鄂爾多斯市農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老問(wèn)題研究

姜建強(qiáng) 岳曉燕

［摘 要］農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老既能滿足空巢老人的養(yǎng)老服務(wù)需求，也兼具故土熟人基礎(chǔ)，成為現(xiàn)階段一種準(zhǔn)社會(huì)化養(yǎng)老模式，得到認(rèn)可和推廣。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市聚焦老年人所需所盼，在推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老方面做了大量工作，取得了一定效果，但也存在一些實(shí)際困難。本文在全面梳理農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，找出問(wèn)題成因，并給予相應(yīng)的對(duì)策建議，旨在為地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展提供幫助。

［關(guān)鍵詞］人口老齡化；鄂爾多斯市；互助養(yǎng)老

［中圖分類號(hào)］C9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

養(yǎng)老服務(wù)是重大的民生事業(yè)，要“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”。隨著人口老齡化進(jìn)程的不斷加速，人民群眾對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的多樣化、高質(zhì)量的迫切需求日益凸顯。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響下，農(nóng)村青壯年人口大量涌入城市謀生，農(nóng)村牧區(qū)人口主體逐漸老弱化，傳統(tǒng)家庭模式呈現(xiàn)出小型化、空巢化、分離化等特點(diǎn)，農(nóng)村牧區(qū)家庭養(yǎng)老模式也隨之悄然發(fā)生了改變。如何在有限的資源條件下，尋找適應(yīng)于農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老需求的養(yǎng)老服務(wù)模式，破解空巢老人的養(yǎng)老困局，成為當(dāng)前大家關(guān)注的熱點(diǎn)［1］。

1 鄂爾多斯市農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)概況

60歲及以上的老年人占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到或超過(guò)10 %，或者65歲及以上的老年人占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到或超過(guò)7 %，稱之為人口老齡化。鄂爾多斯市在2012年進(jìn)入老齡化社會(huì)，是自治區(qū)較早進(jìn)入老齡化的地級(jí)市［2］。截至2021年底，鄂爾多斯市常住人口216.8萬(wàn)人，其中60歲以上老年人36.21萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.7 %；65歲以上人口為21.30萬(wàn)人，占9.82 %；60 ％以上的老年人分布在農(nóng)村牧區(qū)，老齡化程度遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)［3］。

由于農(nóng)村牧區(qū)人口密度小、分布范圍廣、交通條件差，在養(yǎng)老工作供給和需求方面呈現(xiàn)出有別于城鎮(zhèn)的特殊性［4］。分散供給的高難度和高成本，使得集中供給成為鄂爾多斯市農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要形式。多措并舉優(yōu)化旗區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給，加強(qiáng)特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、農(nóng)村幸福院三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)在蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)具備全托、日托、上門服務(wù)和相應(yīng)區(qū)域行業(yè)管理功能的綜合養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。針對(duì)服務(wù)體系短板，著力增強(qiáng)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的養(yǎng)老服務(wù)功能，提升農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面。目前，已建成旗區(qū)級(jí)特困人員供養(yǎng)機(jī)構(gòu)16個(gè)，每旗區(qū)至少保有1個(gè)旗區(qū)級(jí)特困人員供養(yǎng)機(jī)構(gòu)；全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院通過(guò)機(jī)構(gòu)改革、公建民營(yíng)等方式全部完成提升改造，具備接收社會(huì)老人的工作條件，10家公建民營(yíng)敬老院為周邊社會(huì)老年人提供床位900余張，已接收社會(huì)老年人400余人。全市建成運(yùn)營(yíng)互助幸福院51個(gè)，設(shè)置床位1 660張，服務(wù)覆蓋117個(gè)嘎查村。在此基礎(chǔ)上，大力提升蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)中心全托、日托、上門服務(wù)等綜合功能。全市共有蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)51個(gè)，現(xiàn)已建成養(yǎng)老服務(wù)中心31個(gè)，覆蓋率達(dá)到61 %。

2 鄂爾多斯市農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老的發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前，家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老、互助養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等是農(nóng)村牧區(qū)老年人選擇的主要養(yǎng)老方式。而互助養(yǎng)老整合養(yǎng)老資源，實(shí)現(xiàn)鄰里互助，讓老人“離親不離情”，在自己的家里就能得到照顧，成為家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的重要補(bǔ)充，是一種準(zhǔn)社會(huì)化養(yǎng)老模式。它具有兩個(gè)特點(diǎn)。一是自愿參與。農(nóng)村牧區(qū)老人根據(jù)自己的身體和經(jīng)濟(jì)狀況，自主選擇是否參與。二是自助互助。農(nóng)村牧區(qū)老人在加入互助養(yǎng)老后，在實(shí)現(xiàn)自我養(yǎng)老的同時(shí)也幫助身邊需要幫助的人，他們既是服務(wù)者，也是被服務(wù)對(duì)象，實(shí)現(xiàn)了“抱團(tuán)養(yǎng)老、就地享?！?。

自2014年起，鄂爾多斯市統(tǒng)籌各類資金1.5億元，建成農(nóng)村牧區(qū)互助幸福院57個(gè)，當(dāng)前運(yùn)營(yíng)51個(gè)，設(shè)置床位1 660張，服務(wù)覆蓋117個(gè)嘎查村。在實(shí)際工作中，一是綜合利用、保障質(zhì)量，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在互助幸福院建設(shè)中，按照因地制宜的思路，綜合開(kāi)發(fā)房舍資源，合理開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村牧區(qū)撤并的房屋校舍閑置場(chǎng)所，加以修繕裝修，保證使用質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“低成本、高質(zhì)量”建設(shè)目標(biāo)。烏審旗、鄂托克旗等地按照“房屋寬敞、功能完善、居住舒適”的要求，完善了文娛活動(dòng)室、廚房、衛(wèi)生間等設(shè)施建設(shè)，保證老人住得舒適方便。準(zhǔn)格爾旗根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，將空巢老人、獨(dú)居老人、偏遠(yuǎn)地區(qū)的老人集中到幸?；ブ壕幼。薪鉀Q管理農(nóng)村老人的安居問(wèn)題，逐步探索出了“就近養(yǎng)老、集中互助、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、低費(fèi)適用”的互助型養(yǎng)老模式。二是多方行動(dòng)、立體保障，豐富老人生活。采取“政府投一些、部門幫一些、社會(huì)集一些”的路子，按照快速啟動(dòng)、逐步完善的思路，從電器、家具、文娛用品、健身器材、采暖防暑設(shè)備等方面配備高水平的生活文娛設(shè)施，部分有條件的互助院接入集中供暖管網(wǎng)和燃?xì)夤芫W(wǎng)，還配備了“一鍵通”電話，滿足老人生活、休閑鍛煉以及互助服務(wù)等需求。三是尊重老人、做好日常監(jiān)管。一方面，充分尊重老人的生活習(xí)慣，在互助幸福院日常生活中，老人實(shí)現(xiàn)自我管理、互助照顧，大家在一起互相幫助、彼此照應(yīng)，互相精神慰藉，實(shí)現(xiàn)老有所依。同時(shí)，政府及有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)幸福院安全等方面的管理，對(duì)于互助院屋舍等加強(qiáng)質(zhì)量檢查管理和必要的修繕，避免使用危房，消除安全隱患。

3 鄂爾多斯市農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老面臨的主要困難和挑戰(zhàn)

目前，農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老的常見(jiàn)模式是將鄰近的村落、嘎查集中在一起建立互助養(yǎng)老幸福院，生活費(fèi)用由老人自己或者子女承擔(dān)。老人按照年齡和自身狀況分為3類：一是年齡最長(zhǎng)者以及身體有缺陷或生活不能自理者，二是年齡稍長(zhǎng)但是身體健康、生活能夠自理者，三是年紀(jì)較輕、身體健康且在家待業(yè)有閑暇時(shí)間者。第三類老年人可以采取互助服務(wù)的方式照顧年齡大的，身體好的照顧身體差的，彼此之間相互幫助，共同生活。但課題組通過(guò)調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，這一養(yǎng)老模式在實(shí)際操作過(guò)程中也面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)。

3.1 傳統(tǒng)觀念影響

百善孝為先，孝敬父母是我們中華民族的傳統(tǒng)美德。不贍養(yǎng)父母不僅要受到道德的譴責(zé)，更會(huì)受到法律的制裁。部分被送進(jìn)養(yǎng)老院的老人也會(huì)覺(jué)得不光彩，而這一觀念也是農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老模式推廣的一大障礙。大多數(shù)子女覺(jué)得對(duì)不起父母親，不愿意讓老年人入住互助幸福院，甚至老年人自身也覺(jué)得去互助幸福院就像是被子女拋棄了，擔(dān)心會(huì)給子女“名聲”造成影響，寧可在家養(yǎng)老而不入住互助幸福院［5］。

3.2 角色定位紛爭(zhēng)

政府在農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老模式中的角色定位及行為選擇容易引起爭(zhēng)議。政府在農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老模式中到底該扮演什么樣的角色，是取代市場(chǎng)的作用還是與市場(chǎng)一同管理？總的來(lái)說(shuō)，當(dāng)前有以下問(wèn)題：首先，如何在保證互助養(yǎng)老自治性質(zhì)的前提下，充分發(fā)揮政府部門積極的政策引導(dǎo)和資金支持，避免受到單純的行政介入的負(fù)面影響；其次，如何平衡政府有限的資金投入與承擔(dān)兜底的無(wú)限責(zé)任之間的矛盾，擺正政府的角色。也就是平衡政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮雙方作用，滿足民眾養(yǎng)老需求。

3.3 服務(wù)供給單一

人的需求是無(wú)限的，用來(lái)滿足人的需求的資源卻是有限的，供給矛盾主要表現(xiàn)為兩方面。一是農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老模式尚不完善，服務(wù)內(nèi)容與項(xiàng)目不全面。受發(fā)展水平的限制，全市90 %以上的農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老院僅可提供生活照料服務(wù)（如住房、用水、用電）和一般性文體服務(wù)（文體活動(dòng)室），缺乏醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、醫(yī)療護(hù)理等方面。不少進(jìn)入互助幸福院的老人得不到預(yù)期的服務(wù)，產(chǎn)生失落感，喪失了入住信心，從而動(dòng)搖了互助養(yǎng)老的社會(huì)信譽(yù)。二是入住對(duì)象不能滿足互助體系循環(huán)要求。在實(shí)際工作中，低齡、健康老人往往不能被列入入住范圍，無(wú)人能夠提供互助服務(wù)，互助鏈條不能健康有序地循環(huán)起來(lái)，互助養(yǎng)老也失去了自身意義。

3.4 缺乏長(zhǎng)效資金注入

農(nóng)村牧區(qū)互助幸福院或者互助服務(wù)的建立往往依賴于政府的財(cái)政支持、村集體的支持以及社會(huì)捐贈(zèng)等投入?，F(xiàn)階段，在國(guó)家、自治區(qū)層面還尚未有明確的資金支持政策，各旗區(qū)因財(cái)政收入有地區(qū)差異，導(dǎo)致互助養(yǎng)老投入力度不一，養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)保障能力存在諸多短板和不足。如何保證互助養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定資金投入成為當(dāng)前亟須解決的問(wèn)題。而村集體與捐贈(zèng)投入因地域差異和不穩(wěn)定性，運(yùn)營(yíng)過(guò)程中易出現(xiàn)資金斷鏈，造成無(wú)法正常經(jīng)營(yíng)。資金來(lái)源單一，沒(méi)有專項(xiàng)資金支持，缺乏穩(wěn)定資金注入，將阻礙農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老模式的健康發(fā)展。

3.5 制度建設(shè)還不完善

農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老作為一種有效可行的養(yǎng)老新模式，雖然得到了越來(lái)越多人的支持和認(rèn)可，但國(guó)家、自治區(qū)關(guān)于這一方面的法律法規(guī)還不夠完善，特別是主管部門的職責(zé)還不夠明晰，互助養(yǎng)老幸福院自身相關(guān)制度也不太健全，制度建設(shè)的滯后導(dǎo)致互助養(yǎng)老幸福院運(yùn)行中存在著不盡如人意的情況。中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，高質(zhì)量發(fā)展是以人民為中心的發(fā)展，應(yīng)強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，建立健全養(yǎng)老服務(wù)政策體系，不斷滿足人民群眾養(yǎng)老服務(wù)需求。

4 發(fā)展農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策建議

4.1 樹(shù)立新養(yǎng)老觀念

贍養(yǎng)父母是一項(xiàng)法律義務(wù)，每個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)履行。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，提高農(nóng)村牧區(qū)老年人的互助意識(shí)，轉(zhuǎn)變老年人的養(yǎng)老理念勢(shì)在必行。政府部門應(yīng)該進(jìn)一步加大宣傳力度，加強(qiáng)老齡國(guó)情教育、養(yǎng)老觀念教育，推動(dòng)社會(huì)公眾重塑養(yǎng)老觀。同時(shí)，要以喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式宣傳互助養(yǎng)老政策，傳遞守望相助的鄰里思想，逐漸轉(zhuǎn)變農(nóng)村牧區(qū)老人的養(yǎng)老觀念，使之?dāng)[脫傳統(tǒng)觀念的束縛，不斷激發(fā)老年人對(duì)互助養(yǎng)老的認(rèn)同感和信任感。

4.2 明晰角色定位完善

農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老模式制度體系，出臺(tái)互助養(yǎng)老管理和激勵(lì)專項(xiàng)制度，建立健全配套管理辦法，動(dòng)員和鼓勵(lì)互助養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。地方政府要逐步轉(zhuǎn)變供給思路，整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、老年津貼等基本保障資源，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投入方式和融資渠道，探索實(shí)施互助養(yǎng)老的“公建民營(yíng)”模式，構(gòu)筑起嘎查、村組織、蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生（院）所、社工機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理，保障互助養(yǎng)老老人的安全。

4.3 鼓勵(lì)社會(huì)參與

從實(shí)踐中看，互助養(yǎng)老單純依靠政府有限的資金供給無(wú)法從根本上滿足老人多樣化、個(gè)性化的養(yǎng)老需求。國(guó)家層面，要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，積極爭(zhēng)取財(cái)政專項(xiàng)資金支持，提升公共服務(wù)水平，不斷完善養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老信息平臺(tái)的建設(shè)，積極推進(jìn)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。社會(huì)層面，要設(shè)計(jì)多元化穩(wěn)定的籌資渠道，向各類公益組織爭(zhēng)取資金，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人參與、支持、幫扶互助養(yǎng)老，促使民間資本進(jìn)入農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老中，實(shí)現(xiàn)為老年人提供及時(shí)、便捷、智能、高效的養(yǎng)老服務(wù)需求的目標(biāo)。

4.4 豐富服務(wù)功能

互助養(yǎng)老的主要目的是彌補(bǔ)現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老保障的不足，提升農(nóng)村老人的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。要不斷豐富互助養(yǎng)老幸福院精神文化生活，增強(qiáng)老年人參與文體活動(dòng)的積極性，豐富老年人的閑暇生活，滿足老年人精神需求；由心理咨詢師為老年人提供面對(duì)面的心理咨詢服務(wù)并進(jìn)行心理疏導(dǎo)，消除老年人的心理困惑；要加強(qiáng)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合作，利用互聯(lián)網(wǎng)和定位技術(shù)，隨時(shí)隨地監(jiān)控老年人健康狀況的變化，為老年人提供治療期住院、康復(fù)期護(hù)理一體化的健康和養(yǎng)老服務(wù)，探索能滿足老年人多元化健康服務(wù)需求的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)新模式。為了使服務(wù)更加周到，也可以采取問(wèn)卷調(diào)查的方式，隨時(shí)了解老年人真正期望得到的服務(wù)類型，確保服務(wù)項(xiàng)目切實(shí)地設(shè)身處地為老年人考慮。

5 結(jié)語(yǔ)

鄂爾多斯市的農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老不但解決了養(yǎng)老的實(shí)際困難，而且滿足了老年人的故土情結(jié)，得到了社會(huì)各界的肯定和認(rèn)可，成為一種可操作、實(shí)用性強(qiáng)的養(yǎng)老模式。在實(shí)際中存在一些困難和挑戰(zhàn)，如管理、服務(wù)、監(jiān)督機(jī)制上缺乏規(guī)范性，互助養(yǎng)老運(yùn)行質(zhì)量還不夠高，養(yǎng)老服務(wù)供給總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了龐大的“剛需”。針對(duì)這些問(wèn)題，需要政府、社會(huì)、集體和家庭的共同努力，進(jìn)一步加強(qiáng)探索，不斷完善政策機(jī)制，著力補(bǔ)齊民生短板，推動(dòng)農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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