國資創(chuàng)投潮涌

姚坤 孫庭陽 郭霽瑤 楊琳

“蔚來從‘重癥監(jiān)護室到現在，離不開合肥政府的支持?！蔽祦砥嚩麻L、CEO李斌曾說，“2020年4月來自合肥政府的70億元投資，對蔚來來說是個轉折點?！?/p>

李斌此言的背景是2021年4月29日，由蔚來與合肥市政府共同規(guī)劃的新橋智能電動汽車產業(yè)園正式開工建設，這意味著當時雙方的合作達到了一個新的高度。

合肥抄底蔚來，是地方政府投資科創(chuàng)的知名案例，合肥不僅得到了豐厚的股權增值回報，還收獲了蔚來帶來的稅收、就業(yè)和產業(yè)鏈提升。

這一案例讓地方政府投資科創(chuàng)直接躍出了私募和創(chuàng)投圈，進入更廣泛的公眾視野。實際上，除了出圈的合肥，經過10多年的快速發(fā)展，各級、各地的政府引導基金在資本市場的影響力越來越大。

時間來到2023年，各地成立的引導基金已經動輒上千億。隨著扶持硬科技的政策方向越來越明晰、堅定，利用各類引導基金投資科創(chuàng)，成為各地助推產業(yè)升級和高質量發(fā)展的重要抓手。

各地政府躬身入局，下場投科創(chuàng)、扶硬科技，已經成為無法忽視的經濟現象。但另一方面，如何保證投資決策科學，如何平衡好容錯和回報，也成為各方關注的焦點。

無處不在的政府引導基金

經過10多年的快速發(fā)展，目前各級、各地的政府引導基金在資本市場的存在感極強，幾乎無處不在。

先看私募領域，根據執(zhí)中、招商銀行等聯合發(fā)布的《2022年中國股權投資基金出資人解讀報告》，2015—2022年的8年間，機構LP的出資結構不斷變化，其中政策性資金（政府出資平臺、政府引導基金等）連續(xù)八年增長，到2018年開始成為第一大出資主體，并保持至報告發(fā)布時。（編者注：LP指有限合伙人，多數是資金提供方，與之對應GP指普通合伙人，一般是投資決策人）

2022年度投中年度榜單顯示，VCPE機構榜單前20名中，國資背景投資機構達到12家。投中研究院總結稱：“在私募股權市場整體增長放緩的環(huán)境下，以國資背景投資機構為頭部的市場格局正在形成?！?/p>

再看信息披露更完全的公開市場，在最近上市的公司股東中，通過天眼查APP向上穿透，可以發(fā)現引導基金頻頻出現。

根據5月18日西山科技（688576.SH）發(fā)布的招股書，對公司的發(fā)起股東向上穿透，可發(fā)現蘇州市創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展引導基金的身影。西山科技是我國手術動力裝置領域領軍企業(yè)之一。

而就在前一天，即5月17日，根據產銷電動工具的普萊得（301353.SZ）在創(chuàng)業(yè)板的招股書，該公司股東中有經營政府產業(yè)引導基金的金華金投。

除了在新近上市公司的股東名單里出現，在上市公司日常公告中，引導基金也常常露臉。

同樣是5月17日，同興環(huán)保（003027.SZ）的股東公告，基于自身資金需求，擬減持公司股份。合肥市產業(yè)投資引導基金有限公司持有這個股東9.99%的股份。合肥市產業(yè)投資引導基金有限公司的實控人是合肥市國資委。

除了這些個例，梳理公開市場宏觀數據，引導基金的強大存在感也很直觀。

僅以上?？苿?chuàng)集團為例，即可感知引導基金在科創(chuàng)板的能量之足，據其官方網站披露，截至2022年底，投資培育上市企業(yè)近200家，其中科創(chuàng)板上市企業(yè)88家，占科創(chuàng)板上市企業(yè)總數達17%。

引導基金成硬科技重要抓手

“硬科技沒辦法完全通過市場來解決，政府可以說是無處不在?！比A東師范大學城市發(fā)展研究院院長曾剛對《中國經濟周刊》記者說，“就算是市場經濟十分發(fā)達的國家和地區(qū)，像美國和歐洲，很多硬科技，也是靠政府投資扶持。”

“硬科技市場，更多時候是一種未來市場，不是當下市場，也不是現在已經存在的市場?！痹鴦傉f。當下政府對硬科技的投資，更多是一種信任擔保。“現在市場都還沒建起來，因此很多金融機構對于新興領域是不敢投的，只能靠政府先通過投資建立市場，給市場做一個參照。不僅是在中國，在西方發(fā)達國家，都是一個套路。”

曾剛介紹，目前發(fā)達國家對于硬科技的扶持主要包含兩個方面：一是直接的政府補貼。例如美國2022年通過的《2022年美國競爭法案》（America COMPETES Act of 2022），授權政府撥款近3000億美元用于半導體、汽車關鍵部件等行業(yè)的研發(fā)和補貼。二是給企業(yè)提供信任擔保，這主要是通過提前下訂單的方式來進行?！昂芏嘤部萍籍a業(yè)面臨風險高、回報周期長的問題。而政府最關鍵的就是能給企業(yè)一種信任擔保。這種支持有利于研發(fā)企業(yè)進行社會融資，同時也為商業(yè)貸款提供了一個比較好的條件?！?h3>動輒千億級的政府引導基金

隨著決策層扶持硬科技的決心明晰，政府引導基金的投資方向也更清晰可見。

根據清科研究中心2月16日發(fā)布的政府引導基金報告，2022年我國新設立的政府引導基金以產業(yè)類引導基金居多，共設立91只，占比75.8%，已認繳規(guī)模2112.27億元人民幣，占比75.1%，主要聚焦于高端制造、新材料、信息技術、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興領域，推進地方產業(yè)升級。

這也和整個創(chuàng)投圈的趨勢一致。

投中研究院在總結2022年私募股權投資發(fā)展趨勢時稱：從產業(yè)細分賽道來看，中國互聯網產業(yè)發(fā)展紅利已走向尾聲，而隨著硬科技政策引導相關產業(yè)明確發(fā)展目標，先進制造、半導體、生物醫(yī)藥及新能源行業(yè)越來越被市場所關注。根據VCPE TOP100入榜機構數據顯示，硬科技類項目總投資金額超3100億元，投資項目數量超5000個，占比超75%。

2012年至2022年我國政府引導基金設立與募集情況

2023年成立的規(guī)模較大引導基金

進入2023年后，各地助推科創(chuàng)、扶持硬科技動作頻頻，引導基金則是重要抓手。從北京、廣州、杭州再到西安、武漢、重慶，新成立的基金規(guī)模已經動輒上千億。

追著項目跑的基金和地方政府創(chuàng)投團隊

“現在是錢在追靠譜項目。”復旦大學經濟學院教授、長江經濟帶產業(yè)基金戰(zhàn)略與研究前總監(jiān)蘭小歡對《中國經濟周刊》記者說，“現在國家扶持科創(chuàng)，科技型的初創(chuàng)公司融資應該是有史以來最容易的。但凡有技術儲備，比如芯片、人工智能、新能源等，現在都是風口，這些領域的好公司融資比以前要容易?！?/p>

果殼CEO、未來光錐前沿科技基金創(chuàng)始合伙人姬十三近期與長三角地方政府創(chuàng)投團隊交流較多，對他們的勤奮和專業(yè)印象深刻。

“合肥負責創(chuàng)投的團隊很多都有中科大背景，對項目判斷力很專業(yè)。他們對轄區(qū)內的項目了如指掌，極為勤奮，天天在看項目，去各地搶項目?！奔龑Α吨袊洕芸酚浾哒f。

據他透露，有來自長三角的政府創(chuàng)投團隊還在其他城市搶項目，“比如某個西部城市，高校資源多，但營商環(huán)境沒跟上，當地的項目就比較好搶”。

姬十三還分享了在無錫討論項目的經歷，該項目在全國范圍內找與其產業(yè)鏈上下游配合默契的城市，最后選了無錫，無錫招商則直接把該項目推薦給錫創(chuàng)投，后者很快給出投資判斷?！八麄兂鼍叩耐顿Y報告很專業(yè)。跟當地產業(yè)鏈能配合的好項目，當地的錢就投完了，外面的財務投資人可能根本不知道。”

蘭小歡也談到政府創(chuàng)投團隊的學習和進化能力。“現在一般大一點的引導基金都兩條腿走路，還保持做母基金的業(yè)務，對很多項目都是直投?！碧m小歡說，“以前他們做母基金，主要是因為不了解這個行業(yè)，干了幾年之后，發(fā)現市場化的基金其實除了收一道手續(xù)費以后，幫助也沒有預想的多，還不如直接就投了，對吧？政府創(chuàng)投團隊本身各方面的知識能力儲備都跟上了?！?/p>

據粵開證券總結，從2002年開始到現在，我國引導基金的發(fā)展基本經歷了三個階段，分別是2002年至2007年的初步探索階段，2008年至2016年的規(guī)范發(fā)展階段，2017年到現在存量精耕細作階段。

與粵開證券觀點類似，清科研究中心也認為，政府引導基金已經步入規(guī)范發(fā)展階段，存量優(yōu)化與精耕細作成為主題。

不過，也并不是所有人都完全認同各地政府躬身入局、下場投科創(chuàng)的做法。

中國國土經濟學會理事長肖金成認為，政府應該著力營造公平透明便捷、更有吸引力的投資環(huán)境，重點不應放在親自下場投資上。

他認為，政府可以鼓勵創(chuàng)新、可以給予扶持和獎勵，但還是要以企業(yè)、市場為主體，因為企業(yè)是生產第一線?？萍紕?chuàng)新有自身的規(guī)律，前提要有科研人才，僅僅有錢是不夠的，而且資金有機會成本，比如拿發(fā)展教育和社會保障的錢搞科創(chuàng)項目，是不可取的。財政經費用在一個地方，可能另一個地方投入減少，就形成了新的短板。應該評估自身條件，避免一哄而起，否則很可能造成資源浪費，也不一定有很好的效果。

“既然有兩條腿走路，為什么只用一條腿？我覺得產業(yè)的發(fā)展是用30年完成，還是10年就完成，完全不同。我看到的事實上政府參與會加速這個過程。” 蘭小歡說，“當然，發(fā)展快可能會帶來各種各樣的后果，但是我覺得發(fā)展速度本身非常重要，時間點也很重要?！?h3>中西部區(qū)縣級基金受矚目

清科研究中心對2022年新設立的政府基金進行盤點，這一年我國沒有設立新的國家級政府引導基金，省級、地市級和區(qū)縣級政府引導基金數量占比分別為 15%、38%和47%，已認繳規(guī)模占比分別為34%、46%和20%。

區(qū)縣級政府引導基金2022年新設立56只，同比增加9.8%；已認繳規(guī)模574.52億元人民幣，同比下降23.9%，新設立的區(qū)縣級政府引導基金“小而?！?，多以直接投資模式瞄準區(qū)域優(yōu)勢產業(yè)開展招商引資。另外，2022年約51.8%的區(qū)縣級政府引導基金由中西部地區(qū)新增設立，較2021年增加14.5個百分點。

肖金成提示，中西部扶持戰(zhàn)略性新興產業(yè)的方式不能照搬東部沿海地區(qū)。首先，戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展壯大也有自身的規(guī)律，需要有大的投入，以及本地有無或能否吸引有實力的企業(yè)。其次，應該根據自身的資源稟賦選擇適合自己的產業(yè)，發(fā)展有優(yōu)勢、有條件、有潛力的產業(yè)和項目?！皷|部沿海地區(qū)效果好的，中西部不一定效果好；大城市有成效的，中小城市不一定有成效。這里有一個梯次、梯度的問題?！?/p>

對于中西部城市扶持戰(zhàn)略性新興產業(yè)壯大，曾剛給出兩點建議：

首先，中西部城市可以通過合作的方式實現硬科技扶持?！坝绣X一起賺，風險一起擔。把政府引導基金的高門檻障礙破解?，F在各地都在搞都市圈，硬科技方面為什么不可以建立一種聯合投資基金類型的機制來做？中西部城市也可以學習G60科創(chuàng)走廊的模式，解決地方政府財力小、設立基金門檻高的困境?！?p>

2022年新設立政府引導基金（部分）

其次，目前對中西部地區(qū)的扶持還需轉型升級?！皩χ形鞑康姆龀滞瑯右惨咚椒较蜃摺！?/p>

曾剛認為，對中西部的扶持不宜再停留在建設基礎設施階段，“很多地方其實房子、公路、醫(yī)院都建得不錯了，為什么不能把這些錢放在創(chuàng)新研發(fā)上？”

他以德國為例介紹：“德國很多‘小巨人企業(yè)并不是來自發(fā)達地區(qū)，而是來自經濟落后地區(qū)。這是因為德國給予了這些地區(qū)專項資金投入到高科技領域?！?/p>

在曾剛看來，中國可以借鑒德國的經驗，在對中西部的扶持中，進一步激發(fā)內生動力來創(chuàng)造中西部地區(qū)的新動能。“授人以魚不如授人以漁，支持中西部也要與時俱進，不僅是修房子修路，把重點放在人才培養(yǎng)使用，包括創(chuàng)新能力研發(fā)上，這是不是更好一些？”

如何平衡好容錯和回報

曾剛介紹，為了保證公平和決策的科學性，目前各地政府的做法主要有兩種：一種是緊跟國家頂層設計走。“工信部、科技部和一些部委會給出重點發(fā)展方向，類似一個目錄。地方政府根據這個‘目錄，框定重大的投資發(fā)展方向，然后在這個大的方向里尋找符合條件的企業(yè)?！绷硪环N則主要通過委派一些第三方機構進行市場調研?！斑@種方式下，政府沒有直接和企業(yè)掛鉤，而是通過委托第三方，從決策層面來講是比較公平的，而且也很有針對性。”

曾剛舉例，上海在這方面就比較有經驗，當地也有許多高水平的咨詢機構提供非常優(yōu)質的調研報告。

“硬科技的發(fā)展不僅需要的錢多，風險還很高。高科技領域失敗是一個很平常的事，成功其實才是小概率事件。”曾剛直言，政府引導基金還需要一定的容錯機制?！昂芏嘤袑嵙Φ墓荆褪怯捎谌蒎e機制不健全，很多東西不敢做出來。容錯機制不健全，大家就只想著賺錢，不敢去碰高風險，這就使得我們在創(chuàng)新方面總是遇到困難，‘卡脖子問題就變得很嚴重?！?/p>

蘭小歡也持同樣觀點，“投資決策有效和保證能賺到錢是不一樣的，不能完全用財務投資機構的視角來考慮這件事。運管基金的政府機構肯定不愿意虧錢，但可能要算大賬”。他提醒說，引導基金的回報與純財務投資風險基金不同，不一定非得是基金本身的退出和幾十倍的回報。為本地培養(yǎng)人才、提升本地產業(yè)環(huán)境和產業(yè)升級，都需要先進企業(yè)的落地?！皩芏嗟胤秸畞碇v，企業(yè)來了，日后稅收、就業(yè)、對產業(yè)的帶動都是回報。地方政府要算大賬，考慮更廣義的回報，而不是單純看投資占的股權最后能賺多少錢。”

而無論是曾剛還是蘭小歡，都強調了政府創(chuàng)投要在決策流程上保證公平公正。

曾剛表示，目前包括政府引導基金在內的投資決策中，人們都過于關注投資結果本身，以結果導向為準，而忽略了過程的公平公正。

他同時強調，要發(fā)揮咨詢機構的力量?！耙幸慌軌蛱峁└哔|量的、更專業(yè)的咨詢服務的咨詢機構，幫助政府分擔工作壓力和風險?！?/p>

當然，在曾剛看來，加強區(qū)域合作也很有必要。他直言：“我覺得現在最大的一個問題就是在科技投資上面，各個地方保密太過。就比如上海跟江蘇保密、江蘇跟浙江保密，北京跟上海保密，干什么東西一定不能讓別人知道，甚至還要互相挖墻腳。這就導致了低水平的重復投資，又花錢又沒效果?！痹鴦偨ㄗh，可以在更大范圍內實現跨越行政邊界的政府引導基金，集中力量辦大事?！案鞯乜梢阅缅X參股對吧？錢放在一起用，效率更高，風險也會降下來?！?/p>

責編：姚坤? yaokun@ceweekly.cn

美編：孟凡婷