基于政府合作視角的京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體構(gòu)建研究

薄文廣，黃南

摘要：創(chuàng)新在中國式現(xiàn)代化建設(shè)大局中處于核心地位，而當(dāng)前京津冀創(chuàng)新資源分布呈現(xiàn)出以北京為單中心的極化特征，且越是高端資源，三地差距越大。涉及到區(qū)域間利益關(guān)系調(diào)整的跨區(qū)域創(chuàng)新共同體合作也存在著市場失靈的現(xiàn)象，單純依靠市場之手，京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體構(gòu)建顯然面臨著巨大挑戰(zhàn)，因此三地有為政府合作對于京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體構(gòu)建就具有突出的必要性。但當(dāng)前京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體中的政府合作存在著較小約束力的行政協(xié)議較多、較多強(qiáng)制性的法律法規(guī)較少，宏觀的決策層面較多、微觀的執(zhí)行監(jiān)督反饋層面較少，利益共贏的計劃合作較多，利益沖突后的協(xié)調(diào)機(jī)制較少等特征。為加快推動京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體向縱深拓展，應(yīng)以中央政府的理性頂層設(shè)計為基礎(chǔ)、三地政府的主動先行先試為突破、高效協(xié)同的合作載體建設(shè)為抓手、非政府主體的充分發(fā)揮為支撐，各方協(xié)同，多措并舉，以取得良好效果。

關(guān)鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展;創(chuàng)新共同體;政府合作

中圖分類號：F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007-2101（2023）03-0055-08

當(dāng)前，世界正面臨著百年未有之大變局，為了更好地應(yīng)對外部環(huán)境變化，加快實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，以習(xí)近平同志為核心的黨中央根據(jù)中國對外部環(huán)境的研判，基于中國自身發(fā)展特征，審時度勢，做出立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的重大戰(zhàn)略抉擇，并在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中強(qiáng)調(diào)提出，堅持創(chuàng)新在中國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位。黨的二十大報告也提出，健全新型舉國體制，構(gòu)建具有全球競爭力的創(chuàng)新生態(tài)，提升國家創(chuàng)新體系整體效能，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。

隨著全球競爭日益激烈、復(fù)雜，創(chuàng)新模式不斷由封閉逐漸走向開放，由獨占走向共享，當(dāng)前，更強(qiáng)調(diào)整體性以及追求共同的價值和目標(biāo)而非單純個體理性，更強(qiáng)調(diào)整個創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境構(gòu)建而非單一創(chuàng)新要素優(yōu)化的共同體概念開始形成，這些整體性、共同性、生態(tài)性的理念貫徹也正好與政府發(fā)揮的規(guī)劃引導(dǎo)、協(xié)調(diào)服務(wù)和制度保障等有機(jī)契合。因此協(xié)同創(chuàng)新共同體得到了世界各國政府的廣泛關(guān)注。美國分別于2008年和2010年提出了《空間力量： 建設(shè)美國創(chuàng)新共同體體系的國家戰(zhàn)略》以及《空間力量2.0：創(chuàng)新力量》報告，試圖構(gòu)建能最大限度地整合美國乃至全球資源的“美國創(chuàng)新共同體”[1]，歐盟在總結(jié)“地平線2020”成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出了歐洲有史以來最大規(guī)模支持研發(fā)和創(chuàng)新的跨國計劃——“地平線”計劃，以有效提升歐洲全球競爭力。在國內(nèi)區(qū)域發(fā)展上，無論是《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，都明確提出要“建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新共同體”。

京津冀地區(qū)作為中國四大經(jīng)濟(jì)增長極之一且為北方最大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體，隨著納入國家發(fā)展戰(zhàn)略的京津冀協(xié)同發(fā)展日益深入，京津冀協(xié)同發(fā)展取得了較大進(jìn)步。2022年，京津冀經(jīng)濟(jì)總量突破10萬億元，按現(xiàn)價計算，是《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》2015年正式實施時的1.44倍，但相對于更多由政府主導(dǎo)的交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通以及區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，基于市場共贏的產(chǎn)業(yè)協(xié)同才是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要和持續(xù)支撐，但三地經(jīng)濟(jì)總量在全國占比卻呈現(xiàn)逐年降低態(tài)勢，從2015年的10.07%下降至2022年的8.28%，2022年京津冀三地經(jīng)濟(jì)總量僅為同期江蘇省的81.6%和廣東省的77.7%①，三地產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展不容樂觀，在四大經(jīng)濟(jì)增長極中獲批最早的京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻最為遲緩，甚至成為近些年來中國北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益落后于南方的重要誘因之一。

按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，三地政府均將構(gòu)建京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體作為“十四五”期間一項重要工作。因此如何充分利用北京雄厚的科技研發(fā)資源，構(gòu)建京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體，賦能三地相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，就成了解決當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展較為遲緩問題中的突出因素，同時作為北方最大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體的京津冀地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展也可以減緩南北方之間日益明顯的發(fā)展差距，北京強(qiáng)大的科技潛力在轉(zhuǎn)為現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)實力過程中，也可以為全國深化科技體制改革提供經(jīng)驗，從而更好發(fā)揮北京作為全國科技創(chuàng)新中心的輻射帶動作用，助力加快實現(xiàn)整個中國經(jīng)濟(jì)由之前投資驅(qū)動向高質(zhì)量發(fā)展要求下的創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型。

一、京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體構(gòu)建中有為政府合作的必要性

近年來，京津冀三地積極貫徹和落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的相關(guān)決策部署，加快體制和政策創(chuàng)新，在科技創(chuàng)新合作制度建設(shè)、創(chuàng)新合作平臺搭建、創(chuàng)新要素流動、創(chuàng)新要素共享、創(chuàng)新服務(wù)保障、鼓勵和吸引科技企業(yè)跨區(qū)域布局等方面做了大量工作，為三地協(xié)同創(chuàng)新共同體構(gòu)建提供了有力支撐。但由于我國創(chuàng)新主體（主要包括高校、科研院所、企業(yè)等特別是前兩者）脫胎于計劃經(jīng)濟(jì)體系，特別是在高校和科研院所等國家所屬的創(chuàng)新資源分布上，北京具有天然的巨大優(yōu)勢，2021年，京津冀三地本科及以上層次高校的比重分別為42.1%、19.5%、38.4%②，而在高層次的研究型“雙一流”高校分布上，北京占比達(dá)到了82.93%，河北省僅有2所大學(xué)入選，且其中1所坐落于天津。③在表征科技創(chuàng)新能力更強(qiáng)的國家級重點實驗室和國家級工程技術(shù)研究中心的分布上，2020年北京占比分別為84.0%和79.1%④。此外，在三地高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量、研發(fā)人員數(shù)量和研發(fā)經(jīng)費內(nèi)部支出等市場化創(chuàng)新資源指標(biāo)上，2020年北京的占比也分別達(dá)到63.1%、58.7%和67.5%，均遠(yuǎn)超津冀兩地。⑤綜合來看，三地創(chuàng)新資源呈現(xiàn)出以北京為中心的極化分布特征，并且越是高端創(chuàng)新資源，三地差距越大。

當(dāng)前提升創(chuàng)新能力已成為國家戰(zhàn)略選擇，具有強(qiáng)大科技創(chuàng)新能力的北京無疑會在整個中國高質(zhì)量發(fā)展中承擔(dān)越發(fā)重要的支撐作用。而隨著中國基礎(chǔ)設(shè)施的日益完善，當(dāng)前物理距離在跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同方面限制作用愈發(fā)減弱，當(dāng)前京津冀三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段迥異也導(dǎo)致津冀與北京相關(guān)產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)和配套能力遜于長三角和珠三角，且北京創(chuàng)新資源的行業(yè)分布與津冀主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之間存在錯配（北京在電子信息、生物醫(yī)藥、新能源新材料等領(lǐng)域具有強(qiáng)大的研發(fā)實力，但無論是天津還是河北，石化、冶金等傳統(tǒng)重工業(yè)都是其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)），再加上津冀兩地的營商環(huán)境、政府為企業(yè)主動服務(wù)的意識以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策的落地實施上都與國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)之間存在著一定差距，上述因素的共同作用使得北京部分科技成果選擇“蛙跳式”轉(zhuǎn)移到（潛在）收益更大的長珠三角而非地理更近但（潛在）收益較低的津冀地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，2021年，北京流向津冀技術(shù)合同5 434項，成交額350.4億元，僅占同期北京流向外省市技術(shù)合同成交額4 347.7億元的8.1%，甚至比2019年降低了1.76個百分點。⑥此外，京津冀地區(qū)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的深度融合還遠(yuǎn)未形成，作為創(chuàng)新源的北京與作為創(chuàng)新承接地的津冀成果擴(kuò)散環(huán)境差距明顯，三地創(chuàng)新政策統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)性也大大滯后于三地產(chǎn)業(yè)協(xié)同需求。因此單純依靠看不見的市場之手，三地協(xié)同創(chuàng)新共同體的構(gòu)建將面臨巨大挑戰(zhàn)，也必將是一個漫長過程，無法實現(xiàn)中央對京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要的相關(guān)目標(biāo)要求，也無法滿足津冀百姓對美好生活的向往。

此外，更為重要的是，在當(dāng)前中央政治集權(quán)和地方經(jīng)濟(jì)分權(quán)的制度設(shè)計下，無論是技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域、區(qū)際利益協(xié)調(diào)以及相關(guān)制度創(chuàng)新領(lǐng)域，都存在著市場失靈現(xiàn)象。特別是在涉及到不同區(qū)域之間各種利益關(guān)系調(diào)整的跨區(qū)域創(chuàng)新共同體建設(shè)中，單純依靠市場機(jī)制，無法實現(xiàn)更強(qiáng)調(diào)開放共享、利益互惠、協(xié)同發(fā)展的共同體發(fā)展。而中國國情下的各級地方政府也不僅僅是充當(dāng)完全市場經(jīng)濟(jì)中的“守夜人”角色，而是深深地嵌入或融入到所在轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，甚至成為了一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快慢的重要決定性力量。因此，掌握著土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)、自然資源等大量底層要素資源以及具有出臺相關(guān)政策影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的有為政府，更應(yīng)加強(qiáng)合作，充分發(fā)揮政府的規(guī)劃和引導(dǎo)作用，促進(jìn)創(chuàng)新資源在區(qū)域之間的雙向互動和優(yōu)化配置。特別是在北京的經(jīng)濟(jì)和政治地位都遠(yuǎn)高于津冀的現(xiàn)實制度約束下，三地之間的有為政府合作（不僅僅包括地方政府，也包括了處于頂層地位的中央政府），對于京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的構(gòu)建與完善，都起著不可或缺的重要作用。

二、京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體構(gòu)建中的政府合作特征

（一）較小約束力的行政協(xié)議較多，較多強(qiáng)制性的法律法規(guī)較少

京津冀三地協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)，是京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的一項重要內(nèi)容，也是推動京津冀協(xié)同發(fā)展的一個重要途徑。中央相關(guān)部門紛紛落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中的決策部署，積極開展體制機(jī)制創(chuàng)新，為三地創(chuàng)新共同體構(gòu)建提供政策保障。 2015年6月，財政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，提出遷出企業(yè)完成工商和稅務(wù)登記變更并達(dá)產(chǎn)后，三年內(nèi)繳納的“三稅”地方分成部分，由遷入地和遷出地五五分成。2015年12月，國家稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于京津冀范圍內(nèi)納稅人辦理跨省（市）遷移有關(guān)問題的通知》，允許簡化京津冀范圍內(nèi)納稅人跨?。ㄊ校┻w移手續(xù)[2]。2016年6月，《京津冀系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗方案》及三省市各自改革試驗方案經(jīng)國務(wù)院批復(fù)后已經(jīng)正式實施，這些政策的出臺大大促進(jìn)了北京相關(guān)企業(yè)向津冀兩地的轉(zhuǎn)移。

國家科技部作為科技創(chuàng)新的主管部門，京津冀三地建立了國家科技部主導(dǎo)下的京津冀協(xié)同創(chuàng)新“1+3”聯(lián)動工作機(jī)制，并通過定期組織三地副省級領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商會晤等形式，共同研究推動京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體的共建，相繼達(dá)成了《關(guān)于共同推進(jìn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)合作協(xié)議（2015—2017年）》以及《關(guān)于共同推進(jìn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)合作協(xié)議（2018—2020年）》等系列合作協(xié)議。此外，針對北京科技資源主要產(chǎn)業(yè)化平臺的北京中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，北京市也制定了《北京中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)行動計劃》，鼓勵其在電子信息、先進(jìn)制造、新能源與高效節(jié)能技術(shù)、新材料與應(yīng)用技術(shù)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)上與津冀合作共建了十多個協(xié)同創(chuàng)新共同體。天津市出臺了《天津市支持重點平臺服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展的政策措施》，除了鼓勵三地之間“集體”對“集體”的協(xié)同合作外，京津冀三地地方政府也聯(lián)合其他社會機(jī)構(gòu)成立了相關(guān)產(chǎn)業(yè)基金，加快三地創(chuàng)新共同體構(gòu)建，如科技部與京津冀三地科技部門共同出資設(shè)立規(guī)模10億元的“京津冀協(xié)同創(chuàng)新科技成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)業(yè)投資基金”， 規(guī)模10億元的雄安成果轉(zhuǎn)化基金已經(jīng)由河北省政府批準(zhǔn)，僅首期規(guī)模就為100億元的京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金在濱海高新區(qū)設(shè)立。

綜合來看，在中央部門的相關(guān)指導(dǎo)下，京津冀三地地方政府主導(dǎo)簽訂了許多行政協(xié)議、制定和實施了大量促進(jìn)三地創(chuàng)新共同體構(gòu)建的政策、計劃和行動方案等文件，但由于我國現(xiàn)行法律體系中并沒有關(guān)于“行政協(xié)議”的相關(guān)條款，且上述協(xié)議或文件均主要由地方政府自上而下進(jìn)行主導(dǎo)，并依靠行政方式推行，地方政府間的利益協(xié)商與協(xié)議簽訂程序和過程也較少公開，更多是在地方政府行政系統(tǒng)內(nèi)部完成社會公眾被動地獲悉達(dá)成。在創(chuàng)新共同體日益網(wǎng)絡(luò)化、復(fù)雜化、協(xié)同化的背景下，缺少部門協(xié)同和公眾、社會參與常會導(dǎo)致政府“好心卻沒辦成好事”的不利結(jié)果發(fā)生。

（二）宏觀決策層面較多，微觀執(zhí)行監(jiān)督反饋層面較少

京津冀三地協(xié)同創(chuàng)新共同體是在北京、天津、河北三個創(chuàng)新共同體基礎(chǔ)上進(jìn)行的協(xié)同和統(tǒng)籌，以發(fā)揮1+1+1>3的共贏效果，而當(dāng)前三地簽訂的協(xié)議和出臺的大量政策文件更多是在較寬泛的宏觀層面，在一些需要統(tǒng)籌和跨省協(xié)調(diào)的相關(guān)行政協(xié)議的執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等方面較少。雖然當(dāng)前國務(wù)院成立了由副總理任組長，京津冀三地和相關(guān)部委主要領(lǐng)導(dǎo)任組員的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組作為統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但這種自上而下的決策和執(zhí)行合作機(jī)制的運(yùn)行通常無固定舉辦周期，對話時間較短，臨時性和機(jī)動性都較強(qiáng)。

即使三地政府合作熱情高漲，但具體實施也都需要微觀企業(yè)主體來實現(xiàn)，即使是擁有眾多高科技企業(yè)的北京中關(guān)村科技園管理委員會，其對下轄企業(yè)也沒有直接上下級隸屬關(guān)系，北京國企也都需要按照國有資產(chǎn)保值增值原則進(jìn)行運(yùn)營。在政策落實過程中，一些具體的細(xì)節(jié)問題，例如當(dāng)前高新技術(shù)企業(yè)資質(zhì)無法做到在京津冀三地內(nèi)部平移、醫(yī)療器械注冊人制度暫未落地實施、北京子公司項目落地河北后一些進(jìn)口設(shè)備無法享受北京海關(guān)免稅政策等，如果這些問題不能得到有效解決，也會減緩三地創(chuàng)新共同體和協(xié)同合作步伐。

另外，相對于前端的協(xié)同創(chuàng)新共同體遲緩的原因分析，以及中端的制定解決問題的舉措和具體執(zhí)行和保障，處于末端的政策評估及反饋調(diào)整在我國也較少受到關(guān)注，因此常常被忽視。但實際上，微觀的政策評估與反饋也是一個閉環(huán)運(yùn)作的重要組成部分，對于影響范圍和影響程度都十分巨大的一些區(qū)域政策而言更是如此。而當(dāng)前，雖然京津冀三地為了協(xié)同創(chuàng)新共同體構(gòu)建，制定了大量的政策性文件，但由于一些具體數(shù)據(jù)和流程等相關(guān)資料和數(shù)據(jù)從公開渠道較難獲取，使得國內(nèi)對涉及到多個城市的跨區(qū)域創(chuàng)新共同體構(gòu)建的相關(guān)內(nèi)容和出臺的主要政策效果評估關(guān)注較少，也使得相關(guān)協(xié)議和政策的實際效力大打折扣，同時難以準(zhǔn)確制定下一步的行動計劃，甚至出現(xiàn)“為了發(fā)文件而發(fā)文件”的狀況。

（三）利益共贏的計劃合作較多，利益沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)較少

為了更好地落實《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》中的決策部署，京津冀三地地方政府也制定了許多促進(jìn)共贏的三地協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)的相關(guān)文件，三地創(chuàng)新要素共享逐步建立。北京市2018年修訂《首都科技創(chuàng)新券資金管理辦法》，啟動了京津冀創(chuàng)新券試點以及三地科技創(chuàng)新券互認(rèn)互通，主要支持三地企業(yè)利用異地科研設(shè)施與儀器開展研發(fā)和科技創(chuàng)新活動。2021年，河北省制定了《河北省重大科技成果轉(zhuǎn)化行動實施方案》，三地合力推動了京冀聯(lián)合實驗室共建、京石一站一臺（首都科技條件平臺、石家莊合作站和北京技術(shù)市場石家莊服務(wù)平臺）等合作成果，初步形成了梯次有序、分工協(xié)作的戰(zhàn)略合作模式。

當(dāng)前津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展更多需要北京研發(fā)而非北京研發(fā)需要在津冀轉(zhuǎn)化的實際情況，也導(dǎo)致三者合作地位不對等（特別是在霧霾治理、社會穩(wěn)定、疫情防控等領(lǐng)域，津冀都要首先承擔(dān)好北京護(hù)城河角色），京津冀三地內(nèi)部也沒有形成類似長三角定期召開且各成員之間輪流主持，更多建立在平等合作共贏理念之上的長三角主要領(lǐng)導(dǎo)座談會、長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議、長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會等決策—協(xié)調(diào)—執(zhí)行聯(lián)動的常態(tài)化合作機(jī)制。這種建立在三地不平等甚至是讓強(qiáng)者更強(qiáng)而非照顧弱勢一方以促進(jìn)強(qiáng)弱平衡的合作理念，也使得三地政府合作較難達(dá)到三者共贏目的。

更為重要的是，雖然三地合作有著完美的計劃，但其實施和呈現(xiàn)過程中仍存在著較大的變數(shù)，特別是作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，地方政府也可能追求自身利益最大化，當(dāng)?shù)胤秸献骼媾c地方個體利益相互一致時，地方政府會積極主動合作，而對未能給轄區(qū)帶來利益甚至帶來不利影響的相關(guān)事項則較為被動，有時甚至采取拖延或是間接抵觸等行為，進(jìn)而可能導(dǎo)致“個體受益，集體受損”的結(jié)果發(fā)生。而在京津冀三地區(qū)域發(fā)展現(xiàn)實中，由于各協(xié)調(diào)主體利益訴求不一致（包括中央政府和地方政府、企業(yè)、居民以及非政府組織），且客觀上具有多元性與差異性，因此各利益主體在協(xié)議履行過程中常因預(yù)期的變化或意外事件采取不合作策略，從而導(dǎo)致區(qū)際利益協(xié)調(diào)糾紛甚至發(fā)生沖突。因此，為了保障三地相關(guān)協(xié)議的切實履行，需要完善明確的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制，包括利益表達(dá)與訴求機(jī)制、利益分享與補(bǔ)償機(jī)制、利益協(xié)商與協(xié)議機(jī)制、利益監(jiān)督與解決機(jī)制以及利益評估與反饋機(jī)制等一系列閉環(huán)化程序，從而切實保障三地協(xié)同創(chuàng)新共同體構(gòu)建中利益協(xié)調(diào)過程的規(guī)范性、有效性及可持續(xù)性。

三、強(qiáng)化京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體縱深拓展中政府合作的建議

（一）以中央政府的理性頂層設(shè)計為基礎(chǔ)

包括三地四方（京津冀以及中央，且作為中央所在地的“首都”和作為普通直轄市的“北京”之間的作用難以清晰分割）關(guān)系中的京津冀地區(qū)，無論是經(jīng)濟(jì)實力、政治權(quán)力和政府治理能力，三者之間都存在著較大差異，當(dāng)前三地協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)已經(jīng)滯后于三地協(xié)同發(fā)展的要求，在沒有更高層級的中央政府的強(qiáng)力干預(yù)下，京津冀三者自身很難彌補(bǔ)這個差距，因此具有統(tǒng)一高效的管理體系以及舉全國之力協(xié)調(diào)資源的能力的中央政府理性的統(tǒng)籌頂層設(shè)計，是京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體中政府合作的前提基礎(chǔ)和制度保障。但中央對于三地系統(tǒng)創(chuàng)新共同體的促進(jìn)作用應(yīng)進(jìn)行清晰的界定，重點應(yīng)放在制度和規(guī)劃的理性頂層設(shè)計上，以及憑借三地各自的力量無法解決的一些制度性政策壁壘和規(guī)定上，而不能只通過撒錢或給項目的短期方式解決。例如針對三地相關(guān)行政協(xié)議中選擇性執(zhí)行問題，中央應(yīng)在京津冀協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組下面成立京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展管理委員會，聯(lián)合三地編制京津冀區(qū)域重點行業(yè)的專項規(guī)劃。工信部已經(jīng)編制印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移規(guī)劃（2015—2020年）》，京津冀三地工信部門也聯(lián)合開展《面向“十四五”京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同布局》課題研究，并形成《京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同規(guī)劃（建議稿）》，明確三地重點產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)分工，特別是京津冀區(qū)域以打造世界級先進(jìn)制造業(yè)集群為目標(biāo)，提升對區(qū)域創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)劃布局的引導(dǎo)，并聯(lián)合編制重點產(chǎn)業(yè)地圖，進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一督查、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一評估，避免各地政策和規(guī)劃的“單打獨斗”“各自為戰(zhàn)”問題，加快提升科技創(chuàng)新的投入產(chǎn)出效率。

對于當(dāng)前已經(jīng)定位成為北京功能疏解集中承載地，但自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和人才基礎(chǔ)均十分薄弱的雄安新區(qū)，其路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)已經(jīng)基本完成，亟需外部科技資源的大規(guī)模注入。中央應(yīng)該加大統(tǒng)籌安排力度，加快建立京津冀區(qū)域創(chuàng)新的反磁力中心，并通過京津冀三地之間便捷交通，促進(jìn)京津冀創(chuàng)新資源的“單中心”格局向“空間擴(kuò)散”格局轉(zhuǎn)變，推動河北盡快解決科技創(chuàng)新短板問題。由于北京存量高端科技資源疏解存在著“從誰疏解”以及“疏解程度”的精準(zhǔn)識別與程度平衡等難題，因此中央應(yīng)把一些增量高端科技資源例如央企的大院大所、高校、國家重點實驗室，國家工程研究中心等優(yōu)先選址在雄安新區(qū)，同時注重解決科研人員家屬就業(yè)、子女就學(xué)、醫(yī)療保險等家庭保障問題，加快雄安新區(qū)科技、產(chǎn)業(yè)、城市的融合步伐。同時把制約中國高校和科研院所科技成果轉(zhuǎn)化較低的一些政策堵點和難點，優(yōu)先選擇在雄安新區(qū)進(jìn)行試點，以更好發(fā)揮雄安新區(qū)“試驗田”作用。雄安新區(qū)未來高質(zhì)量發(fā)展必須要在“看得見的政府之手”作用下，充分發(fā)揮市場“看不見的手”在資源配置和優(yōu)勝劣汰方面的激勵約束作用，因此中央應(yīng)盡快讓雄安新區(qū)啟動起來，并適時降低企業(yè)入駐雄安新區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，做到有為政府和有效市場的雙輪驅(qū)動。

另外，建議中央盡快出臺落實《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》的實施細(xì)則，適當(dāng)降低“遷出前三年內(nèi)年均繳納‘三稅大于或等于2 000萬元”等過高的門檻。同時中央可以把京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體構(gòu)建作為試點，來探索和完善促進(jìn)區(qū)域深入一體化的制度和對策。如橫向轉(zhuǎn)移支付、區(qū)際利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制，跨區(qū)域GDP分計和稅收分成機(jī)制，大型儀器設(shè)備的共享以及國外人才的使用和創(chuàng)新人才流動特區(qū)等，并就一些成熟做法形成規(guī)范性的法律法規(guī)，以更好助力區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及城市群和都市圈建設(shè)。

（二）以三地有為政府的主動先行先試為突破

后危機(jī)時期，國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略日益由單極驅(qū)動轉(zhuǎn)向多極增長，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、成渝地區(qū)雙城都市圈等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相繼出臺，國家對各地區(qū)發(fā)展的支持不在一些短平快的資金和項目扶持以及稅收優(yōu)惠等獨享性政策，而是更多允許基層政府根據(jù)地方實際，在一些阻礙行業(yè)發(fā)展的微觀政策上進(jìn)行先行先試的積極探索。

因此，有為地方政府不能再依靠中央政府的被動“照顧”，而應(yīng)該主動融入到區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中，并主動發(fā)揮好基層先行先試的“試驗田”作用，把政策突破集中于解決可能影響或限制某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策路障上，通過自下而上的主動申請與中央政府形成良性互動，協(xié)助中央政府或相關(guān)產(chǎn)業(yè)主管部門清除上述產(chǎn)業(yè)政策路障，最終形成央地企三方共贏的格局。例如中關(guān)村海淀園秦皇島分園就探索建立了“四四二”財稅分成機(jī)制[3]（中關(guān)村海淀園、秦皇島市和中關(guān)村海淀園秦皇島分園按照“四四二”的比例分配稅收），北京·滄州渤海新區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園通過北京和河北醫(yī)藥管理部門的密切配合，成為全國唯一的由北京市食藥監(jiān)局異地延伸監(jiān)管的園區(qū)并得到了當(dāng)時國家食品藥品監(jiān)督管理局的正式批復(fù)。上述創(chuàng)新型政策的提出有利地促進(jìn)了相關(guān)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

在中央支持下，三地應(yīng)整合支持科創(chuàng)的財政資源，共同出資設(shè)立“京津冀科技創(chuàng)新合作基金”，通過產(chǎn)業(yè)基金方式來吸引相關(guān)行業(yè)龍頭企業(yè)共同打造完善產(chǎn)業(yè)鏈條，三地的科技成果項目申請也應(yīng)以更好滿足市場需求為主要導(dǎo)向，采取全社會公開的“揭榜掛帥”方式指導(dǎo)科研項目立項，更好促進(jìn)三地產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的有機(jī)協(xié)同和深度融合。

另外，北京科技資源的產(chǎn)業(yè)化范圍并非僅限于津冀兩地，而是可以在全國甚至全球范圍內(nèi)尋求最優(yōu)化。據(jù)統(tǒng)計，2020年北京技術(shù)合同成交額達(dá)6 316.2億元，其中輸出津冀技術(shù)成交額為347.0億元，僅占北京全市的5.49%。⑦作為過萬億元的經(jīng)濟(jì)體，津冀發(fā)展也不可能完全依賴北京科技資源，津冀應(yīng)首先做好自己分內(nèi)之事，以主動創(chuàng)新競爭而非被動等待照顧求合作，同時積極做好補(bǔ)位、占位與搶位工作，在對接北京科技資源中加速發(fā)展自己，構(gòu)建京津冀合作協(xié)同創(chuàng)新新局面。例如天津自身較豐富的科教資源遠(yuǎn)未得到挖掘，天津批準(zhǔn)成立的20家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)中，只有2所與天津市高校合作（均為天津大學(xué)），除了天津大學(xué)之外，在津其他高校與天津市合作共建的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)為零，甚至呈現(xiàn)出天津科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙輸”局面。

當(dāng)前地方政府主動的先行先試肯定要涉及到對之前一些制度、政策和規(guī)章的創(chuàng)新與突破，因此津冀兩地亟需建立與中央相關(guān)部委的制度化溝通和交流渠道，并建立包含容錯免責(zé)機(jī)制的“大膽想、創(chuàng)新干”的干事?lián)?dāng)環(huán)境，在干部升遷與調(diào)動方面重用“愿干事、能干事、干成事”的干部，形成優(yōu)勝劣汰的激勵相容機(jī)制。

（三）以高效協(xié)同的合作載體建設(shè)為抓手

當(dāng)前，北京科技資源的技術(shù)供應(yīng)與津冀企業(yè)的技術(shù)需求之間存在著供需錯配現(xiàn)象，因此京津冀三地協(xié)同創(chuàng)新的合作載體建設(shè)就起著重要的抓手作用。當(dāng)前京津冀三地已經(jīng)確立了“2+4+46”個產(chǎn)業(yè)承接平臺作為三地產(chǎn)業(yè)合作的載體，津冀也與北京中關(guān)村共建了十多個協(xié)同創(chuàng)新共同體，其中僅天津就建立了包括所有行政區(qū)的1+16個產(chǎn)業(yè)承接平臺以及2個協(xié)同創(chuàng)新共同體，但上述合作載體的產(chǎn)業(yè)選擇方向大都是“高大上”的，與天津現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展（特別是石化，冶金和汽車等傳統(tǒng)優(yōu)勢行業(yè)）的契合度不夠，且許多產(chǎn)業(yè)合作載體都是在所屬行政區(qū)中的一些新興區(qū)域，一些基礎(chǔ)設(shè)施甚至都沒有完成，醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等社會公共服務(wù)業(yè)更是嚴(yán)重滯后于高端人才的迫切需求，這些都大大影響了津冀兩地承接北京產(chǎn)業(yè)的效率。因此津冀在與北京共建協(xié)同創(chuàng)新共同體中應(yīng)做到“少而精”而非“多而全”，應(yīng)聚焦于一些空間尺度更小、創(chuàng)新聯(lián)系更密、知識溢出更強(qiáng)的重點協(xié)同創(chuàng)新共同體[4]，例如濱海中關(guān)村科技園、曹妃甸高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化基地、正定中關(guān)村基地以及雄安新區(qū)中關(guān)村科技園等創(chuàng)新共同體的示范區(qū)和先行區(qū)的建設(shè)上，對一些承接能力較低和實際協(xié)同創(chuàng)新效果較差的平臺應(yīng)進(jìn)行有機(jī)整合，并要敢于堅持土地的“留白”和“留空”原則[5]。

近年來我國新型研發(fā)機(jī)構(gòu)快速發(fā)展，已成為提高科技成果轉(zhuǎn)化的重要抓手，尤其是傳統(tǒng)科教資源較匱乏的深圳等典型城市的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)更是取得了顯著效果，例如作為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)代表的中科院深圳先進(jìn)技術(shù)院聚焦企業(yè)和社會的現(xiàn)實需求和潛在需求，打通從實驗室產(chǎn)品到較成熟的工業(yè)品和商品的完整鏈條，并建立了集研究所、技術(shù)平臺、工程中心、育成中心四位一體相互協(xié)作的科研轉(zhuǎn)化協(xié)同體系，形成了集研發(fā)、應(yīng)用、孵化于一體的科技創(chuàng)新鏈條，大大提升了科研成果轉(zhuǎn)化效率。

天津市2018—2020年認(rèn)定了20家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，其中包括10家與北京相關(guān)高校及科研院所共同建立，但天津新型研發(fā)機(jī)構(gòu)普遍規(guī)模較小，且主要運(yùn)營主體均為所屬大學(xué)或科研機(jī)構(gòu)的系所或是實驗室，招聘科研人員更多采取師傅帶徒弟以及吸納高?？蒲袡C(jī)構(gòu)畢業(yè)生等方式。天津在高端商務(wù)、軟件、金融等方面人才供給嚴(yán)重不足使其在津新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大方面發(fā)展較為遲緩，遠(yuǎn)未達(dá)到提升科研成果轉(zhuǎn)化效率的設(shè)立目的。同樣，2020年6月河北省公布了第四批新型研發(fā)機(jī)構(gòu)（50家）試點培育單位名單，但上述新型研發(fā)機(jī)構(gòu)更多是依托省內(nèi)具體企業(yè)而非依托具有雄厚科研實力的北京高校或科研院所，且河北省對遴選的省級新型研發(fā)機(jī)構(gòu)試點擇優(yōu)資助經(jīng)費僅為不超過50萬元，與廣東省對發(fā)展較為滯后的粵東西北新型研發(fā)機(jī)構(gòu)最高2 000萬的資助形成了鮮明對比，也導(dǎo)致了雖然津冀與北京簽訂了較多的合作協(xié)議，但三地合作載體建設(shè)遲緩，使得三方協(xié)同創(chuàng)新共同體缺少明確抓手，陷入“雷聲大雨點小”的尷尬局面。

（四）以非政府主體的充分發(fā)揮為支撐

雖然當(dāng)前時期依靠三地有為的地方政府主導(dǎo)并通過強(qiáng)有力的行政權(quán)力和行政命令來構(gòu)建和完善京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體具有可行性和必要性，但隨著三地協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的日益深入，迫切需要強(qiáng)化非政府作用的充分發(fā)揮。而世界代表性城市群建設(shè)經(jīng)驗表明，企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、科研組織和成果轉(zhuǎn)化的主體，市場對技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇、要素價格、各類創(chuàng)新要素配置具有決定性影響[6]。黨的十八屆三中全會也強(qiáng)調(diào)指出市場要在資源配置中起決定性作用。首先，建議成立由三地行政組織、市場組織、社會組織、民間組織等利益相關(guān)方（三地代表分配比例應(yīng)該向處于弱勢一方的河北省傾斜）參與的京津冀協(xié)同創(chuàng)新管理委員會，協(xié)同政府、市場和社會力量，在基于共同目標(biāo)的原則下，審慎選擇先易后難的合作項目，以利益增進(jìn)來加強(qiáng)三地互信，構(gòu)建風(fēng)險共擔(dān)、責(zé)任共負(fù)、收益共享的三地協(xié)同合作治理新格局。

其次，充分發(fā)揮京津冀地區(qū)大型央企和地方國企的創(chuàng)新引領(lǐng)作用，解決制約京津冀三地產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的一些關(guān)鍵共性技術(shù)難題，并圍繞生物醫(yī)藥、新能源等三地重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，按照“龍頭企業(yè)+骨干項目+上下游配套”的產(chǎn)業(yè)集群生態(tài)建設(shè)思路，引導(dǎo)北京頭部企業(yè)在津冀加快轉(zhuǎn)移和布局一批示范性強(qiáng)、帶動性大的骨干項目，并積極吸引與之配套的相關(guān)上下游企業(yè)加快形成產(chǎn)業(yè)集聚，實現(xiàn)北京的創(chuàng)新鏈與津冀地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈、園區(qū)鏈有效對接。除了大企業(yè)外，地方政府也需要高度重視“專精特新”等行業(yè)隱性冠軍的培育，這不僅在于某產(chǎn)業(yè)鏈的補(bǔ)鏈和強(qiáng)鏈，更在于整個產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)和區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)建和完善。此外，地方政府對相關(guān)企業(yè)的支持也不在于更多真金白銀的物質(zhì)獎賞而應(yīng)創(chuàng)造完備的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，讓市場來充分發(fā)揮優(yōu)勝劣汰作用，同時津冀兩地地方政府應(yīng)做好協(xié)同創(chuàng)新共同體順利運(yùn)行的配套服務(wù)，完善營商環(huán)境建設(shè)，以“吃啥做啥”的主動店小二精神，做好企業(yè)全流程追蹤服務(wù)，打造服務(wù)的津冀“口碑”。

同時，在強(qiáng)化京津冀三地地方政府的必要作用以及更好發(fā)揮企業(yè)的主體作用外，也應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等非政府組織的作用。積極建立跨地區(qū)的行業(yè)協(xié)會聯(lián)盟或新行業(yè)協(xié)會組織，協(xié)同政府及企業(yè)一起共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域共同市場規(guī)則，推進(jìn)區(qū)域市場秩序的建立。致力于區(qū)域各類市場資源的對接與整合，使之成為區(qū)域資源整合的紐帶。擴(kuò)大多元利益主體的治理參與度，以確保協(xié)同創(chuàng)新共同體的穩(wěn)定性[7]。最終形成政府、企業(yè)及社會組織之間多層次、良性互動的網(wǎng)絡(luò)型合作共贏格局。

注釋：

①根據(jù)國家統(tǒng)計局、各地統(tǒng)計局及政府工作報告中的數(shù)據(jù)計算得到，https：//www.sohu.com/a/633605917_120407443。

②數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國教育部官網(wǎng)，根據(jù)公布的截至2021年9月30日的“全國普通高等學(xué)校名單”，通過篩選“所在地”和“辦學(xué)層次”統(tǒng)計得到。北京、天津和河北分別有67、31、61所本科及以上層次高校，比重分別為42.1%、19.5%、38.4%。http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/s5743/s5744/A03/202110/t20211025_574874.html。

③數(shù)據(jù)來源于教育部、財政部和國家發(fā)展改革委2022年2月9日發(fā)布的《教育部 財政部 國家發(fā)展改革委關(guān)于公布第二輪“雙一流”建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單的通知》。據(jù)統(tǒng)計，北京、天津、河北分別有34、5、2所，占比為82.93%、12.20%、4.9%。其中，河北的兩所“雙一流”建設(shè)高校分別為：華北電力大學(xué)（有兩個校區(qū)，北京校部、保定校區(qū)）、河北工業(yè)大學(xué)（坐落于天津市，隸屬于河北省），http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A22/s7065/202202/t20220

211_598710.html。

④國家級重點實驗室分布來源于科技部、前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理數(shù)據(jù)，https：//www.qianzhan.com/analyst/detail/220/210616-785500a6.html，見圖表4。國家級工程技術(shù)研究中心分布數(shù)據(jù)來源于前瞻產(chǎn)業(yè)研究院結(jié)合《2016年國家工程技術(shù)研究中心運(yùn)行報告》及2017—2018年科技部公布驗收的國家工程技術(shù)研究中心數(shù)據(jù)去重后整理。

⑤三地高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量、研發(fā)人員數(shù)量和研發(fā)經(jīng)費內(nèi)部支出數(shù)據(jù)來源于《中國科技統(tǒng)計年鑒2021》，分別為表5-2、1-1和1-7。

⑥數(shù)據(jù)分別來源于：《2021北京技術(shù)市場統(tǒng)計年報》http：//kw.beijing.gov.cn/art/2022/12/23/art_6656_640140.html和《2019北京技術(shù)市場統(tǒng)計年報》http：//kw.beijing.gov.cn/art/2020/12/8/art_6656_578808.html。

⑦數(shù)據(jù)來源于《2020北京技術(shù)市場統(tǒng)計年報》，http：//kw.beijing.gov.cn/art/2021/12/1/art_9392_628630.html。

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責(zé)任編輯：艾嵐

Research on the Construction of Beijing-Tianjin-Hebei Collaborative Innovation Community Based on the Perspective of Government Cooperation

——Taking the "Second

Bo Wenguang1， Huang Nan2

（1.School of Economics， Nankai University，Tianjin 300071， China;

2.Institute of Economic Development， Nanjing Academy of Social Science，Nanjing Jiangsu 210018， China）

Abstract：Innovation plays a core role in the overall situation of Chinese modernization construction， yet the current distribution of innovation resources in Beijing， Tianjin， and Hebei shows the polarized character with Beijing as the monocenter. This feature is manifested that the more high-end resources are available， the greater the gap in distribution among the three regions. Besides， there is also a market failure in the cross-regional innovation community cooperation with the adjustment of inter-regional interests. Relying solely on the hand of the market， the construction of the Beijing-Tianjin-Hebei collaborative innovation community faces great challenges. Therefore， the cooperation of the promising governments of the three regions is very necessary to build a Beijing-Tianjin-Hebei collaborative innovation community. However， there are still many problems with government cooperation in the current Beijing-Tianjin-Hebei collaborative innovation community， such as more administrative agreements with less binding force but fewer laws and regulations with more compulsory force; more at the macro level of decision-making but less at the micro level of implementation supervision and feedback; more planned cooperation with win-win interests but less coordination mechanisms after conflicting interests and so on. To accelerate the expansion of the Beijing-Tianjin-Hebei collaborative innovation community to a deeper level， it should be based on the rational top-level design of the central government， the early and pilot innovation of the local governments of the three places as a breakthrough， the construction of efficient and collaborative cooperation carriers as a grasp， and the full play of the role of non-governmental as support. All parties should work together and take measures to achieve good results.

Key words：coordinated development in the Beijing-Tianjin-Hebei region; innovation community; government cooperation