加強(qiáng)事業(yè)單位“三重一大”的集體決策管理

胡敏

事業(yè)單位的工作任務(wù)如果關(guān)乎重大決策，通常需要進(jìn)行集體討論并作出決定。而“三重一大”集體決策制度尤為重要，管理層通過(guò)其中“三重一大”決策涉及到的重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排以及大額資金使用，事業(yè)單位在進(jìn)行決策時(shí)都需要根據(jù)嚴(yán)格按照此制度標(biāo)準(zhǔn)來(lái)施行。通過(guò)落實(shí)“三重一大”集體決策制度，充分發(fā)揮決策的科學(xué)性、民主性、守法性、公開(kāi)性，促使各項(xiàng)工作開(kāi)展更具規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)性。同時(shí)，“三重一大”事項(xiàng)、決策依據(jù)、決策結(jié)果等都應(yīng)以多種形式、依規(guī)在適當(dāng)范圍公開(kāi)，接受各級(jí)監(jiān)督。

一、事業(yè)單位實(shí)行“三重一大”決策制度時(shí)遇到的問(wèn)題

自從實(shí)行了“三重一大”集體決策制度后，我國(guó)還落實(shí)了一系列措施來(lái)宣傳、監(jiān)督制度，確保制度在各級(jí)結(jié)構(gòu)、單位中被有效落實(shí)，在這種背景下事業(yè)單位在組織集體決策環(huán)節(jié)逐漸有章可循，領(lǐng)導(dǎo)班子逐漸梳理集體意識(shí)觀念，主動(dòng)學(xué)習(xí)掌握“三重一大”集體決策制度各項(xiàng)規(guī)定，主動(dòng)把工作置于黨紀(jì)國(guó)法和職工群眾監(jiān)督之下，在重大事項(xiàng)、干部任免等決策中依照制度行事，從而使決策的依據(jù)性、規(guī)范性、民主性得到進(jìn)一步提升?！叭匾淮蟆奔w決策制度的反腐敗作用進(jìn)一步充分發(fā)揮。但從實(shí)際應(yīng)用效果來(lái)看制度還存在一些問(wèn)題需要解決。

1.現(xiàn)階段還較難強(qiáng)制落實(shí)“三重一大”議事決策制度。首先是在制度實(shí)行方面還存在一定的問(wèn)題。主要是“緊急”決策。單位出現(xiàn)重大突發(fā)事件且必須立即進(jìn)行緊急決策時(shí)，出現(xiàn)單位一把手或班子成員以個(gè)人意愿做出決策的現(xiàn)象，進(jìn)而出現(xiàn)違規(guī)決策并造成較大風(fēng)險(xiǎn)甚至重大違法違紀(jì)。其次是制度結(jié)合單位實(shí)際未有效體現(xiàn)。目前“三重一大”決策制度的議事程序流于形式和決策內(nèi)容不細(xì)化等現(xiàn)象仍在存在。單位領(lǐng)導(dǎo)班子重視度不夠，照搬之前的模板而制定議事規(guī)則和制度或應(yīng)付各級(jí)檢查，未與單位機(jī)構(gòu)職能、機(jī)構(gòu)架構(gòu)管理、業(yè)務(wù)工作實(shí)際情況深度結(jié)合，制度中更多的是具有原則性的要求，但內(nèi)容詳細(xì)度不足，也為推舉相關(guān)措施來(lái)督促制度的落實(shí)，如此一來(lái)制度在應(yīng)用時(shí)難以充分發(fā)揮效力，制定階段容易遇到困難，同時(shí)一些制度往往只是形式主義，并未在工作中得到有效落實(shí)，存在的意義也只是應(yīng)付檢查。再其次是制度修訂完善情況。隨著我國(guó)對(duì)“三重一大”集體決策制度監(jiān)督管理力度的增強(qiáng)，加快適應(yīng)從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)管理的要求而需要不斷修訂完善相關(guān)配套法規(guī)，而部分事業(yè)單位對(duì)措施掌握及時(shí)性不足，對(duì)及時(shí)修訂單位政策存在畏難情緒，導(dǎo)致所制定的決策機(jī)制不健全，制度內(nèi)容相對(duì)滯后，在實(shí)際決策時(shí)缺乏法規(guī)支撐，缺乏秩序與規(guī)范。

2.議事決策程序規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性不足。從“三重一大”集體決策機(jī)制的具體實(shí)施來(lái)看，此機(jī)制注重于民主決策，在進(jìn)行相關(guān)議事時(shí)根據(jù)集體領(lǐng)導(dǎo)、服從大眾的原則來(lái)決策具體事宜。事業(yè)單位在展開(kāi)重大決策之前，按照議事規(guī)則做到：需先完成調(diào)研工作形成書面材料、廣泛充分征求意見(jiàn)、確定初步論證結(jié)果，以議題申報(bào)方式經(jīng)分析管控后提交討論事項(xiàng)；在議會(huì)階段，要確保決策的民主性、科學(xué)性，議題科室及具體項(xiàng)目經(jīng)辦人列席，避免出現(xiàn)臨時(shí)動(dòng)議或盲目決策現(xiàn)象，會(huì)議要符合事權(quán)清晰、邊界明確特點(diǎn)。但從實(shí)踐來(lái)看，“三重一大”集體決策在展開(kāi)會(huì)議時(shí)，常出現(xiàn)會(huì)前準(zhǔn)備不充分，會(huì)中簡(jiǎn)化決策程序等問(wèn)題。在會(huì)議開(kāi)始之前，很少單位能做到前期調(diào)研論證工作的充分準(zhǔn)備，一般都是在會(huì)中班子成員就議題情況向列席科室進(jìn)行簡(jiǎn)單了解；或者由列席科室提出問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)查看確定。最后集體展開(kāi)決策及表決，參會(huì)成員在會(huì)前充分醞釀的環(huán)節(jié)被省去，他們往往都是在會(huì)中討論了解各事項(xiàng)。

3.對(duì)決策執(zhí)行情況缺乏有效的監(jiān)督和追責(zé)措施?，F(xiàn)階段為推動(dòng)“三重一大”集體決策機(jī)制在單位的有效實(shí)行，需要制定和完善配套監(jiān)督措施并有效落實(shí)，而監(jiān)督一般注重于“三重一大”集體決策事項(xiàng)的權(quán)利運(yùn)行部分，對(duì)于會(huì)議中所決定的事項(xiàng)是否被有效執(zhí)行，執(zhí)行的最終效果等部分單位缺乏重視，也并未對(duì)此制定監(jiān)督措施，從實(shí)際情況來(lái)看容易產(chǎn)生潛在風(fēng)險(xiǎn)。例如集體決策最終無(wú)法充分執(zhí)行，工作無(wú)法有效推進(jìn)，同時(shí)只有單位的分管領(lǐng)導(dǎo)能實(shí)時(shí)掌握決策的執(zhí)行情況，其他班子成員對(duì)執(zhí)行整體情況了解不到。另外如果出現(xiàn)突發(fā)狀況導(dǎo)致決策執(zhí)行過(guò)程需要進(jìn)行調(diào)整，通常這種情況會(huì)由分管領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行，不做集體討論，最終直接導(dǎo)致決策執(zhí)行與原本意愿脫節(jié)。因此往往在巡視工作或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)檢查工作中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

二、存在原因分析

1.決策事項(xiàng)內(nèi)容的不確定性?，F(xiàn)階段“三重一大”集體決策內(nèi)容還存在一定的不確定性，僅提到“重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排、大額資金使用等事項(xiàng)”，對(duì)“三重一大”的范圍、內(nèi)容沒(méi)有明確界定，事業(yè)單位由于機(jī)構(gòu)體制的不同，其機(jī)構(gòu)職能、編制架構(gòu)、文化等方面存在很大差異，因此列入“三重一大”管轄的事項(xiàng)也不盡相同，在展開(kāi)決策會(huì)議時(shí)，對(duì)相關(guān)部門所要開(kāi)展的項(xiàng)目安排、涉及的議題范圍、人員權(quán)限以及資金性質(zhì)等無(wú)法明確的界定。決策會(huì)議將會(huì)處理很多應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)或科室自行處理的事項(xiàng)，最終喪失了應(yīng)有的決策效率，甚至出現(xiàn)單位部分領(lǐng)導(dǎo)為了逃避責(zé)任利用集體決策會(huì)議來(lái)做自己擋箭牌的情形。

2.決策制度規(guī)定的不完整性。目前，“三重一大”集體決策所關(guān)注的內(nèi)容主要局限在會(huì)議決策研究方面，而提出議題申報(bào)環(huán)節(jié)以及決策完成后的實(shí)施環(huán)節(jié)，執(zhí)行“追責(zé)”等方面還未配套完善相應(yīng)的監(jiān)督管理制度，更多以黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行約束規(guī)范，如果出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題難以追責(zé)嚴(yán)懲。而對(duì)“三重一大”所履行的監(jiān)督職責(zé)，多應(yīng)用在決策程序方面，會(huì)前、會(huì)后缺乏相應(yīng)的監(jiān)督保障機(jī)制。

3.領(lǐng)導(dǎo)干部思想認(rèn)識(shí)不到位。對(duì)于事業(yè)單位而言，通過(guò)實(shí)行“三重一大”集體決策制度，決策民主性特點(diǎn)得到彰顯，同時(shí)也是黨內(nèi)民主的重要基礎(chǔ)。而“三重一大”決策需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員共同實(shí)現(xiàn)。因此領(lǐng)導(dǎo)干部具備的政治站位、政治覺(jué)悟、大局意識(shí)等思想觀將為政策的實(shí)施發(fā)揮決定性作用，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)“三重一大”集體決策制度的重要性及其內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)和把握度已有極大地提升，但仍有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部思想認(rèn)識(shí)不到位、對(duì)集體決策內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不清、集體決策程序不清晰，特別在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)這種情況尤為突出。

4.紀(jì)檢監(jiān)察干部的監(jiān)督力度仍有待提高。在“三重一大”集體決策管理中，紀(jì)檢部門的獨(dú)立性、專業(yè)性，其包含的政治判斷力、業(yè)務(wù)知識(shí)量以及多學(xué)科事項(xiàng)的綜合分析等，對(duì)決策程序的全程監(jiān)督發(fā)揮重要作用，紀(jì)檢干部需要具備更高個(gè)人能力和綜合素質(zhì)。而現(xiàn)在情況來(lái)看，紀(jì)檢干部難以完全符合黨與政府基于當(dāng)今形勢(shì)對(duì)其賦予的要求。原因如下：一是過(guò)于注重專長(zhǎng)。紀(jì)檢機(jī)關(guān)或用人單位公開(kāi)招聘時(shí)通常限于工作特殊性質(zhì)，更注重擅長(zhǎng)法律、司法等方面而忽略金融等其他方面的人才。在實(shí)際工作中多采取“借（抽）調(diào)”方式。借（抽）調(diào)人員工作的暫時(shí)性，未能得到嚴(yán)格崗位訓(xùn)練，因此在履行監(jiān)督工作時(shí)難以找準(zhǔn)方向、配合到位、發(fā)揮實(shí)效；二是派駐監(jiān)督與其他監(jiān)督職能不同。派駐機(jī)構(gòu)被稱為“貼身監(jiān)督”，發(fā)揮著紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所駐單位的監(jiān)督“探頭”作用。而部分派駐人員并未全面掌握被監(jiān)督檢查單位行業(yè)的相關(guān)知識(shí)與政策法規(guī)，工作時(shí)只注重個(gè)人擅長(zhǎng)領(lǐng)域，監(jiān)管作用減弱甚至淪為“走過(guò)場(chǎng)”。

三、基于內(nèi)控視角改進(jìn)事業(yè)單位“三重一大”決策管理的應(yīng)用

1.“三重一大”集體決策全過(guò)程管理。事業(yè)單位在實(shí)施“三重一大”集體決策管理時(shí)，落實(shí)集體決策制度并健全決策機(jī)制，確保納入“三重一大”事項(xiàng)按規(guī)定程序集體討論決策且會(huì)議紀(jì)要內(nèi)容詳實(shí)。一是落實(shí)“主動(dòng)性”。事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，從思想層面建立對(duì)此機(jī)制的正確認(rèn)知，確?！叭匾淮蟆奔w決策制度的貫徹落實(shí)，單位領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步加強(qiáng)制度學(xué)習(xí)，樹(shù)立正確思想意識(shí)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念，能夠主動(dòng)完成制度要求，深入貫徹其對(duì)應(yīng)的決策程序，一切根據(jù)程序辦事，不違背制度標(biāo)準(zhǔn)。二是加強(qiáng)全過(guò)程管控，實(shí)現(xiàn)對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的有效控制。事業(yè)單位在決策“三重一大”相關(guān)事宜，部門醞釀及調(diào)研論證工作應(yīng)準(zhǔn)備充分，形成書面報(bào)告并廣泛征求意見(jiàn)，議題申報(bào)需經(jīng)部門分管領(lǐng)導(dǎo)簽名確認(rèn)后交有關(guān)部門審核，會(huì)上應(yīng)公布征集意見(jiàn)情況，避免出現(xiàn)難以決定的事項(xiàng)。在會(huì)議決策階段，充分發(fā)揮民主性，會(huì)議討論的各項(xiàng)內(nèi)容實(shí)行全過(guò)程記錄，全體列會(huì)人員須簽字確認(rèn)、會(huì)議主持人加意見(jiàn)。會(huì)議記錄專人管理。會(huì)議記錄員應(yīng)及時(shí)整理內(nèi)容并編繪會(huì)議紀(jì)要，會(huì)議主持人簽名確定簽發(fā)后，于規(guī)定時(shí)間內(nèi)通知議題部門啟動(dòng)相關(guān)工作，執(zhí)行情況應(yīng)及時(shí)逐級(jí)匯報(bào)。會(huì)議記錄員應(yīng)妥善保管會(huì)議材料，嚴(yán)格文檔管理和時(shí)效規(guī)定做好存檔工作，從而達(dá)到“全過(guò)程”管理的目標(biāo)。

2.構(gòu)建內(nèi)部財(cái)務(wù)管理責(zé)任體系。①事業(yè)單位應(yīng)在黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下指導(dǎo)單位財(cái)務(wù)管理工作開(kāi)展。確保黨和各級(jí)政府出臺(tái)政策法規(guī)得以貫徹落實(shí)，同時(shí)選擇德才兼?zhèn)?、業(yè)務(wù)能力過(guò)硬的財(cái)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人，依法依規(guī)推進(jìn)財(cái)務(wù)內(nèi)部管理，以“三重一大”制度為著力點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管，發(fā)揮廉政風(fēng)險(xiǎn)督導(dǎo)作用。②加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子的作風(fēng)建設(shè)，構(gòu)建公正廉潔的工作氛圍。確保決策環(huán)節(jié)領(lǐng)導(dǎo)班子嚴(yán)格遵循規(guī)定程序辦事。單位一把手應(yīng)重視單位財(cái)務(wù)管理工作，督促領(lǐng)導(dǎo)班子成員落實(shí)“一崗雙責(zé)”，樹(shù)立責(zé)任意識(shí)，認(rèn)真擬定和落實(shí)重大決策事宜、重大項(xiàng)目規(guī)劃、大額資金支出、預(yù)算和財(cái)務(wù)管理工作，強(qiáng)化財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)透明化和決策流程公正民主化，財(cái)務(wù)決策執(zhí)行情況主動(dòng)向干部職工公開(kāi)，接受職工代表的監(jiān)督。③建立健全財(cái)務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制。事業(yè)單位決策方式應(yīng)符合“三重一大”集體決策制度，注重決策民主性，確保工作符合實(shí)際需要又與政府部門的相關(guān)規(guī)定相適應(yīng)；建立健全內(nèi)部審計(jì)和財(cái)務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)各財(cái)務(wù)崗位人員的制約和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)各財(cái)務(wù)人員的督促管控，規(guī)范各財(cái)務(wù)人員行為，依法履行各項(xiàng)事務(wù)。

3.嚴(yán)格把控事業(yè)單位預(yù)決算管理。①“全預(yù)算”管理。事業(yè)單位嚴(yán)格“全預(yù)算”管理，編制年度（中長(zhǎng)期）預(yù)算時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和各級(jí)財(cái)政政策，圍繞單位事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合各部門的實(shí)際情況，形成科學(xué)精準(zhǔn)的預(yù)算編制?！耙灾Фㄊ铡钡暮侠碣Y金安排；項(xiàng)目庫(kù)管理依據(jù)充分，保障單位特定項(xiàng)目任務(wù)的完成；如實(shí)填報(bào)單位相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，保障基本支出資金安排到位；預(yù)算數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，嚴(yán)禁惡意套取財(cái)政資金。②預(yù)算編制“精細(xì)化”。通常單位編制支出預(yù)算時(shí)涉及的事項(xiàng)多、工作流程復(fù)雜，因此需進(jìn)一步細(xì)化單位各部門的支出預(yù)算，通過(guò)預(yù)算編制系統(tǒng)明確分類，確保預(yù)算編制真實(shí)科學(xué)，尤其是對(duì)于政府采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃及支出，相關(guān)內(nèi)容精細(xì)化編制，實(shí)現(xiàn)細(xì)化分類，加快相應(yīng)政府采購(gòu)項(xiàng)目的有效實(shí)施。③強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理。事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化定期通報(bào)和績(jī)效目標(biāo)管理，重大項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行是各事業(yè)單位管理監(jiān)督的重點(diǎn)，制定相應(yīng)的通報(bào)機(jī)制和資金支付臺(tái)賬以推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目。嚴(yán)格預(yù)算項(xiàng)目追加，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況如不理想可不作安排。堅(jiān)持無(wú)預(yù)算不支出，如果單一事項(xiàng)不屬于預(yù)算內(nèi)則不予費(fèi)用支出，確保預(yù)算管理工作有效落實(shí)。④預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的運(yùn)用。為提高預(yù)算編制的規(guī)范性、可行性以及科學(xué)性，事業(yè)單位可以制定相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，確定“績(jī)效考核指標(biāo)”，根據(jù)預(yù)算編制數(shù)據(jù)以及資金使用情況，對(duì)預(yù)算編制成果展開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)，提高預(yù)算管理水平，提升資金使用績(jī)效。

4.加強(qiáng)政府采購(gòu)管理。事業(yè)單位的采購(gòu)以“政府采購(gòu)”為主。單位應(yīng)制定政府采購(gòu)管理制度以規(guī)范采購(gòu)行為并延伸至“非政府采購(gòu)”項(xiàng)目。嚴(yán)格執(zhí)行“采購(gòu)法及其實(shí)施條例”，一是各采購(gòu)方式要嚴(yán)格按照規(guī)范要求進(jìn)行，各合同簽訂均應(yīng)附廉政或保密協(xié)議，確保單位紀(jì)檢、審計(jì)等部門參與到合同項(xiàng)目的全過(guò)程，避免出現(xiàn)超預(yù)算采購(gòu)、規(guī)避政府采購(gòu)方式、招投標(biāo)文件帶有傾向性等違規(guī)現(xiàn)象，招投標(biāo)工作過(guò)程中保持“親清關(guān)系”指導(dǎo)潛在投標(biāo)人做好投標(biāo)準(zhǔn)備工作以順利完成采購(gòu)項(xiàng)目。采購(gòu)合同應(yīng)完善合同臺(tái)賬管理，以臺(tái)賬促采購(gòu)項(xiàng)目的完成。采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)束，政府采購(gòu)資料應(yīng)移交行政部門專人保管，相關(guān)資料和保管時(shí)限符合采購(gòu)項(xiàng)目檔案管理要求。

5.加強(qiáng)建設(shè)工程項(xiàng)目管理，做好招投標(biāo)把關(guān)。事業(yè)單位嚴(yán)格建設(shè)工程管理。圍繞建設(shè)項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目監(jiān)理、驗(yàn)收竣工、結(jié)算內(nèi)審等環(huán)節(jié)，項(xiàng)目招投標(biāo)、驗(yàn)收竣工和施工結(jié)算等環(huán)節(jié)的廉政關(guān)。同時(shí)紀(jì)檢、審計(jì)部門等應(yīng)協(xié)同做好建設(shè)工程管理，如招投標(biāo)過(guò)程的監(jiān)督、建設(shè)項(xiàng)目規(guī)范性檢查、項(xiàng)目成本是否虛列的核實(shí)等，調(diào)整優(yōu)化《工程項(xiàng)目招投標(biāo)管理規(guī)定》，編制相應(yīng)的操作流程、設(shè)置工作措施、明確個(gè)人責(zé)任。

四、結(jié)束語(yǔ)

“三重一大”集體決策制度的落實(shí)有助于推動(dòng)事業(yè)單位的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了民主、科學(xué)決策，體現(xiàn)處理重大事宜等事項(xiàng)的合規(guī)性。以內(nèi)部控制視角分析，進(jìn)一步發(fā)揮內(nèi)控對(duì)“三重一大”集體決策制度的作用，健全與其配套的制度，有助于促進(jìn)優(yōu)化制度的實(shí)際應(yīng)用效果，現(xiàn)階段“三重一大”集體決策制度在實(shí)際運(yùn)行中還存在一定的不足，在制度實(shí)施推進(jìn)中將不斷完善與優(yōu)化。

（作者單位：廣東省衛(wèi)生健康委員會(huì)事務(wù)中心（廣東省衛(wèi)生健康對(duì)外合作服務(wù)中心））