完善跨境融資制度建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)金融高水平對外開放

文/姚淑梅 編輯/王亞亞

黨的二十大報(bào)告提出，推進(jìn)高水平對外開放，穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放。穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開放是我國高水平對外開放的重大舉措，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必要條件。對標(biāo)高質(zhì)量發(fā)展和高水平對外開放的要求，我國必須持續(xù)推進(jìn)金融業(yè)高水平對外開放。

2023年，我國跨境融資市場再迎兩大新政，一是《中國人民銀行 國家外匯管理局關(guān)于境外機(jī)構(gòu)境內(nèi)發(fā)行債券資金管理有關(guān)事宜的通知》（銀發(fā)〔2022〕272號，下稱“272號文”），另一個(gè)是國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的《企業(yè)中長期外債審核登記管理辦法》（發(fā)展改革委2023年第56號令，下稱“56號令”），272號文于2023年1月1日生效，56號令于2023年2月10日生效。這兩大新政是金融管理部門深入貫徹黨的二十大精神，穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開放的新舉措，有力推動(dòng)我國金融開放步入新的階段。

金融高水平對外開放不斷取得新突破

2018年4月，習(xí)近平主席在博鰲亞洲論壇上宣布“中國將大幅放寬包括金融業(yè)在內(nèi)的市場準(zhǔn)入”。隨后，人民銀行行長易綱在博鰲論壇上宣布了一系列對外開放舉措，承諾將遵循以下三條原則推進(jìn)金融業(yè)對外開放：一是準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單原則；二是金融業(yè)對外開放將與匯率形成機(jī)制改革和資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程相互配合，共同推進(jìn)；三是在開放的同時(shí)，要重視防范金融風(fēng)險(xiǎn)，要使金融監(jiān)管能力與金融開放度相匹配。此后，在黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署下，金融監(jiān)管部門加快制度改革和規(guī)則調(diào)整，積極落實(shí)開放承諾。目前，銀行、證券、基金、期貨、人身險(xiǎn)領(lǐng)域外資股比限制均已取消，金融服務(wù)業(yè)外資市場準(zhǔn)入大幅放寬，業(yè)已形成涵蓋股票、債券、衍生品及外匯市場的多渠道、多層次開放格局，金融開放廣度深度不斷提升，國際投資者對中國金融市場更加重視。與此同時(shí)，我國堅(jiān)持?jǐn)U大開放與維護(hù)金融安全并重，不斷提高開放條件下經(jīng)濟(jì)金融管理能力和防控風(fēng)險(xiǎn)能力，織密織牢金融安全網(wǎng)，不斷建立健全我國金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評估、防范、預(yù)警與處置機(jī)制，增強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)抵御能力（見附表）。

從跨境融資市場看我國金融制度型開放

跨境融資市場雙向開放一方面體現(xiàn)為境外資金“融進(jìn)來”，指境內(nèi)機(jī)構(gòu)從非居民融入本外幣資金，表現(xiàn)為我國居民對外負(fù)債；另一方面體現(xiàn)為境內(nèi)資金“融出去”，包括對外借貸及以熊貓債為主的債券融資?？缇橙谫Y市場是境內(nèi)資本市場雙向開放的重要領(lǐng)域。近年來，隨著我國金融市場雙向開放不斷深化和人民幣國際化進(jìn)程加快，跨境融資市場特別是跨境債券融資市場在市場準(zhǔn)入、市場監(jiān)管、基礎(chǔ)設(shè)施、便利化等制度建設(shè)方面取得顯著進(jìn)展，我國跨境融資市場穩(wěn)步發(fā)展。

一是“融進(jìn)來”安全有序。近年來，我國外債規(guī)模穩(wěn)步增長（見圖1）。2015—2021年，我國全口徑外債占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重（按美元計(jì)）一直保持在12.5%—16.3%之間，外債增幅與實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配，有力地支持了我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。與此同時(shí)，我國外債結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，穩(wěn)定性較強(qiáng)的境外央行等中長期投資者配置國內(nèi)債券成為外債增長的主力，以企業(yè)部門對外融資為代表的傳統(tǒng)融資型外債增長相對平穩(wěn)（見圖1），在外債余額中的占比由2015年的45%降至2022年的36%左右?？傮w來看，我國外債規(guī)模平穩(wěn)、結(jié)構(gòu)合理，主要指標(biāo)均持續(xù)處于國際公認(rèn)的安全線以內(nèi)，外債風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

圖1 企業(yè)部門對外融資與全口徑外債余額比對 （單位：億美元）

附表 我國金融業(yè)統(tǒng)籌開放與安全的情況

二是“融出去”自主可控。相比外部資金“融進(jìn)來”，我國資金“融出去”規(guī)模較小，但呈較快增長態(tài)勢（見圖2）。從熊貓債市場看，自2014年重啟發(fā)行以來，熊貓債發(fā)行金額由2014年年末的20億元最高擴(kuò)大至2016年的1300億元，2022年為851億元。截至2023年1月底，熊貓債發(fā)行主體累計(jì)發(fā)行規(guī)模6274億元。從對外借貸看，2021年我國對外貸款1201億美元，較2014年增長49%。據(jù)國際清算銀行（BIS）統(tǒng)計(jì)，截至2021年6月底，中資銀行跨境貸款業(yè)務(wù)占新興市場所有跨境債權(quán)比重為26%，已是全球資本流動(dòng)的重要塑造者。未來我國資金“融出去”仍有巨大發(fā)展空間，將對資本市場雙向開放、人民幣國際化等發(fā)揮越來越大的推動(dòng)作用。

圖2 我國資金“融出去”情況

不過，我國跨境融資市場整體發(fā)展仍不均衡，尤其是“融出去”規(guī)模相對有限，這表明我國跨境融資市場特別是債券市場對外開放仍有提升空間。首先，我國的熊貓債市場發(fā)展機(jī)制仍待完善。與國際通行的投資債券等級在BBB級以上不同，當(dāng)前我國熊貓債發(fā)債主體評級主要為AAA、AA兩種，評級區(qū)分度不足導(dǎo)致熊貓債市場定價(jià)機(jī)制欠缺，進(jìn)而影響一級市場發(fā)行和二級市場流動(dòng)性。而中資背景發(fā)行人占主導(dǎo)地位也說明熊貓債市場在吸引純境外市場主體方面尚有較大提升空間。其次，中長期外債新政在落地實(shí)施過程中，需做好政策指導(dǎo)與相關(guān)銜接。目前，人民銀行和外匯局通過設(shè)定和調(diào)整各類風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)對各類型融資的跨境融資風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)余額進(jìn)行管理，發(fā)展改革委則是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，以及國際收支狀況和外債承受能力，通過合規(guī)審核和事中事后管理調(diào)控企業(yè)中長期外債總量與結(jié)構(gòu)，這就需要主管部門在外債規(guī)模、結(jié)構(gòu)、監(jiān)管重點(diǎn)等方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)，以降低企業(yè)借用外債的合規(guī)成本。與此同時(shí)，近年來我國加大外債管理體制改革，推出多項(xiàng)跨境融資便利化試點(diǎn)，這些新舉措如何與新政在后續(xù)的管理實(shí)踐中協(xié)調(diào)推進(jìn)也需相關(guān)管理部門進(jìn)一步明確。此外，跨境融資風(fēng)險(xiǎn)防范仍面臨挑戰(zhàn)。一方面發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體宏觀政策調(diào)控和金融監(jiān)管規(guī)則等溢出效應(yīng)對我國貨幣政策、資本流動(dòng)及金融市場影響加大，企業(yè)面臨的跨境投融資環(huán)境更趨復(fù)雜；另一方面隨著我國資本賬戶擴(kuò)大開放及跨境投融資渠道拓寬，短期跨境資本流動(dòng)對我國金融穩(wěn)定影響加大，要謹(jǐn)防國內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)共振引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)金融高水平對外開放的建議

一是穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開放。深化金融市場改革，進(jìn)一步完善債券托管、做市、清算、結(jié)算等多層次制度體系。強(qiáng)化評級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)與國際規(guī)則銜接，積極培育公信力強(qiáng)、評級區(qū)分度高、能有效反映市場風(fēng)險(xiǎn)特征的本土評級機(jī)構(gòu)，促進(jìn)一級市場定價(jià)透明和公平，完善市場風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制。加快推進(jìn)、落地前期已推出的開放型政策，進(jìn)一步穩(wěn)妥推進(jìn)銀行、證券、保險(xiǎn)、基金、期貨等金融領(lǐng)域制度型開放。

二是提高跨境融資便利化水平。穩(wěn)步擴(kuò)大熊貓債發(fā)行規(guī)模，提升二級市場的活躍度，增強(qiáng)熊貓債市場的國際影響力。加強(qiáng)外債管理部門間的監(jiān)管協(xié)調(diào)，細(xì)化外債管理范圍和流程，協(xié)調(diào)事中事后監(jiān)管。加強(qiáng)微觀管理和服務(wù)，優(yōu)化外債管理方式和手段，降低企業(yè)合規(guī)成本，助力企業(yè)持續(xù)提升跨境融資風(fēng)險(xiǎn)管理能力。推動(dòng)外債便利化試點(diǎn)提質(zhì)擴(kuò)面，探索創(chuàng)新人民幣外債管理模式，有序推動(dòng)人民幣國際化。

三是完善金融開放重大體制機(jī)制。完善以市場供求為基礎(chǔ)、參考一籃子貨幣進(jìn)行調(diào)節(jié)、有管理的浮動(dòng)匯率制度，增強(qiáng)人民幣匯率雙向彈性，發(fā)揮匯率調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)和國際收支自動(dòng)穩(wěn)定器作用。拓展外匯市場的廣度和深度，豐富交易產(chǎn)品，增加市場流動(dòng)性，為市場主體匯率風(fēng)險(xiǎn)中性管理提供豐富工具。深化利率市場化形成機(jī)制改革，完善金融市場定價(jià)機(jī)制，推進(jìn)債券市場高水平雙向開放。穩(wěn)妥有序推進(jìn)資本賬戶高水平開放，加強(qiáng)跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和應(yīng)對，豐富資本流動(dòng)管理措施（CFM）和宏觀審慎措施（MPM）工具箱，增加價(jià)格型措施，增強(qiáng)政策透明度和可預(yù)期性。