我國殘疾人就業(yè)政策的歷史演變與創(chuàng)新路徑
——基于人的發(fā)展視角

申 仁 洪 鄧 鵬

(1.重慶師范大學(xué) 重慶市課程與教學(xué)研究基地,重慶 401331;2.成都市和平街小學(xué),四川 成都 610017)

就業(yè)作為民生之本,能直接提供收入來源及間接縮小財富差距,是推進(jìn)新時代共同富裕的必要路徑[1]。平等就業(yè)是殘障人士的基本需求,也是我國現(xiàn)代化發(fā)展的重要指標(biāo)。我國殘疾人總數(shù)已超8500萬[2],但殘疾人就業(yè)總?cè)藬?shù)在2020年只有862萬[3],這意味著我國還有數(shù)以千萬計的適齡殘障人士沒有就業(yè)。因此,為殘障人士提供優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育和就業(yè)保障是我國殘疾人事業(yè)發(fā)展治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。平等就業(yè)貫穿殘疾人的生存、生活、發(fā)展等過程,關(guān)系其收入獲得、生活提質(zhì)、價值實現(xiàn)等方面。完備有效的公共政策體系為實現(xiàn)殘疾人平等就業(yè)和保障殘疾人社會權(quán)利提供必要的政策環(huán)境。

一、殘疾人就業(yè)政策中人的發(fā)展視角

黨的二十大報告明確指出,人民性是馬克思主義的本質(zhì)屬性,馬克思主義中國化必須堅持人民至上,全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的偉大事業(yè)必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想,讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民。為此,要求增進(jìn)民生福祉,提高人民生活品質(zhì)。我國的民生始終存在“社會保障”與“促進(jìn)就業(yè)”兩大主題[4],二者交互影響,共同構(gòu)成了一個不可分割的整體。無論是社會保障還是促進(jìn)就業(yè)最終都要促進(jìn)人的高質(zhì)量生活。而人的高質(zhì)量生活包括生存和發(fā)展兩個層面。人的生存構(gòu)成人發(fā)展的基石,人的發(fā)展是人生存的目的,人的高質(zhì)量生存離不開人的全面發(fā)展。由此,人的生存與發(fā)展也就成為社會保障與促進(jìn)就業(yè)有機(jī)融合協(xié)同推進(jìn)的出發(fā)點、鏈接點、粘合劑與最終歸屬。

人的發(fā)展意味著首先需要在保障人的基本生存基礎(chǔ)上,獲得高質(zhì)量的生存狀態(tài);然后在此基礎(chǔ)上保障人的發(fā)展權(quán)利,提升人的發(fā)展能力。相對而言,殘疾人或存在生理器質(zhì)的缺陷,或存在身心功能性障礙,以及基于這些缺陷和障礙的制度、心理和文化等方面的限制性環(huán)境。由此,從人的發(fā)展視角出發(fā),處于相對不利處境的殘疾人存在“生存困境”“生存環(huán)境”“發(fā)展權(quán)利”“發(fā)展能力”四個基本主題。這既是社會保障的四個著力點[5],同時也是就業(yè)支持的關(guān)注焦點。從人的發(fā)展角度,就業(yè)是最基本的民生。一方面,人的發(fā)展為就業(yè)提供了強(qiáng)大的價值支撐,離開了人的發(fā)展這一基礎(chǔ)和核心目標(biāo),就業(yè)也就失去了意義和靈魂。另一方面沒有高質(zhì)量的充分就業(yè),社會保障也就失去了底層的支撐體系,從而使得人的發(fā)展成為無本之木、無源之水。因此,黨的二十大報告提出,“消除影響平等就業(yè)的不合理限制和就業(yè)歧視,使人人都有通過勤奮勞動實現(xiàn)自身發(fā)展的機(jī)會”,將促進(jìn)人的發(fā)展置于就業(yè)優(yōu)先政策的核心地位。

我國殘疾人的就業(yè)政策,一直以來都堅持聚焦收入保障和社會融合兩個目標(biāo)的實現(xiàn)[6]。在這兩大目標(biāo)之中,收入保障是前提,社會融合是目的;收入保障是基礎(chǔ),社會融合是提升?！笆杖氡Ｕ稀笔菐椭鷼埣踩私獬胬Ь?、享有安全環(huán)境的前提與基礎(chǔ),因而成為殘疾人就業(yè)政策需要達(dá)到的首位目標(biāo)?，F(xiàn)實中,殘疾人已有的弱項使該群體在同健全人競爭崗位時容易陷入被動狀態(tài)和不利處境。在就業(yè)實踐中,這種被動狀態(tài)和不利處境常常表現(xiàn)為殘疾人在就業(yè)機(jī)會、勞動報酬等方面的限制與歧視。這就需要建立保護(hù)性和支持性的殘疾人就業(yè)政策,通過特殊支持措施以確保其平等就業(yè)權(quán)利的實現(xiàn),獲得均衡的就業(yè)機(jī)會,并取得合理的勞動報酬,為其奉獻(xiàn)社會、成為社會有用之人和促進(jìn)自身發(fā)展奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和收入支撐。

“社會融合”是殘疾人在獲得收入保障后對融入社會的迫切愿望與必然追求,因而成為殘疾人就業(yè)政策所隱含的另一個目標(biāo)。自我適應(yīng)、社會適應(yīng)和職業(yè)適應(yīng)既是特殊基礎(chǔ)教育的三大目標(biāo),同時也是特殊職業(yè)教育和殘疾人就業(yè)支持服務(wù)的目標(biāo)。推動社會融合,就是努力消除各方面障礙,幫助殘疾人融入社會、平等參與[7]。對殘疾人就業(yè)而言,社會融合是以職業(yè)為基本載體,通過進(jìn)入社會、適應(yīng)社會、參與社會、融入社會,最終奉獻(xiàn)社會,從而提升個人生活質(zhì)量,增進(jìn)家庭福祉,成為國家和社會的有用之人,進(jìn)而最大程度實現(xiàn)自我的成長和發(fā)展。相較于收入保障,實現(xiàn)社會融合無疑面臨更大的挑戰(zhàn),需要殘疾人就業(yè)政策給予殘疾人必要的庇護(hù)與特殊的支持。政策的必要庇護(hù)和特殊支持是社會主義公平正義的基本要求和價值追求,是對就業(yè)權(quán)利平等的彰顯、對發(fā)展性權(quán)利的保障,從而滿足殘疾人融入社會、全面發(fā)展的愿景訴求。

二、我國殘疾人就業(yè)政策的歷史演進(jìn)

殘疾人就業(yè)政策首先是公共政策。“公共政策”或“政策”是“與政府、政黨等有關(guān)的行為準(zhǔn)則或政治行動,即一系列謀略、法律、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱”[8]9。新中國成立以來,我國殘疾人就業(yè)政策在不斷的發(fā)展與完善進(jìn)程中,已形成了以《憲法》為核心,以《中華人民共和國勞動法》和《就業(yè)促進(jìn)法》為基礎(chǔ),以《殘疾人保障法》和《殘疾人就業(yè)條例》為主體,以國務(wù)院、人社部及殘聯(lián)相關(guān)條例和規(guī)章為補(bǔ)充的 “一核心”“二基礎(chǔ)”“二主體”“多補(bǔ)充”的政策體系。關(guān)于殘疾人就業(yè)政策歷史演變的研究,人們從不同視角出發(fā),進(jìn)行了不同探討,得出了不同的研究結(jié)論。如“基于仁政的居養(yǎng)模式”“基于人道主義的自立模式”“基于社會權(quán)利的發(fā)展性模式”等殘疾人社會政策(1949-2014年)在不同發(fā)展階段的模式[9]、“居養(yǎng)”“庇護(hù)”“明權(quán)”“賦能”等殘疾人就業(yè)政策(1949-2017年)在不同演變階段的類型[10]。借鑒已有劃分維度,立足人的發(fā)展視角,我國殘疾人就業(yè)政策大致經(jīng)歷以下歷史演進(jìn)階段。

(一)“基礎(chǔ)性保障”殘疾人就業(yè)政策階段(1949-1988)

針對殘疾人就業(yè)的基礎(chǔ)性保障以收入保障為問題取向,注重解除個體的生存困境和營造安全的生存環(huán)境,其政策階段也據(jù)此有如下劃分。

1.居養(yǎng)為主、就業(yè)為輔的生存困境解除(1949-1978)

新中國成立不久,為了應(yīng)對百廢待興的發(fā)展困局,毛澤東在黨的七屆三中全會上提出需要在“土地改革”“工商業(yè)調(diào)整”“政府經(jīng)費節(jié)減”等方面投入精力,以促進(jìn)國家財經(jīng)狀況從初步好轉(zhuǎn)到根本好轉(zhuǎn)。在此過程中,面對殘障群體,政府出臺以“就業(yè)”為核心主題的系列救助政策。

在政策理念上,基于“鞏固社會主義改造成果、彰顯社會主義制度優(yōu)越性”的指導(dǎo),殘疾人就業(yè)政策在“解除個體的生存困境”階段,著眼于殘疾人吃、穿、住等最迫切的基礎(chǔ)性生存需求,通過社會救濟(jì)、政府規(guī)制等方式,實施居養(yǎng)、就業(yè)等安置,從而解除其在生存上的困境。

在政策設(shè)計上,從新中國成立以來到改革開放期間,由于社會主義探索中的一些曲折事件制約我國殘疾人事業(yè)發(fā)展,導(dǎo)致殘疾人就業(yè)政策出臺數(shù)量較少,且集中在20世紀(jì)50年代初期。1950年,中國人民救濟(jì)總會成立、《中國人民救濟(jì)總會章程》得以通過。從此,政府開始進(jìn)行以殘疾人為主的社會救濟(jì),開展生活困難殘疾人的救濟(jì)工作,保障其基本生存與生活。政府根據(jù)身心殘疾程度的不同采取了區(qū)隔化的居養(yǎng)安置與就業(yè)安置:一方面,對于無就業(yè)能力的孤殘人士(極重度殘障者、精神病人和麻風(fēng)病人,居無定所的小孩、老人等),政府修建榮軍院、精神病院、兒童福利院、敬老院等安置場所進(jìn)行居養(yǎng)安置;針對有勞動能力但待業(yè)在家的殘疾人(聽力殘疾、肢體殘疾、輕中度智力殘疾等),政府在全國各地興辦許多社會福利企業(yè),以集中就業(yè)的方式進(jìn)行就業(yè)安置。另一方面,面對新中國之初百廢待興的局面,針對殘疾人的就業(yè)保障只能循序漸進(jìn),先從工人、職員保障入手。《勞動保險條例》(1951)規(guī)定“因工負(fù)傷確定為殘廢”的職工可享受的撫恤費、補(bǔ)助費、救濟(jì)費等傷殘補(bǔ)償細(xì)則,在一定程度上保障處于就業(yè)安置環(huán)境中殘疾人的基本生活與就業(yè)權(quán)益;《勞動保險條例實施細(xì)則修正草案》(1953)針對實踐過程中上述條例所產(chǎn)生的“適用條件不明”“權(quán)責(zé)主體不清”“數(shù)額付給不細(xì)”等問題進(jìn)行解釋說明,促進(jìn)該條例的有效實施,增強(qiáng)對殘廢職員基本權(quán)益的保障。然而,20世紀(jì)50年代至改革開放前的近30年間,殘疾人就業(yè)政策發(fā)展受到嚴(yán)重制約,殘疾人事業(yè)發(fā)展也逐步停滯。

在政策成效上,黨和國家排除萬難,為殘疾人提供了最基本的生活保障,這實質(zhì)性地改善了解放前窮困者、流離失所者和殘障者岌岌可危的生存困境。據(jù)統(tǒng)計,截至1978年,我國已設(shè)立共920家福利企業(yè),已安置共3.5萬殘疾人[11]565。但由于政策設(shè)計中缺少對勞動權(quán)利的支持,殘疾人實際上沒有得到勞動力市場的接納。值得注意的是,改革開放前殘疾人就業(yè)政策的重點在于解除殘疾人的基本生存困境,而鮮有對其勞動技能的培訓(xùn)與指導(dǎo)。

2.福利定位、庇護(hù)就業(yè)的生存環(huán)境營造(1978-1988)

改革開放以后,伴隨經(jīng)濟(jì)政策的轉(zhuǎn)型,殘疾人就業(yè)政策也有相應(yīng)的調(diào)適,逐步探索在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的殘疾人就業(yè)路徑。

在政策理念上,基于“開創(chuàng)中國特色社會主義、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)”的指導(dǎo),殘疾人就業(yè)政策在“營造安全的生存環(huán)境”階段著眼于殘疾人對就業(yè)與生活質(zhì)量提高的需求。通過以公私合作模式(PPP模式)為主的政企合作模式,增加福利企業(yè)數(shù)量和規(guī)模,從而助力殘疾人獲得更多的就業(yè)機(jī)會,增強(qiáng)其抵御社會風(fēng)險的能力,為其營造安全的生存環(huán)境。

在政策設(shè)計上,這十年間的殘疾人就業(yè)政策以“鼓勵殘疾人自主創(chuàng)業(yè),做大做強(qiáng)福利企業(yè),增強(qiáng)提質(zhì)就業(yè)供給”為發(fā)展走向,以“稅收優(yōu)惠”為主要內(nèi)容,通過稅費減免鼓勵福利生產(chǎn)單位多吸納殘疾人和殘疾人自主創(chuàng)業(yè),從而保障殘疾人就業(yè)安置?；凇胺e極福利”的思想主張,通過注重投資,發(fā)展人力資源,來調(diào)節(jié)社會福利的供給關(guān)系[12]107。隨著對社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律認(rèn)識的深化、對傳統(tǒng)“慈悲”“施善”等觀念的超越,政府愈發(fā)認(rèn)真地思考經(jīng)濟(jì)建設(shè)的多維增長點,具體體現(xiàn)在相關(guān)政策分別對福利企業(yè)與殘障個體進(jìn)行一定程度上的人力資本投資。針對企業(yè),《關(guān)于民政部門舉辦的福利生產(chǎn)單位繳納所得稅問題的通知》(1980)規(guī)定,只要福利企業(yè)等福利生產(chǎn)單位中殘疾人數(shù)量達(dá)到一定比例,就可以給予減免稅照顧,這為福利企業(yè)吸納殘疾人就業(yè)緩解了資金壓力,促使福利生產(chǎn)單位更積極地接納更多殘障者;針對個體,《關(guān)于對殘疾人員個體開業(yè)給予免征營業(yè)稅照顧的通知》(1984)規(guī)定,對從事某些類型勞動(勞務(wù)、修理、服務(wù)性業(yè)務(wù))的殘障者免征營業(yè)稅,對從事商業(yè)經(jīng)營的殘障者給予定期減免稅照顧,這為殘障個體的就業(yè)減輕了資金負(fù)擔(dān),激勵了更多殘疾人參與勞動或自主創(chuàng)業(yè)。

在政策成效上,相關(guān)政策突破“固定安置”的思維框架,以“人力資源”為出發(fā)點應(yīng)對殘疾人的生存困境與就業(yè)問題,既促進(jìn)福利企業(yè)的發(fā)展,也促成就業(yè)人數(shù)的增加。據(jù)統(tǒng)計,在1978年到1988年這十年內(nèi),福利企業(yè)在全國共27 800余家,增加超30倍(相比1978年統(tǒng)計的920家);同時,接受就業(yè)安置的殘疾人數(shù)量每年平均增加31.6%[13]608。根據(jù)改革開放前后福利企業(yè)數(shù)量變化的巨大差異,可以看出福利企業(yè)的發(fā)展態(tài)勢十分樂觀,殘疾人相比以前獲得更多就業(yè)機(jī)會,其基本生存得到一定保障,能抵抗一定意外風(fēng)險。然而,以福利企業(yè)為主要安置場所的庇護(hù)性就業(yè)政策有其內(nèi)在的弊端。殘疾人在缺乏充分競爭的福利企業(yè)工作,一定程度上缺少跟健全人一起工作的機(jī)會,由此缺乏足夠的就業(yè)競爭力。長期來看,殘疾人在庇護(hù)性就業(yè)中抵御風(fēng)險能力有限,其生存環(huán)境具有一定的不穩(wěn)定性。

(二)“發(fā)展性支持”殘疾人就業(yè)政策階段(1988年至今)

針對殘疾人就業(yè)的發(fā)展性支持以社會融合為價值取向,注重保障平等的發(fā)展權(quán)利和培育個體的發(fā)展能力。

1.政府擔(dān)責(zé)、多方協(xié)同的平等就業(yè)權(quán)利保障(1988-2008)

1988年,中國殘疾人聯(lián)合會正式成立,意味著針對殘疾人事業(yè)發(fā)展首次有了國家認(rèn)可、法律確認(rèn)的社會組織。同年出臺了《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要(1988年-1992年)》,這是我國首次針對殘疾人事業(yè)發(fā)展所頒布的綱要,從此殘疾人就業(yè)政策開始有了跨越性的發(fā)展。

在政策理念上,基于“保障殘障個體發(fā)展,維護(hù)社會公平正義”的指導(dǎo),殘疾人就業(yè)政策在“保障平等的發(fā)展權(quán)利”階段,著眼于保障殘疾人的勞動就業(yè)權(quán)利與公平就業(yè)機(jī)會,通過形成多元就業(yè)格局,多形式拓展殘疾人就業(yè)渠道,多維度提升殘疾人勞動能力,從而為其提供發(fā)展權(quán)利的保障。

在政策設(shè)計上,基于《憲法》《殘疾人保障法》對殘疾人勞動就業(yè)權(quán)等權(quán)利的法律保障,此后近二十年的相關(guān)政策較以往的類型更多樣且內(nèi)容更聚焦。具體而言,《憲法》(1982)首次提出,盲、聾、啞等各類殘疾公民的勞動由國家和社會安排;《殘疾人保障法》(1990)進(jìn)一步明確,殘疾人勞動的權(quán)利由國家保障且就業(yè)的渠道主要由集中安排就業(yè)、按比例安排就業(yè)及自主擇業(yè)和創(chuàng)業(yè)構(gòu)成。以此為依據(jù),《分散按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》(1995)、《殘疾人就業(yè)信息網(wǎng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》(2000)、《殘疾人就業(yè)條例》(2007)、《就業(yè)促進(jìn)法》(2007)等政策相繼出臺,對殘障者在就業(yè)方面的各項權(quán)利和權(quán)益、政府與用人單位各自的職責(zé)都有了進(jìn)一步的明晰,也對殘疾職工招收的條件、比例、規(guī)程、稅費減免等有了細(xì)致規(guī)定。其中,《殘疾人就業(yè)條例》是首項專門聚焦殘疾人就業(yè)權(quán)利保障和就業(yè)權(quán)益保護(hù)的國家級政策,從“明確政府職責(zé)”“強(qiáng)化用人單位責(zé)任”“加強(qiáng)就業(yè)保障與促進(jìn)措施”“完善就業(yè)服務(wù)體系”等不同維度,聚焦對殘疾人平等就業(yè)權(quán)利的保障,促進(jìn)其在平等、無歧視、無障礙的就業(yè)環(huán)境中實現(xiàn)發(fā)展權(quán)利的全面實現(xiàn)和個人權(quán)利的全面發(fā)展。

在政策成效上,城鎮(zhèn)與農(nóng)村的殘疾人就業(yè)情況都得到了顯著改善。到2007年底,城鄉(xiāng)已就業(yè)的殘疾人總數(shù)分別有433.7萬和1 696.6萬。僅2007年當(dāng)年,城鎮(zhèn)新增就業(yè)安置殘疾人數(shù)39.2萬,中國城鎮(zhèn)每年新增就業(yè)安置殘疾人數(shù)30萬[14]。這意味著,殘疾人的勞動就業(yè)權(quán)等權(quán)利已獲得實質(zhì)性的保障,體現(xiàn)在殘疾人不僅可以自主選擇就業(yè)崗位,還可以從事個體經(jīng)營。因此,平等的發(fā)展權(quán)利保障本質(zhì)上已突破收入保障的問題取向范疇,開始轉(zhuǎn)向社會融合的價值取向范疇,為殘疾人參與社會交往、融入健全群體、獲得全面發(fā)展夯筑牢固基石。

2.支持導(dǎo)向、賦權(quán)增能的個體發(fā)展能力培育(2008年至今)

21世紀(jì)以后,我國加快推進(jìn)中國特色社會主義事業(yè),推動殘疾人事業(yè)全方位提升。2008年為殘疾人就業(yè)政策發(fā)展的新起點:《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》發(fā)布,《殘疾人保障法》修訂通過,《殘疾人權(quán)利公約》在中國正式生效。從此,殘疾人就業(yè)政策在發(fā)展中開始步入全新階段:重新確認(rèn)殘疾人的主體性,高度關(guān)注其發(fā)展能力,開始向增強(qiáng)個體就業(yè)能力與培育個體發(fā)展能力方向演進(jìn)。

在政策理念上,基于“賦權(quán)增能個體發(fā)展,促進(jìn)個體全面發(fā)展”的指導(dǎo),殘疾人就業(yè)政策在“培育個體的發(fā)展能力”階段著眼于殘障個體能力的發(fā)展,通過營造“社會融合”“和諧發(fā)展”等氛圍,擴(kuò)充殘疾人就業(yè)服務(wù)政策,以培養(yǎng)殘障個體的就業(yè)能力及發(fā)展能力,從而促進(jìn)其在就業(yè)、發(fā)展中逐步融入社會,以實現(xiàn)“人的自由而全面的發(fā)展”這一馬克思主義的重要價值追求[15]。

在政策設(shè)計上,《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》是殘疾人事業(yè)發(fā)展的行動指南。其的發(fā)布意味著黨和國家第一次對發(fā)展殘疾人事業(yè)進(jìn)行重大部署[16],其政策價值取向促使后續(xù)相關(guān)政策定位以“配套性”“支持性”為主。具體而言,該意見以保障殘疾人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)為保障重點,對殘疾人的康復(fù)、教育、文化體育事業(yè)、服務(wù)體系、就業(yè)等發(fā)展進(jìn)行全面規(guī)劃。據(jù)此,《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》(2011)、《關(guān)于發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)的意見》(2015)以及《促進(jìn)殘疾人就業(yè)三年行動方案(2022-2024年)》(2022)等政策先后出臺,在穩(wěn)固殘疾人總體就業(yè)格局的基礎(chǔ)上,增加輔助性就業(yè)(以各類重度殘疾人為主的集中就業(yè))與公益性就業(yè)(符合條件的國有企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等為殘疾人提供公益性崗位)兩種具有本土特色的殘疾人就業(yè)形式;基于對殘疾人生活提質(zhì)、能力提升、就業(yè)促進(jìn)的支持與保障,對不同類型殘疾人就業(yè)政策的支持內(nèi)容和行動方略進(jìn)行細(xì)致規(guī)劃,最終聚焦殘障個體的賦權(quán)增能與全面發(fā)展。

在政策成效上,通過以培育個體發(fā)展能力為核心的就業(yè)服務(wù)的開展,我國殘疾人就業(yè)總體的規(guī)模逐漸穩(wěn)定。2008年以來,就業(yè)的城鄉(xiāng)殘疾人總數(shù)每年增加在30萬至40萬不等。國外經(jīng)驗表明,就業(yè)融合政策優(yōu)勢包括“政策模式從殘疾人被動參與項目發(fā)展為主動滿足其需求”“殘疾人的社會參與度更廣并獲得更好的發(fā)展機(jī)會”“社會公平、正義、人權(quán)等價值觀得到更好體現(xiàn)”[17]。目前國內(nèi)殘疾人的就業(yè)及個體發(fā)展情況也逐漸體現(xiàn)出融合性就業(yè)政策的優(yōu)勢。正如我國連續(xù)四期的《國家人權(quán)行動計劃》都要求保障殘疾人“平等參與、社會融合,共享社會發(fā)展成果”,其預(yù)示著實現(xiàn)殘疾人融入社會與全面發(fā)展已為期不遠(yuǎn)。

三、殘疾人就業(yè)政策的創(chuàng)新路徑探索

“加快發(fā)展殘疾人事業(yè),推動殘疾人全面發(fā)展與共同富裕,更要扎實推動共同富?！?是習(xí)近平總書記對于進(jìn)一步明晰我國殘疾人就業(yè)發(fā)展目標(biāo)的重要指示。在“‘十四五’國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展”時代背景下,殘疾人就業(yè)發(fā)展創(chuàng)新越發(fā)彰顯其獨特價值?！盎趥€體差異的補(bǔ)償正義”“超越缺陷中心的潛能開發(fā)”“拒斥隔離發(fā)展的融合取向”“超越職業(yè)適應(yīng)的整合性支持”正成為殘疾人就業(yè)研究的基本趨勢。在我國開啟全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國新征途之際,殘疾人就業(yè)正處于新一輪關(guān)鍵的發(fā)展階段,其政策的持續(xù)完善意味著對殘障群體生存與發(fā)展價值追求的不斷提升,及對殘障個體全面發(fā)展的不懈追求。

回首歷年來國內(nèi)外關(guān)于殘障人士職業(yè)教育與就業(yè)保障問題的學(xué)術(shù)研究,整體而言,各項研究緊跟國家殘疾人教育政策、職業(yè)教育制度、職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃和綱要、殘疾人職業(yè)教育課程與教學(xué)的探索與革新等前沿,既回應(yīng)現(xiàn)實問題,也順應(yīng)方向指引,在持續(xù)深入探索的過程中積累了豐碩的教育研究與教學(xué)改革成果,在全面推動中國式職業(yè)教育現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中創(chuàng)造了關(guān)鍵價值。然而,觀諸實踐,目前我國殘疾人就業(yè)問題依舊突出,最重要的問題是殘疾人就業(yè)質(zhì)量不高。參照國際勞工組織所提出的“體面工作(decent work)”相關(guān)指標(biāo),我國殘疾人就業(yè)質(zhì)量不高具體體現(xiàn)在就業(yè)的收入低、路徑窄、類型少、穩(wěn)定性差、機(jī)會不足等。究其原因,主要有三個層面:一是在社會層面上,社會上依然存在“問題”“弱勢”“劣勢”等觀念,也存在歧視殘疾人的言語和行為;二是在個體層面上,殘疾人缺少接受職業(yè)教育的機(jī)會,同時其職業(yè)能力的不足讓其難以勝任或維持某種工作;三是在生態(tài)層面上,殘疾人在就業(yè)過程中所獲得的政府、企業(yè)、社區(qū)、家庭等利益相關(guān)者的支持不足,同時這些利益相關(guān)者之間的協(xié)作不夠。為回應(yīng)這些問題,我國殘疾人就業(yè)政策也在持續(xù)調(diào)整。雖然不斷會有新的政策關(guān)注殘疾人就業(yè),但多數(shù)文本內(nèi)容較為籠統(tǒng),以呼吁式的口號為主,重點不突出,可操作性不強(qiáng),導(dǎo)致政策落實困難,政策成效不足。

因此,黨的二十大報告確立了“實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略”“強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策,健全就業(yè)促進(jìn)機(jī)制,促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)”“健全就業(yè)公共服務(wù)體系,完善重點群體就業(yè)支持體系,加強(qiáng)困難群體就業(yè)兜底幫扶”。為針對性地解決好當(dāng)前我國殘疾人就業(yè)問題,同時也有效彌補(bǔ)相關(guān)政策的不足,未來殘疾人就業(yè)政策創(chuàng)新的路徑探索需要繼續(xù)以“社會融合”為價值取向,以“權(quán)利”“融合”“發(fā)展”等為出發(fā)點,將“殘疾人全面發(fā)展與共同富?！币曌饕豁楅L期、系統(tǒng)的建設(shè)工程。基于人的發(fā)展視角,結(jié)合我國殘疾人現(xiàn)實就業(yè)困境,建議從以下三方面進(jìn)行就業(yè)政策創(chuàng)新路徑的探索。

(一)保障個體生存,健全殘疾人職業(yè)教育的制度機(jī)制

健全殘疾人職業(yè)教育的制度機(jī)制是保障個體生存的制度基礎(chǔ),這可以從優(yōu)化殘疾人職業(yè)教育的實施制度、健全殘疾人職業(yè)能力的提升機(jī)制等方面入手。

首先,殘疾人接受高質(zhì)量職業(yè)教育是其優(yōu)質(zhì)就業(yè)及融入社會的關(guān)鍵教育環(huán)節(jié)。2022年4月20日修訂通過的《職業(yè)教育法》明確強(qiáng)調(diào),“職業(yè)教育質(zhì)量評價應(yīng)當(dāng)突出就業(yè)導(dǎo)向,把‘就業(yè)質(zhì)量’作為重要指標(biāo)之一”;同時針對“殘疾人職業(yè)教育”,在以往原則性指示的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確對辦學(xué)主體的支持。這不僅意味著殘疾人接受高質(zhì)量職業(yè)教育與獲得優(yōu)質(zhì)就業(yè)有了更堅實的法律保障,也為后續(xù)政策完善提供重要參考:一是堅持“就業(yè)本位”的發(fā)展定位。這不但需要后續(xù)各類相關(guān)政策從人才培養(yǎng)方案、學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)規(guī)劃等方面加以明確;也需要相關(guān)政府部門在政策指引下擴(kuò)大辦學(xué)主體:充分發(fā)揮社會力量的作用,鼓勵民辦職業(yè)院校更多參與學(xué)歷性職業(yè)教育及職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與非學(xué)歷性職業(yè)教育,通過多類型的職業(yè)教育,為殘疾人提供更多擇業(yè)選項與優(yōu)質(zhì)就業(yè)渠道。二是推進(jìn)辦學(xué)主體間的深度合作。現(xiàn)有殘疾人職業(yè)教育辦學(xué)主體以特殊教育學(xué)校為主,但在融合性職業(yè)教育發(fā)展的推動下,應(yīng)加強(qiáng)特殊教育學(xué)校與更多職業(yè)學(xué)校和機(jī)構(gòu)的合作,如明確從九年一貫制特殊教育學(xué)校到中等職業(yè)學(xué)校的升學(xué)途徑,或搭建從特殊教育學(xué)校到民辦特殊教育機(jī)構(gòu)或職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的就業(yè)轉(zhuǎn)銜服務(wù)體系。

其次,殘疾人具有一定的職業(yè)能力,即與從事某一職業(yè)相關(guān)的綜合能力,是其勝任相應(yīng)崗位的必備條件。健全殘疾人職業(yè)能力提升機(jī)制,需要基于生涯發(fā)展、終身學(xué)習(xí)和素質(zhì)教育的理念,以知識學(xué)習(xí)為基礎(chǔ)、以能力提升為導(dǎo)向,通過職業(yè)教育過程的教學(xué)、培訓(xùn)、實訓(xùn)、實習(xí)、考試等環(huán)節(jié),聚焦到對殘疾學(xué)生職業(yè)素養(yǎng)的培養(yǎng)與職業(yè)能力的提升。然而,由于目前針對殘疾人的職業(yè)教育或高等教育存在“重形式與結(jié)果,輕實質(zhì)與過程”的情況,導(dǎo)致許多殘疾學(xué)生的職業(yè)能力達(dá)不到就業(yè)市場的要求,在畢業(yè)后依然面臨著“人崗不匹配”“同工不同酬”等就業(yè)困境。這對后續(xù)政策設(shè)計提出新的要求:一是《就業(yè)促進(jìn)法》需要加強(qiáng)對殘疾人教育與就業(yè)的重視,比如在“職業(yè)教育和培訓(xùn)”這一章增設(shè)“殘疾人職業(yè)教育”“殘疾人能力提升培訓(xùn)”相關(guān)法律條款,為“提升殘疾人職業(yè)能力”提供法律依據(jù)。二是在《殘疾人就業(yè)條例》的“保障措施”“就業(yè)服務(wù)”等章節(jié)中,細(xì)化對殘疾人“職業(yè)能力提升”相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定,為學(xué)校、機(jī)構(gòu)、企業(yè)等開展相關(guān)教育、教學(xué)、培訓(xùn)等活動提供政策指導(dǎo)。

(二)落實社會融合,創(chuàng)造殘疾人融入主流的社會環(huán)境

創(chuàng)造殘疾人融入主流的社會環(huán)境是落實社會融合的社會基礎(chǔ),并且殘疾人有效融入主流社會是其獲得就業(yè)的關(guān)鍵因素以及穩(wěn)定就業(yè)的關(guān)鍵條件?；谛聲r代背景下“以人民為中心”的思想內(nèi)涵,以及“新發(fā)展理念”的發(fā)展格局,結(jié)合“就業(yè)融合”的未來政策價值取向,創(chuàng)造殘疾人融入主流的社會環(huán)境,既需要喚起健全群體的包容意識,也需要提升社會的包容水平,更需要加強(qiáng)無障礙環(huán)境建設(shè),這對已有的殘疾人就業(yè)政策提供了一些啟發(fā):一是探索將《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》上升到法律層面。通過頒布《無障礙環(huán)境建設(shè)法》,在新聞媒體的宣傳報道下,引起社會大眾對無障礙環(huán)境建設(shè)與維護(hù)的重視,同時加強(qiáng)健全群體對殘障群體的關(guān)注,從而實現(xiàn)在社會環(huán)境、職場環(huán)境下健全人對殘疾人的理解與包容;二是加強(qiáng)對侵害殘疾人合法權(quán)益行為的追責(zé)?！稓埣踩吮Ｕ戏ā纷鳛閷ｍ棻Ｕ蠚埣踩藱?quán)利和權(quán)益的法律,專章規(guī)定了殘疾人可以在哪些方面依法維護(hù)自身的合法權(quán)益。提升社會的包容水平,需要拒絕各種排斥或歧視殘疾人的行為,而這些行為屢禁不止的原因主要在于執(zhí)法未落實或落實力度不夠。因此,有關(guān)部門和機(jī)關(guān)除了積極回應(yīng)并盡快處理殘疾人的合理維權(quán)訴求之外,也可以通過“公益訴訟”的方式監(jiān)督無障礙環(huán)境的建設(shè)與維護(hù)情況;三是鼓勵更多地方性無障礙環(huán)境建設(shè)政策的創(chuàng)新實踐。實現(xiàn)殘疾人融入主流社會是全社會的責(zé)任,因此無障礙環(huán)境建設(shè)理應(yīng)在全國范圍內(nèi)開展。我國目前共有34個省級行政區(qū),但只有20多個省市頒布了無障礙相關(guān)法規(guī)。深圳、北京在2021年先后出臺無障礙城市(環(huán)境)建設(shè)相關(guān)法規(guī),引領(lǐng)了國內(nèi)地方性無障礙環(huán)境建設(shè)政策的創(chuàng)新實踐。未來,更多省市應(yīng)積極響應(yīng),以相關(guān)地方性立法為指導(dǎo),開始新階段無障礙環(huán)境建設(shè)的行動,以加快城市無障礙水平的提升。

(三)追求美好生活,構(gòu)建殘疾人就業(yè)支持的框架系統(tǒng)

構(gòu)建殘疾人就業(yè)支持的框架系統(tǒng)是追求美好生活的物質(zhì)基礎(chǔ),這可以從打造殘疾人支持性就業(yè)制度框架、構(gòu)建殘疾人就業(yè)生態(tài)化支持系統(tǒng)等方面入手。

首先,殘疾人得到長期而不間斷的就業(yè)幫助與支持,有效確保其在融合性環(huán)境中贏得具有競爭力的工作與工資?！爸С中跃蜆I(yè)(supported employment)”的最初實踐始于20世紀(jì)80年代的美國,在不斷的實踐與完善中呈現(xiàn)出“權(quán)利”“融合”“競爭”“整合”“支持”等價值取向[18]。美國從“立法保障”“政府推動”“利益相關(guān)者協(xié)作”等不同層面發(fā)力,促使殘疾人在支持性就業(yè)的幫助下順利融入社會,收獲競爭性就業(yè)結(jié)果[19]。我國在2000年左右引進(jìn)“支持性就業(yè)”相關(guān)理念。在支持性就業(yè)實踐的20來年,雖然相關(guān)試點項目至少在20個省市得到開展,且試點地區(qū)共積累成功案例上百例,但是“定位模糊”“體系不全”“政府缺位”“資金匱乏”依然是我國支持性就業(yè)發(fā)展中的現(xiàn)實困境[20]。參考國際經(jīng)驗,針對國內(nèi)困境,可從以下幾方面打造殘疾人支持性就業(yè)制度框架:一是通過立法明確支持性就業(yè)的發(fā)展定位。發(fā)展支持性就業(yè)并不意味著對集中就業(yè)(庇護(hù)性就業(yè))、按比例就業(yè)的否定,而是三者在殘疾人就業(yè)體系里各自占據(jù)重要生態(tài)位且需要相互協(xié)調(diào)與配合。我國需要出臺相關(guān)法律法規(guī),明確支持性就業(yè)在我國殘疾人就業(yè)體系中的獨立地位與發(fā)展路徑,在逐步減少隔離環(huán)境(庇護(hù)工場)中殘障者數(shù)量的同時,加大力度引導(dǎo)融合性就業(yè)安置。二是健全按比例就業(yè)制度。按比例就業(yè)作為殘疾人就業(yè)體系中的重要內(nèi)容,通過提供更多潛在雇主促使支持性就業(yè)有效、順利開展,因而按比例就業(yè)制度是支持性就業(yè)發(fā)展的重要政策支撐。三是通過立法要求政府各部門各盡職責(zé)并協(xié)同參與?！岸嗖块T協(xié)作支持”是政策視角下本土化支持性就業(yè)發(fā)展中非常重要的支持力量。政府主導(dǎo)下的支持性就業(yè)實施需要以殘聯(lián)為核心,以醫(yī)療、教育、人力資源、社會保障等相關(guān)部門為協(xié)作主體,要求各部門在支持性就業(yè)開展的各個環(huán)節(jié)里行使相應(yīng)權(quán)利,也要承擔(dān)具體職責(zé)。四是完善專項資金的籌集與使用制度?！罢鲗?dǎo)、社會參與”指導(dǎo)下的支持性就業(yè)資金籌集不僅需要政府(財政預(yù)算、部門資金盈余、殘疾人就業(yè)保障金等)的主導(dǎo),也需要更多社會力量(公益組織和私有企業(yè)的捐助、個人捐贈等)的參與;同時,相關(guān)實施方案應(yīng)規(guī)范專項資金的使用流程,嚴(yán)控經(jīng)費去向,保證?？顚Ｓ谩?/p>

其次,殘疾人實現(xiàn)自身就業(yè)融合與全面發(fā)展需要生態(tài)化支持系統(tǒng)提供長久穩(wěn)固支撐。該支持系統(tǒng)的構(gòu)建需要以國家和政府為主體、以社區(qū)為基礎(chǔ)、以家庭為基地、以職業(yè)培訓(xùn)為技能支持[21]。具體需要從以下幾方面開展:一是完善殘疾人就業(yè)法律法規(guī)。比如通過探索人大立法的形式,將《殘疾人就業(yè)條例》等法規(guī)上升到法律層面或者探索《殘疾人社會融合法》的起草與出臺;二是盡快出臺《社區(qū)支持性就業(yè)服務(wù)辦法》,為以社區(qū)為單位推進(jìn)“群眾觀念改變”“康復(fù)服務(wù)實施”“就業(yè)信息系統(tǒng)建立”等提供政策支持。三是鼓勵家庭成員成為專業(yè)人員的協(xié)作伙伴并積極參與、配合殘疾人的職業(yè)咨詢與規(guī)劃、職業(yè)訓(xùn)練等。四是在《“十四五”殘疾人職業(yè)技能提升計劃》的基礎(chǔ)上繼續(xù)出臺相關(guān)提升計劃,加入“社會融合”相關(guān)理念,從對殘疾人的技能培訓(xùn)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^培訓(xùn)為殘疾人與健全人提供一個交流、協(xié)作的平臺:通過“點對點”的交流,進(jìn)行“線連線”的協(xié)作,形成“面與面”的融合,從而實現(xiàn)群體的殘健融合與個體的全面發(fā)展。