城市老舊三無小區(qū)議事協(xié)商治理的實踐研究

胡婧

摘要：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國城市社會管理由單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)換，城市管理的基本單位變?yōu)樯鐓^(qū)，這表明我國的基層治理也邁入了新階段，城市社區(qū)管理進入了黨建引領(lǐng)下的“自治”階段。由單位制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)制的城市老舊小區(qū)和三無小區(qū)的治理難題不斷顯現(xiàn)出來并引起了廣泛關(guān)注。

為了響應(yīng)和貫徹國家創(chuàng)新基層治理要求，J市將B小區(qū)作為老舊和三無小區(qū)治理試點，以賦權(quán)理論為依據(jù)，以地區(qū)發(fā)展模式為基礎(chǔ)，通過引導(dǎo)居民建立議事會來推動居民議事協(xié)商，從而讓居民“自治”。社工按照居民參與議事協(xié)商的五個流程來引導(dǎo)居民針對小區(qū)存在的問題開展議事協(xié)商并力求將問題解決。盡管如此，J市B小區(qū)的議事協(xié)商實踐仍然存在一些不足。本文的研究結(jié)果將對其他城市老舊和三無小區(qū)開展議事協(xié)商治理實踐提供必要的參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：三無老舊小區(qū)；居民議事協(xié)商；城市社區(qū)治理

一、J市B小區(qū)開展議事協(xié)商的研究背景

（一）政策背景

在傳統(tǒng)的社區(qū)治理體系中，中央和地方形成了自上而下的管理模式，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，這種治理模式的弊端也漸顯，國家和政府對此開始探索新的治理方式。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，明確提出“提高社區(qū)居民議事協(xié)商能力”“關(guān)乎居民群眾切身利益的實際困難問題和矛盾糾紛，組織居民群眾協(xié)商解決”。這表明政府與社區(qū)、社區(qū)和居民之間的關(guān)系發(fā)生了良性改變，社區(qū)治理方式逐步從“自上而下” 轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀?。[1]

（二）實踐背景

社區(qū)協(xié)商議事是通過廣泛的社區(qū)居民參與，搭建社區(qū)協(xié)商議事制度與平臺，針對社區(qū)中現(xiàn)存的各種類型的問題展開充分討論與分析，并提出解決策略，整合社區(qū)資源，利用群策群力的方式達到問題解決的具有廣泛群眾代表性的一種社區(qū)居民議事機制。

（三）小區(qū)背景

J市B小區(qū)經(jīng)歷了單位制到社區(qū)制的轉(zhuǎn)變。近些年來，小區(qū)內(nèi)的居民成分和結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化。經(jīng)過走訪調(diào)研可知，這些不同層級的居民生活習慣大相徑庭且日常相處不太融洽；B小區(qū)的樓棟修建有先后之別，其中有兩棟樓修建年代較為久遠，已有樓房接近危樓標準；一樓居民和外圍商戶都開始大規(guī)模地私搭亂建，以獲取更多發(fā)展空間，這導(dǎo)致小區(qū)公共范圍大幅縮小，部分餐飲商戶的經(jīng)營導(dǎo)致下水道排泄不通，每到春夏季節(jié)氣味難聞，又加之沒有物業(yè)，小區(qū)環(huán)境面臨著臟、亂、差的情況。在這樣的大環(huán)境下，小區(qū)的常住居民一直都有希望社區(qū)和政府部門出面改善小區(qū)現(xiàn)狀的強烈意愿和訴求，就小區(qū)問題多次反映到所在的社區(qū)和街道。社區(qū)和街道也多次出面解決，但總是由于居民之間、居民和社區(qū)之間意見不能完全統(tǒng)一而被擱置，加之該街道和社區(qū)是J市老舊三無小區(qū)數(shù)量最多的區(qū)域，所以街道和社區(qū)也是有心無力。面對著人力資源和資金短缺的雙重困難，最終社區(qū)響應(yīng)國家政策號召與社區(qū)治理創(chuàng)新發(fā)展要求，決定在街道和社區(qū)的指導(dǎo)和引領(lǐng)下，通過購買R社工中心社會服務(wù)并開展社區(qū)協(xié)商議事來幫助居民進行自治。

二、J市B小區(qū)開展議事協(xié)商的具體實踐

（一）關(guān)注社區(qū)：居民通過關(guān)注社區(qū)，發(fā)現(xiàn)社區(qū)問題

居民在日常生活中對社區(qū)生活、事務(wù)等表現(xiàn)出“關(guān)心” 是一種良性改變，表現(xiàn)了居民有參與社區(qū)事務(wù)的意愿，這也與地區(qū)發(fā)展模式的假設(shè)相符合，居民對于社區(qū)事務(wù)的“關(guān)心” 有利于其發(fā)現(xiàn)社區(qū)的問題并在此基礎(chǔ)上采取行動。

針對B小區(qū)的現(xiàn)狀，社會工作者聯(lián)合街道負責人和社區(qū)書記先后進行了兩次實地調(diào)研。第一次調(diào)研過程中，居民的關(guān)注點基本都側(cè)重于描述小區(qū)內(nèi)哪一個角落的問題或者某一部分人不好的行為和習慣給其他居民及其生活帶來了什么樣的影響和影響有多大。社會工作者進入小區(qū)開展第二次調(diào)研，在前期社區(qū)宣傳和教育的前提下，第二次調(diào)研有了質(zhì)的提升，居民與社會工作者之間的信任度也逐步提升，居民開始向社會工作者一行人講述小區(qū)目前存在的問題及其歷史淵源；對于存在的問題居民表示，不僅僅是希望問題得到解決，更多的是想建設(shè)自己宜居、美好的家園環(huán)境，這是居民對社區(qū)問題事實的闡述以及對解決問題的期待，這種期待在后期可以轉(zhuǎn)化成有力的行動。

（二）描述社區(qū)：鼓勵居民提出問題，側(cè)重描述問題事實

社區(qū)居民直接反饋社區(qū)問題，或通過居民代表、樓棟長等社區(qū)核心力量間接陳述事實的過程。

基于B小區(qū)“三無” 的現(xiàn)實情況，當務(wù)之急是組建一支強有力的居民自治隊伍—臨時居民議事會。在社會工作者的組織下，B小區(qū)居民開展了第一次居民大會并從中遴選出臨時居民議事會成員。遴選步驟安排為：在街道和社區(qū)負責人的帶領(lǐng)下，第一步：居民可以利用自身的地緣關(guān)系來進行民主選舉、推薦或者自薦有能力、有擔當、有資源的人作為B小區(qū)各樓棟的樓棟長；第二步，再從樓棟長、小區(qū)熱心志愿者、基層老黨員和普通居民中確定臨時居民議事會成員。

針對社區(qū)現(xiàn)存的一些問題，首先樓棟長的確定應(yīng)該涉及居民中的每一類人，因為需要小區(qū)居民共謀，不同利益代表者需要共同參與；其次就是目前小區(qū)問題的主要涉及成員，如外圍商戶和違建住戶，必須也要參與到議事會中，以防解決問題時發(fā)生不必要的矛盾；最后就是小區(qū)中的很多有過社區(qū)工作經(jīng)驗的下沉黨員也必須參與進來，因為他們有著與社區(qū)居民不一樣的思維方式和治理資源。至此，B小區(qū)遵循公開、公平和民主的原則，確定了小區(qū)各樓棟的樓棟長并據(jù)此組建了臨時居民議事會。

（三）討論社區(qū)：協(xié)助居民分析問題，排列問題先后次序

社區(qū)工作者在此階段要協(xié)助議事會成員和社區(qū)居民進行個人和社區(qū)能力評估，包括社區(qū)和自身人力、財力、物力配置是否合理；是否能夠支撐問題得到及時解決。

問題解決是一個持續(xù)性的過程，所以社區(qū)工作者要引導(dǎo)居民對社區(qū)問題進行合理排序，排序時應(yīng)遵循以下兩個原則：先易后難原則；先緊急后持續(xù)的原則。

B小區(qū)臨時議事會成立后，召開了居民議事協(xié)商會議，由議事會商議決定應(yīng)該如何統(tǒng)計小區(qū)現(xiàn)存的具體問題并排序，議事會通過協(xié)商，一致決定采用問卷調(diào)查的方法進行調(diào)查。經(jīng)過問卷調(diào)查和根據(jù)問題的重要程度、難易程度及通過對社區(qū)目前財力和物力配置的評估，確定了小區(qū)需要按順序解決以下幾大問題：小區(qū)下水道治理問題；小區(qū)違建房屋拆除問題；小區(qū)停車問題；小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生問題。

（四）貢獻社區(qū)：整合社區(qū)有效資源，群策群力解決問題

針對小區(qū)現(xiàn)存的下水管道、停車、拆違和環(huán)境衛(wèi)生問題，先后多次召開了居民議事協(xié)商會議，并交給議事會成員和居民開展討論、商議，每個居民要說出自己的想法，提出自己的建議和分享自己為解決小區(qū)問題可以爭取到的有效資源。此階段重點在于全民參與，提高居民參與社區(qū)日常事務(wù)的能力，明確自己的主體責任。關(guān)于拆違，由社區(qū)和社工中心對接住建部，居民議事會對接天然氣跟自來水公司；關(guān)于停車問題，由居民議事會統(tǒng)籌居民召開大會并籌措資金，資金用來購買門房智能系統(tǒng)及小區(qū)內(nèi)部車位畫線；關(guān)于下水道問題，由社區(qū)和B小區(qū)所在社區(qū)人大代表牽頭，和居民議事會成員及居民代表一起對接城管部門，進行下水道清理和拓寬整治。

（五）發(fā)展社區(qū)：積極維護議事效果，實現(xiàn)成果積極轉(zhuǎn)化

B小區(qū)居民在自發(fā)處理小區(qū)事務(wù)并享受治理成果的條件下，加之有效的社區(qū)宣傳與教育，小區(qū)居民當前的議事協(xié)商參與度較高，議事協(xié)商能力也有了顯著提升；在該項目持續(xù)時間內(nèi)，街道、社區(qū)、社區(qū)人大及社會工作者全程參與小區(qū)有關(guān)居民自治的所有議事協(xié)商會議及決策和執(zhí)行過程，這有利于維護議事效果并對其提供資源和技術(shù)支持，可以積極促進成果轉(zhuǎn)化。

在B小區(qū)社區(qū)治理過程中，社會工作者考慮到小區(qū)的長期發(fā)展，在街道和社區(qū)的協(xié)助下，幫助議事會組建了小區(qū)志愿服務(wù)隊伍，主要涉及文娛和安全方面；與此同時，社會工作者通過開展小組工作，對不同的志愿服務(wù)隊成員進行教育與培訓(xùn)，這些志愿服務(wù)隊后續(xù)將是社區(qū)社會組織培育和孵化過程中的主力軍。

三、J市B小區(qū)開展議事協(xié)商的經(jīng)驗與不足

（一）J市B小區(qū)開展議事協(xié)商的經(jīng)驗

1.由“自上而下” 的治理方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀?的治理方式

J市B小區(qū)通過建立多元主體參與的議事協(xié)商模式，將社區(qū)共治和居民自治有機結(jié)合，很大程度上解決了社區(qū)居民參與不足的問題，基本上達成了“共謀” 與“共建”。B小區(qū)在開展小區(qū)議事協(xié)商的實踐過程中，積極融入“自治” 理念，把小區(qū)居民作為小區(qū)治理的主力軍，以小區(qū)居民議事會為平臺，以樓棟長和熱心志愿者為切入點，此外還有社會工作者介入及問題解決過程中的各部門參與，建立了多元主體參與的議事協(xié)商與合作共贏機制。B小區(qū)建立樓棟長和臨時居民議事會，實際上是對小區(qū)居民的一種賦權(quán)，這區(qū)別于傳統(tǒng)的小區(qū)管治方式，即由“自上而下” 的治理方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀?的治理方式。

2.保證不同利益主體共同參與

由于“老舊” 和“三無” 小區(qū)自身的特殊性質(zhì)，這類小區(qū)問題多樣化是必然的，所以社區(qū)的治理必然涉及到不同的利益群體，造成了社區(qū)利益關(guān)系的復(fù)雜化，常態(tài)化的議事協(xié)商機制難以滿足老舊小區(qū)的治理需求。[2]所以在確定樓棟長及議事會成員的時候，務(wù)必要將其特殊性質(zhì)納入考慮中，即樓棟長和議事會成員需要從小區(qū)內(nèi)不同類型與層次的居民中選出，這就意味著他們代表著不同的利益群體。這些不同利益群體的代表可以為其所代表的居民群體實現(xiàn)有效的上傳和下達，有利于小區(qū)問題的協(xié)商解決和矛盾的合理規(guī)避。

3.建立較為完善的監(jiān)督管理機制

B小區(qū)的議事協(xié)商雖說是政府購買的社會化服務(wù)，但是社會工作者在其中也發(fā)揮著重要作用。社會工作者在整個小區(qū)議事協(xié)商過程中也是一方主體的代表，但是更多時候發(fā)揮的都是協(xié)調(diào)者的作用，但是在整個社區(qū)議事協(xié)商開始之后，社會工作者和街道、社區(qū)就一起發(fā)揮著監(jiān)督者的作用，主要體現(xiàn)在小區(qū)居民開展議事協(xié)商過程是否合理的監(jiān)督、議事協(xié)商結(jié)果是否可行的監(jiān)督及最終決策是否執(zhí)行到位的監(jiān)督上。

（二）J市B小區(qū)開展議事協(xié)商的不足

B小區(qū)開展社區(qū)協(xié)商還面臨很多問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.居民在參與中的角色和定位不清晰[3]

B小區(qū)的居民在接觸議事協(xié)商和發(fā)揮自己主體作用時，傳統(tǒng)本位思想比較嚴重，社區(qū)參與意識和責任意識不夠強，導(dǎo)致其參與社區(qū)協(xié)商缺乏足夠的主動性，面臨最多的疑問便是“這不是社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)該做的事情嗎？為什么要我們來做？我們也不會做?。　?導(dǎo)致議事協(xié)商難以形成完整有效的參與機制，居民參與社區(qū)協(xié)商的主體作用也就不能很好發(fā)揮出來，甚至部分居民的主體作用根本沒有發(fā)揮。

此外，社區(qū)議事協(xié)商其他參與主體對自己在協(xié)商中的議題也不夠明確，很多事務(wù)經(jīng)常性混合在一起協(xié)商，不同層次的服務(wù)之間沒有明確的區(qū)分，社區(qū)居民需求很難得到有效滿足。

2.多元治理主體資源占有差異影響了議事協(xié)商的公平性

議事協(xié)商治理強調(diào)參與治理的主體在協(xié)商過程中的公平性，并保證其得到公平的對待，自由參與討論和表達訴求。然而，各治理主體由于自身經(jīng)濟、文化和社會等因素的限制，在協(xié)商和治理資源方面存在著較大差異，如有的居民能夠鏈接到內(nèi)外部資源，而有的居民只能提供微薄的人力支持，所以在議事協(xié)商過程中，可能存在弱勢居民的發(fā)聲被邊緣化或忽視的可能，而資源占有優(yōu)勢的那部分居民則擁有更多的話語權(quán)，進而影響到了議事協(xié)商的公平性。

3.社會工作者參與社區(qū)議事協(xié)商的方式和角色定位有待明確

目前，還沒有形成社會工作者參與社區(qū)議事協(xié)商的有效方式，就算社會工作者參與了社區(qū)議事協(xié)商，其角色定位也不明確，容易越界。且上級對社會工作的定位和使用也沒有統(tǒng)一標準，使得社會工作者自我角色定位不明確。B小區(qū)的社會工作者在社區(qū)議事協(xié)商過程中更多扮演了一種協(xié)調(diào)者和資源整合者的角色，根本沒有多余空間供其發(fā)揮專業(yè)作用并為之帶來更多福利，進而社會工作者的發(fā)聲也容易被邊緣化和忽視。[4]

四、結(jié)束語

在推進社區(qū)治理和基層民主建設(shè)過程中，社區(qū)議事協(xié)商發(fā)揮了不可替代的作用，不僅使社區(qū)治理發(fā)展越來越精細化，而且也促進了政府和公民“自上而下” 的良性互動。在面對各種類型的社區(qū)時，開展議事協(xié)商也需要找準自身定位，明確每個社區(qū)的獨特性，據(jù)實探索與本社區(qū)治理路徑相匹配的協(xié)商議事體系，從而更好地實現(xiàn)居民自治和推進社區(qū)基層治理現(xiàn)代化。

參考文獻：

[1]?? ?王升平.我國城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新的模式、邏輯及趨勢：一種中觀視角的考察[J].長白學刊，2017，（1）：119-125.

[2]?? ?崔佳慧.城市社區(qū)治理中利益沖突問題研究：以R市G社區(qū)為例[D].曲阜：曲阜師范大學，2019.

[3]?? ?宋利.城市社區(qū)開展社區(qū)協(xié)商實踐的探索研究：以北京市西城區(qū)為例[D].北京：中國青年政治學院，2018.

[4]?? ?秦巾杰.社工參與社區(qū)治理角色困境研究：以Y縣“愛滿荊楚”服務(wù)項目為例[D].黃石：湖北師范大學，2022.