，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目資金共同投入、利益共同分享機(jī)制。

四是強(qiáng)化激勵(lì)性支持政策協(xié)同機(jī)制。建立高新技術(shù)企業(yè)跨市認(rèn)定制度，健全財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，共建科創(chuàng)基金池，探索出臺(tái)人才協(xié)同發(fā)展專項(xiàng)支持政策，形成統(tǒng)一保障標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)評(píng)價(jià)互認(rèn)，健全都市圈外國(guó)人才服務(wù)體系，開(kāi)設(shè)都市圈外國(guó)人才創(chuàng)新“綠色通道”。

（二）建立產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈共筑機(jī)制

一是探索生態(tài)圈“圈長(zhǎng)制”。編制跨市產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃，圍繞產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展推動(dòng)建立由高層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥的“圈長(zhǎng)制”，對(duì)生態(tài)圈進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)招商引資、項(xiàng)目建設(shè)、人才引進(jìn)、技術(shù)創(chuàng)新、政策扶持等工作，打造具有競(jìng)爭(zhēng)力的超級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。

二是完善功能區(qū)聯(lián)建機(jī)制。推動(dòng)組建都市圈產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)聯(lián)盟，形成跨層級(jí)、跨地域、覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的園區(qū)協(xié)作系統(tǒng)，支持通過(guò)一區(qū)多園、雙向飛地等方式與區(qū)域相鄰、產(chǎn)業(yè)相關(guān)園區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，探索中心城市以“輕資產(chǎn)”向其他城市輸出品牌園區(qū)運(yùn)營(yíng)模式等不同形式的建設(shè)機(jī)制。

三是建立能級(jí)統(tǒng)籌倍增機(jī)制。制定都市圈統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，建立城市間招商項(xiàng)目共享機(jī)制，推進(jìn)集群式招商、協(xié)同式落地，支持企業(yè)開(kāi)展跨市兼并重組，打造都市圈品牌企業(yè)，形成技術(shù)需求聯(lián)合發(fā)布機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈跨市布局。

四是調(diào)整經(jīng)濟(jì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制。建立地方留存部分稅收分享機(jī)制，細(xì)化跨市項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)指標(biāo)核算分成辦法，出臺(tái)跨市項(xiàng)目財(cái)政資金支持政策，探索建立財(cái)政協(xié)同投入機(jī)制，完善園區(qū)合作中各方共擔(dān)運(yùn)營(yíng)成本、共享經(jīng)濟(jì)效益合理機(jī)制，通過(guò)協(xié)作企業(yè)利益結(jié)算等方式實(shí)現(xiàn)共贏。

（三）完善幸福生活圈共建機(jī)制

一是構(gòu)建公共服務(wù)一體化機(jī)制。建立都市圈社會(huì)保障服務(wù)對(duì)接機(jī)制，推動(dòng)社保醫(yī)保服務(wù)同城化，形成住房保障共商共建共享機(jī)制，創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)城市相互代管代服的市民化管理養(yǎng)老服務(wù)模式，建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，形成財(cái)政支出統(tǒng)籌分擔(dān)機(jī)制。構(gòu)建公共交通一體化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，開(kāi)展多層次合作辦學(xué)辦醫(yī)，探索就業(yè)和用工信息共享及農(nóng)民工就業(yè)監(jiān)測(cè)機(jī)制。

二是推動(dòng)政務(wù)服務(wù)同城化機(jī)制。創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦機(jī)制，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)全部納入統(tǒng)一平臺(tái)辦理，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)無(wú)差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理，打造政務(wù)信息云平臺(tái)，持續(xù)開(kāi)展數(shù)據(jù)共享交換，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)互信互認(rèn)。

三是健全多元化協(xié)同治理機(jī)制。推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)同治理，形成大聯(lián)動(dòng)與微治理相結(jié)合的全域網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)管理模式，共建“社區(qū)云”，構(gòu)建社會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作“三社聯(lián)動(dòng)”參與社區(qū)治理機(jī)制，完善同城化服務(wù)“公眾找茬”機(jī)制，構(gòu)建社會(huì)治安綜合治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同消除公共安全盲區(qū)。

四是構(gòu)建全災(zāi)種、大應(yīng)急合作機(jī)制。建立洪澇、地質(zhì)災(zāi)害物資儲(chǔ)備區(qū)域一體化保障機(jī)制，逐步形成規(guī)劃對(duì)接、資源共享、應(yīng)急調(diào)用長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)各類(lèi)公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理信息平臺(tái)和應(yīng)急指揮平臺(tái)互聯(lián)互通，構(gòu)建應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成全周期應(yīng)急協(xié)同體系，健全應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（四）健全綠色宜居圈共創(chuàng)機(jī)制

一是完善國(guó)土空間協(xié)同治理機(jī)制。構(gòu)建都市圈國(guó)土空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃銜接機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)劃底線約束，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，探索建立都市圈空間布局持續(xù)優(yōu)化的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)公園形態(tài)與都市圈空間有機(jī)融合。

二是建立青山綠道顏值共升機(jī)制。建立都市圈資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警和生態(tài)空間聯(lián)合保護(hù)機(jī)制，共同編制生態(tài)環(huán)境管控方案，完善財(cái)政資金激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)等領(lǐng)域，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)一體化，建立污染防治線上線下協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量聯(lián)合會(huì)商，形成突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急協(xié)作處置機(jī)制和生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制。

三是形成橫向生態(tài)補(bǔ)償全覆蓋機(jī)制。通過(guò)省級(jí)財(cái)政引導(dǎo)、都市圈城市財(cái)政支持，完善橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，形成以成本共擔(dān)、效益共享為基礎(chǔ)的跨市協(xié)同保護(hù)格局，升級(jí)水源地保護(hù)機(jī)制，合理確定激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)并制定相關(guān)管理辦法，加強(qiáng)重大工程項(xiàng)目環(huán)評(píng)共商，共同開(kāi)展區(qū)域性水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)。

四是探索綠色價(jià)值協(xié)同轉(zhuǎn)化機(jī)制。構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)價(jià)機(jī)制，聯(lián)合制定核算規(guī)范，統(tǒng)籌推進(jìn)“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地等建設(shè)，建立生態(tài)產(chǎn)品定期推介機(jī)制，聯(lián)合制定電商平臺(tái)管理制度規(guī)范，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品品牌價(jià)值提升機(jī)制，實(shí)現(xiàn)都市圈生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證互認(rèn)和信息可查詢、質(zhì)量可追溯，探索生態(tài)資源權(quán)益交易機(jī)制，創(chuàng)新完善水權(quán)交易機(jī)制，推動(dòng)構(gòu)建都市圈碳普惠機(jī)制。

四、政策建議

（一）深化要素市場(chǎng)化配置改革

推進(jìn)土地市場(chǎng)一體化，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革，全域推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，探索以空間發(fā)展權(quán)交易為手段的城鄉(xiāng)區(qū)域空間保護(hù)機(jī)制。促進(jìn)金融服務(wù)同城化，推動(dòng)共同建設(shè)金融服務(wù)平臺(tái)，探索設(shè)立都市圈綠色發(fā)展基金，構(gòu)建都市圈金融風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，推動(dòng)信用體系一體化，組建都市圈投資運(yùn)營(yíng)公司，探索設(shè)立都市圈發(fā)展基金。建設(shè)統(tǒng)一技術(shù)和數(shù)據(jù)市場(chǎng)，促進(jìn)技術(shù)與資本融合發(fā)展，深化科技成果使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)改革，逐步構(gòu)建都市圈數(shù)據(jù)市場(chǎng)。

（二）推動(dòng)實(shí)現(xiàn)新發(fā)展格局共融

共同優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，制定統(tǒng)一營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)都市圈營(yíng)商環(huán)境聯(lián)合評(píng)價(jià)，實(shí)行統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單和企業(yè)登記標(biāo)準(zhǔn)，探索實(shí)行行政審批無(wú)差別化受理，探索構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)審查協(xié)作制度和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。整體融入國(guó)內(nèi)大循環(huán)，健全都市圈融入國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)制，建立都市圈交流機(jī)制，共同探索特別合作區(qū)等飛地經(jīng)濟(jì)特殊機(jī)制。統(tǒng)籌對(duì)接國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，形成都市圈國(guó)際貿(mào)易投資平臺(tái)共建機(jī)制和貿(mào)易便利化協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)通關(guān)數(shù)據(jù)互通和口岸物流信息共享，建立都市圈企業(yè)“走出去”綜合服務(wù)機(jī)制，推動(dòng)都市圈加強(qiáng)與各國(guó)的文化、旅游、教育、衛(wèi)生領(lǐng)域的交流。

（三）推進(jìn)交界地帶先行先試

發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，聚焦群眾關(guān)切，推動(dòng)合作模式創(chuàng)新，著力打破行政界線，推動(dòng)都市圈城市交界地帶毗鄰地區(qū)在規(guī)劃布局銜接、公共設(shè)施統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)協(xié)作互補(bǔ)、公共服務(wù)共享、生態(tài)環(huán)境共治、社會(huì)治理融合等方面積極探索、深度合作，支持都市圈交界地帶建設(shè)同城化體制機(jī)制改革創(chuàng)新試點(diǎn)，打造一批同城化發(fā)展示范區(qū)，及時(shí)總結(jié)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。

（四）研究出臺(tái)都市圈發(fā)展條例

強(qiáng)化都市圈建設(shè)法治保障，通過(guò)法治化手段解決長(zhǎng)期困擾都市圈發(fā)展的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題，發(fā)揮法治引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障制度創(chuàng)新的作用。支持各都市圈研究出臺(tái)發(fā)展條例，通過(guò)立法強(qiáng)化對(duì)都市圈發(fā)展方向、管理體制、規(guī)劃建設(shè)、重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展及居民和各類(lèi)市場(chǎng)主體參與等方面的激勵(lì)約束，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)，激發(fā)都市圈建設(shè)的主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所）