論地方政府的生態(tài)治理責任

潘媛

摘要：生態(tài)環(huán)境的公共性要求政府作為公共利益的守護者在環(huán)境管理中應當發(fā)揮主導作用。此外，由于生態(tài)治理具有系統(tǒng)性和規(guī)模性，政府作為最大公共資源的管理者，必須承擔生態(tài)治理的主要責任。目前，地方政府在生態(tài)治理領域的理念和制度實踐中存在著許多問題，應當從執(zhí)行、監(jiān)管和問責制度優(yōu)化等多視角嚴格落實地方政府生態(tài)治理責任，從而更高質量推動地方政府生態(tài)治理的現(xiàn)代化。

關鍵詞：生態(tài)治理；生態(tài)責任；地方政府；生態(tài)職能

黨的十八大將生態(tài)文明建設納入“五位一體” 總體布局，黨的十九大報告提出：生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計；統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)治理；實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度；堅定走生態(tài)文明發(fā)展的道路。十九屆四中全會指出：堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生；實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度；嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度；嚴格落實政府監(jiān)管責任。

一、政府生態(tài)治理責任的內(nèi)涵

（一）生態(tài)治理的界定

生態(tài)治理是與經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的污染和環(huán)境惡化的增長同步出現(xiàn)的?！吧鷳B(tài)治理” 一詞最早是由中國學者在“環(huán)境治理” 的背景下提出來的。在20世紀末，傳統(tǒng)的環(huán)境管理被提出，主要包括了“源頭治理” 或“末端治理”，以實現(xiàn)環(huán)境保護和恢復，如污染控制、“三廢” 治理以及生態(tài)系統(tǒng)的恢復等。[1]在傳統(tǒng)的環(huán)境保護方面，生態(tài)治理一詞是指政府機構、公民和社會組織通過正式或非正式的手段、渠道和治理機制來保護自然資源和環(huán)境，控制污染，解決環(huán)境沖突。朱留才認為，現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境制度是協(xié)調和指導政府機構、市場組織、社會組織和個人等利益相關者等，形成生態(tài)、環(huán)境和資源等自然生態(tài)利益與經(jīng)濟、政治、文化和社會等社會生態(tài)利益之間，互動的制度、原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序的總稱。[2]世界銀行組織為環(huán)境治理提供了一個更權威的定義，根據(jù)該定義，環(huán)境治理是指政府和其他決策者以決策為導向，利用公共機構（地方政府、政府機構）、法律制度，以及利用政府自身對自然資源、環(huán)境保護等的決策權的過程，包括由誰做出管理的決定。

（二）政府的生態(tài)治理責任內(nèi)涵

根據(jù)以上對生態(tài)管理概念的定義，生態(tài)管理應是以政府為主導，領導社會組織、公眾參與的多元治理活動。政府除了要提高經(jīng)濟發(fā)展能力外，在工業(yè)化進程中還必須表現(xiàn)出能夠提高環(huán)境管理能力。這是生態(tài)文明時代的題中之義，也是政府治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。隨著生態(tài)文明建設的穩(wěn)步快速推進，我國政府的生態(tài)管理職能已經(jīng)成為與政府的政治、經(jīng)濟、社會、文化職能并列的職能之一，與傳統(tǒng)職能有著深刻的聯(lián)系。

從本質上講，政府的責任主要來自于政府系統(tǒng)內(nèi)的職能要求，而履行這些職能的過程就是實現(xiàn)政府責任的過程。政府的生態(tài)環(huán)境管理是政府的一項重要職能，也是政府的一項重要責任。地方政府的生態(tài)治理責任，就是在責任政府的價值理念下，以實現(xiàn)人與自然的和諧共處為目標，在政治和法律責任制度中，與其機構和職權相一致的義務與職責。地方政府應在生態(tài)文明建設過程中，綜合運用經(jīng)濟、行政、教育、法律等手段，盡職盡責履行其生態(tài)保護的法定職責。從內(nèi)容上來說，政府的生態(tài)治理的職責包括環(huán)境保護與恢復、環(huán)境綜合治理、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)安全和培育生態(tài)文化。

地方政府是其所在區(qū)域內(nèi)的主要生態(tài)治理力量，地方政府作為國家行政體系的重要組成部分，在依法開展上級政府協(xié)調的環(huán)境文明工作的同時，作為地方政府的行政主體和政府的執(zhí)行機構，要履行地方環(huán)境管理的具體職責。

二、地方政府生態(tài)治理責任的實踐困境

（一）地方政府生態(tài)治理理念存在的問題

傳統(tǒng)的發(fā)展以經(jīng)濟指標為衡量核心，對于生態(tài)、環(huán)境、資源的污染破壞，地方政府出于經(jīng)濟發(fā)展壓力和生態(tài)履職僥幸懈怠心理，更易被選擇性忽視。中央自十八大以來提出一系列生態(tài)文明建設的重大戰(zhàn)略和決策部署，中央對于經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的方針和政策有賴于地方各級政府的貫徹執(zhí)行。在當前新發(fā)展階段，地方政府對于自身生態(tài)職能轉變的認知理念與實際行動仍存在較大差距。一方面，新發(fā)展階段和新發(fā)展理念要求地方政府轉變職能，注重公平與效率二者的協(xié)調：即統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境、資源、生態(tài)承載力及成本考量；另一方面，出于改革開放四十多年的發(fā)展慣性，中央的生態(tài)戰(zhàn)略部署在地方政府貫徹落實過程中，難免被按照條塊分割的部門視角出發(fā)，受傳統(tǒng)政績觀和行政體制影響，難以將生態(tài)要求真正落實在部門職能的重新定位及與其他部門的協(xié)調合作上來。

（二）地方政府部門的生態(tài)職責劃分不清晰

分權改革后，中央與地區(qū)之間、地區(qū)與地區(qū)之間的治理權力劃分和界定得到了明確，逐步形成了權力分割的治理體系。在這樣的制度下，任何一個單位都會同時面臨著來自“條” 和“塊” 的上級機構或部門的雙重領導，而任何一種社會事務又同時受條塊兩類行政體系的管理。[3]在我國現(xiàn)行行政體制下，部門的行政職責同構現(xiàn)象在中央及地方政府均同樣存在。由于缺乏一種體制機制，地方政府在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)，考慮到各省、市、區(qū)的環(huán)境實際情況，明確各自領域的環(huán)境責任，導致各級地方政府不能科學有效地管理環(huán)境和生態(tài)問題。各個相關的地方政府部門的環(huán)境責任之間的關系是交織在一起的，界限也是模糊的。在我國現(xiàn)行的生態(tài)治理體制下，地方政府負責環(huán)境保護的主要領域包括：生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)林草、規(guī)劃建設、自然資源等。這是因為生態(tài)和環(huán)境保護部門的主要功能不是保護生態(tài)，而是通過開發(fā)和利用自然資源產(chǎn)生經(jīng)濟和社會效益。所以，不可避免傾向于從部門利益出發(fā)忽視生態(tài)責任，在環(huán)境保護方面的不作為和拖延管理，或者縱容工廠污染甚至干涉生態(tài)環(huán)境立法的實施。我國的經(jīng)濟發(fā)展至今，政府的生態(tài)治理責任已絕非單個部門生態(tài)責任的簡單相加，生態(tài)文明和生態(tài)治理的目標要求系統(tǒng)性、整體性極強的生態(tài)治理事項由于實踐中政府職能條塊的人為分割，這不僅不利于生態(tài)環(huán)境的整體協(xié)調，也不利于自然資源的整體性和綜合保護與利用，更會造成生態(tài)環(huán)保部門在發(fā)改、自然資源部門等權力較為集中的部門行使職權時面臨有責無權的現(xiàn)實困境。

（三）地方政府生態(tài)監(jiān)管及問責不力

環(huán)境監(jiān)督是指依法享有環(huán)境監(jiān)督權的各類行為主體，運用各種法律、行政、經(jīng)濟等手段，對被監(jiān)督者危害環(huán)境的行為進行控制和管理，也是控制和管理監(jiān)督者的權力和行為的運行[4]。地方政府在生態(tài)治理過程中能否真正達到依法科學治理的目的，最關鍵的就是生態(tài)監(jiān)管。現(xiàn)實中絕大多數(shù)生態(tài)污染損害案例都是源于地方政府生態(tài)監(jiān)管不力。新修訂的《環(huán)境保護法》盡管也強調了地方政府對于環(huán)境資源和生態(tài)的監(jiān)督管理職責，但生態(tài)權責劃分不清晰不科學帶來的監(jiān)管不力在實踐中十分突出。一方面，生態(tài)治理涉及多部門眾多職責，地方政府橫向的職能部門之間尚未形成順暢的生態(tài)執(zhí)法、監(jiān)督管理的協(xié)調機制；另一方面，縱向來看生態(tài)執(zhí)法監(jiān)管主體受制于各級地方政府，人事及財政權皆來自政府，生態(tài)執(zhí)法及監(jiān)管職能作用難以有效發(fā)揮。

三、地方政府切實承擔好生態(tài)治理責任的路徑

綠色生態(tài)的概念包括環(huán)境保護考慮公眾意見，解決人們的關切，確保人們公平地獲得生態(tài)系統(tǒng)權利和使用自然資源的權利。它明確指出，各級地方政府要切實承擔起建設綠色環(huán)境的責任，正確處理好人與自然的關系、環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關系，不能為了少數(shù)人的利益而破壞廣大群眾的生態(tài)環(huán)境，也不能只從局部區(qū)域利益出發(fā)謀求短視的發(fā)展。要在新發(fā)展理念指引下，提供優(yōu)質生態(tài)資源環(huán)境公共產(chǎn)品、服務，凝聚生態(tài)價值共識，強力承擔生態(tài)治理的重任。

（一）地方政府應準確定位生態(tài)治理責任

2021年7月29日至30日，青海省委第十三屆十次全體會議通過《中共青海省委關于加快把青藏高原打造成為全國乃至國際生態(tài)文明高地的行動方案》，目標是創(chuàng)建一個國家甚至整個國際的生態(tài)文明：到2025年，青海特色的生態(tài)文明體系將進一步完善，生態(tài)文明山區(qū)建設將取得系統(tǒng)性突破；到2035年，全面建成具有青海特色的生態(tài)文明體系，基本實現(xiàn)人與自然和諧相處的現(xiàn)代化，建立生態(tài)文明高地；到21世紀中葉，具有青海特色的生態(tài)文明體系將得到整合和深化，一個更完整、更先進、更有影響力、更美麗的生態(tài)文明形態(tài)將全面建成。立足省情國情發(fā)展要求，地方政府要明確自身生態(tài)治理責任：第一，生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展責任?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快推進生態(tài)文明建設的意見》指出：“從根本上緩解經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾，必須構建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的產(chǎn)業(yè)結構，加快推動生產(chǎn)方式綠色化，大幅提高經(jīng)濟綠色化程度，有效降低發(fā)展的資源環(huán)境代價?！?地方政府要結合區(qū)域生態(tài)資源特色，推動“綠色” 產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)、清潔能源、基礎設施的環(huán)境改善和環(huán)境服務，以生態(tài)產(chǎn)業(yè)制造生態(tài)產(chǎn)品，以生態(tài)產(chǎn)品滿足生態(tài)需求，才能創(chuàng)造新的綠色價值。要持續(xù)釋放區(qū)域生態(tài)及環(huán)境、資源的特色優(yōu)勢，逐步實現(xiàn)綠色轉型升級。第二，生態(tài)保護修復責任。目前，綠色發(fā)展的出發(fā)點是生態(tài)的保護和恢復，而保護和恢復生態(tài)環(huán)境的責任被認為是在綠色發(fā)展概念中地方政府所需要實行的環(huán)境責任。地方政府需要從保護和恢復單一的要素轉向全面保護和系統(tǒng)恢復多個整體要素，全面統(tǒng)籌達到系統(tǒng)治理的最佳效果。第三，環(huán)境綜合治理責任。綠色發(fā)展的出發(fā)點是綜合生態(tài)治理，綜合生態(tài)治理的責任在于提供環(huán)境產(chǎn)品的綠色發(fā)展理念下，遵守地方政府的環(huán)境責任。

（二）地方政府要嚴格生態(tài)問責

近年來，我國生態(tài)問責制建設取得了顯著成就。2014年修改《中華人民共和國環(huán)境保護法》，對生態(tài)責任追究做出了法律強化。此后又相繼出臺了《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等相關政策法規(guī)。這些基于各種監(jiān)管目標的規(guī)章制度，為中國的環(huán)境責任建設提供了直接指導。同時，在中央政府相關政策的指導下，自2015年起，全國各地的地方政府層面都出臺并實施了環(huán)境問責條例。除了制度層面，生態(tài)問責范圍在問責實踐中也逐漸明確，對地方黨政機構成員應當追究的責任情形作出了明確劃分，對于黨政機構“有關領導成員”“政府有關工作部門領導成員” 和“黨政領導干部利用職務影響” 的生態(tài)追責情形則具體劃分了監(jiān)管監(jiān)督、司法干預、相關政策法規(guī)執(zhí)行不力、環(huán)境生態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)造假編造等共十七個具體案例，可以歸類為構成黨和國家機構主要成員環(huán)境責任追究的綜合監(jiān)管體系。此外，生態(tài)問責力度不斷加大，生態(tài)問責制的規(guī)范效應得到顯現(xiàn)。十八大以來我國生態(tài)治理領域“黨政同責”“一崗雙責”“終身追責” 的嚴格制度正在從認識層面到穩(wěn)步落實。因此，地方政府在建設生態(tài)文明新高地的新發(fā)展起點上，繼續(xù)落實生態(tài)文明建設，應著力解決以下幾個問題：

1.創(chuàng)新生態(tài)問責模式

落實生態(tài)問責制，雖然各級地方黨委和政府是實施環(huán)境問責制的主要行為者，但這絕不意味著他們是問責制的唯一行為者，需要黨政機構共同攜手。在各級黨政系統(tǒng)內(nèi)，要建立以黨委和政府雙重互動為基礎，以黨委為核心，地方各級人大、政府、黨委和司法機關協(xié)同工作的聯(lián)合問責機制。

2.在全社會范圍內(nèi)，形成科學、有序的公眾參與生態(tài)問責的機制

廣大公眾是環(huán)境責任的重要參與者，是中國生態(tài)文明建設的強大推動力。沒有公民的積極參與，環(huán)境問責制的實踐將失去其社會基礎。地方黨委和政府機構需要通過建立全面、便捷的環(huán)境問責平臺，為公眾參與和反饋環(huán)境問責提供有效渠道，積極推動環(huán)境管理能力的系統(tǒng)提升，確保公眾參與熱情的提高。

3.落實生態(tài)治理責任清單

作為生態(tài)問責根本領導核心的地方各級黨委，應當及時做好對被問責的各級機構，例如，政府部門、企業(yè)和環(huán)境保護機構應形成各機構的環(huán)境管理責任清單，包括落實其環(huán)境責任，及時分配責任，明確環(huán)境管理措施并逐級落實。為此，應根據(jù)不同機構的特點，編寫環(huán)境管理責任清單，并逐步向民眾推廣，從而為環(huán)境管理責任的預防作用奠定科學基礎。

4.建構生態(tài)問責的科學評估機制

《中華人民共和國環(huán)境保護法》明確規(guī)定了建立“考核評價制度” 的實際要求，但這種評估機制主要涉及環(huán)境狀況和環(huán)境影響領域。隨著國家環(huán)境管理責任的明確和環(huán)境問責制的推行，這種評估機制應該得到擴展和深化，即從生態(tài)影響評估轉向生態(tài)責任的評估，形成更加科學的評估機制。

四、結束語

在國家治理能力現(xiàn)代化和生態(tài)文明建設邁入新時代的當前，實現(xiàn)地方政府生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化，需要不斷強化政府的環(huán)境管理職能，建立與生態(tài)文明建設相適應的負責任的政府，最大限度地發(fā)揮政府的生態(tài)建設職能，用制度的力量來為人民兌現(xiàn)生態(tài)保護的承諾。

參考文獻：

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