《國家檔案館檔案開放辦法》內(nèi)容解讀與相關(guān)思考

郭艷華 張博聞

摘 ?要：國家檔案局于2022年7月發(fā)布了《國家檔案館檔案開放辦法》，《辦法》從檔案開放的主體與范圍、程序與方式、利用與保護、保障和監(jiān)督四個方面對新時期的檔案開放利用工作提出了一系列新要求?！掇k法》堅持了以人民為中心的價值導(dǎo)向，貫徹了行政法定的重要法治原則，強化了協(xié)同治理的現(xiàn)代治理理念，但也存在著一些不足之處，未來仍需進一步明確相關(guān)概念，增加檔案利用權(quán)利的救濟條款，補充檔案館的免責(zé)規(guī)定，推動檔案開放利用工作在法制化軌道上規(guī)范運行。

關(guān)鍵詞：《國家檔案館檔案開放辦法》；檔案開放；內(nèi)容解讀；檔案法規(guī)

Abstract： In July 2022， the National Archives Administration issued Archives Opening Measures of the National Archives， which put forward a series of new requirements for the opening and utilization of archives in the new era from four aspects： the subject and scope， procedures and methods， utilization and protection， guarantee and supervision. The Measures adhere to the people-centered value orientation， implement the important rule of law principle of administrative legality， and strengthen the modern governance concept of collaborative governance. However， there are still some shortcomings. In the future， relevant concepts need to be further clarified， the relief clauses of the right to use archives should be added， and the exemption provisions of archives should be supplemented so as to promote the standardized operation of the open use of archives on the track of legalization.

Keywords： Archives Opening Measures of the National Archives；Open archives; Content interpretation; Archives legislation

1 引言

《中華人民共和國檔案法》（下文簡稱《檔案法》）自1987年首次頒布實施以來，一直將檔案開放利用作為重要的調(diào)整對象，對其給予高位階的法律保障，2020年新修訂的《檔案法》縮短了檔案的封閉期限，強化了對檔案利用權(quán)利的保護與救濟。《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》也提出“加快推進檔案開放”“實現(xiàn)檔案開放審核工作法治化、規(guī)范化、常態(tài)化”“加強檔案開放與政府信息公開的銜接”“穩(wěn)步推進開放檔案全文在線查閱”，為“十四五”期間的檔案開放工作樹立了新的目標(biāo)。[1]制定于20世紀(jì)90年代初的《各級國家檔案館開放檔案辦法》（下文簡稱舊《辦法》）、《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》等部門規(guī)章在過去的三十多年間，為貫徹落實《檔案法》的規(guī)定，推進檔案開放工作制度化、規(guī)范化做出了突出貢獻(xiàn)。

國家檔案局為深入貫徹新修訂的《檔案法》，在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見、反復(fù)修改完善的基礎(chǔ)上，[2]于2022年7月通過第十九號令出臺了新修訂的《國家檔案館檔案開放辦法》（下文簡稱《辦法》），為新時期的檔案開放工作提供了強勁有力的支撐與明確清晰的指引?！掇k法》共分為6章34條，涵蓋了國家檔案館檔案開放工作的主體、范圍、程序、監(jiān)督等多個方面，本文也將圍繞《辦法》的主要內(nèi)容進行分析，總結(jié)其主要特點，并結(jié)合本人的工作經(jīng)驗，對其中的部分規(guī)定進行思考，并提出進一步完善的建議與對策。

2 《國家檔案館檔案開放辦法》的主要內(nèi)容

從條文布局上看，與舊《辦法》從頭至尾羅列條款的“順序式”結(jié)構(gòu)相比，《辦法》采用了分章布局的“總分式”結(jié)構(gòu)，增強了規(guī)章文本的體系性，使之在邏輯上更加完整自洽；從內(nèi)容上看，《辦法》進一步明確了檔案開放的具體范圍、工作程序、開放工作中檔案保護的基本要求、檔案利用規(guī)則、監(jiān)督機制等事項，對新《檔案法》的原則性規(guī)定進行了針對性細(xì)化。

2.1 “總則”部分?！翱倓t”明確了《辦法》制定的目的、“檔案開放”的法定定義、檔案開放工作所遵循的基本原則、國家檔案館及檔案主管部門的職責(zé)分工等內(nèi)容。包括制定目的與制定依據(jù)、“檔案開放”定義、檔案開放所應(yīng)當(dāng)遵循原則、國家檔案館與檔案主管部門的法定職責(zé)和法律關(guān)系等。

2.2 “檔案開放主體和范圍”部分。第二章規(guī)定了檔案開放工作的主體與檔案開放的范圍。包括國家檔案館對各自分管范圍內(nèi)館藏檔案的開放職責(zé)、區(qū)分了“提前開放”與“常規(guī)開放”、建立了由“提前開放”“常規(guī)開放”“延期開放”共同構(gòu)成的檔案分級分類開放制度、列舉了延期開放的四種情形、對開放權(quán)限提出了要求等。

2.3 “檔案開放程序和方式”部分。第三章對檔案開放的工作程序與具體方式作出了較為詳盡的規(guī)定。包括國家檔案館分期分批完成開放審核的法定職責(zé)與義務(wù)、檔案開放的工作程序、檔案開放審核協(xié)同機制、檔案形成或移交單位在檔案開放審核結(jié)果確定過程中的參與權(quán)、檔案開放的具體方法[3]和延期開放檔案的定期評估制度等。[4]

2.4 “開放檔案利用和保護”部分。第四章對開放檔案的利用工作以及利用過程中的檔案保護提出了要求。包括已開放檔案與未開放檔案的利用規(guī)則[5]、便民原則、統(tǒng)籌建立開放檔案查詢利用平臺和跨區(qū)域共享利用機制等。同時，第二十一條在宏觀層面明確了單位和個人在利用檔案過程中所肩負(fù)的檔案保護義務(wù)，而第二十二至二十四條，以及第二十六條中復(fù)制件優(yōu)先提供利用的規(guī)定則從微觀角度體現(xiàn)了對檔案實體安全的強化保障；第二十五條明確了單位與個人在摘錄、復(fù)制檔案時所遵循的消極不作為義務(wù)。國家檔案局于2022年4月公布的《中華人民共和國檔案法實施條例（征求意見稿）》從所有權(quán)和用益權(quán)二分的角度區(qū)分了檔案的“公布”和“公開使用檔案”的概念，并分別設(shè)立了不同的規(guī)則，[6]本條內(nèi)容與之相呼應(yīng)，實現(xiàn)了檔案所有權(quán)和利用者對檔案的使用權(quán)二者的平衡。

2.5 “保障和監(jiān)督”部分。與舊《辦法》相比，第五章建立起了一系列新的工作制度與機制，為檔案開放工作走上法制化道路提供了強勁有力的抓手，有助于檔案開放工作做深、做細(xì)、做實。第二十七條再次明確了檔案主管部門在檔案開放工作中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮保障作用的職能定位；第二十八條具有鮮明的問題導(dǎo)向，首次針對實踐中部分檔案形成或移交單位面對檔案開放審核時拒絕、推諉、敷衍、拖延的情況提出了相應(yīng)的解決方案；第二十九條對國家檔案館與社會公眾的交流互動及監(jiān)督反饋機制提出了要求；第三十條強調(diào)了檔案主管部門對國家檔案館檔案開放工作的監(jiān)督檢查職能；第三十一條首次規(guī)定了檔案開放年度工作報告制度，提出了檔案開放年度報告的基本要求。

2.6 “附則”部分?！案絼t”第三十二條廢除了《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》中的差別性待遇，體現(xiàn)了“WTO規(guī)則”中的“國民待遇原則”，呼應(yīng)了第三條中的“平等”原則。第三十三條賦予了國家檔案館自主制定檔案開放具體操作規(guī)定的權(quán)限；第三十四條規(guī)定明確了《辦法》的效力范圍與適用優(yōu)先級，符合《中華人民共和國立法法》對規(guī)章制定的立法技術(shù)要求。

3 《國家檔案館檔案開放辦法》的主要亮點

3.1 堅持了以人民為中心的價值導(dǎo)向?！耙匀藶楸尽笔冀K是中國特色社會主義理論體系的重要思想，在我國，“以人為本”就是貫徹落實以人民為中心的發(fā)展思想。習(xí)近平總書記指出“始終要把人民放在心中最高的位置”，檔案工作同樣也應(yīng)當(dāng)始終堅持這一理念，檔案資源體系、檔案利用體系、檔案安全體系、檔案治理體系四大體系建設(shè)的根本出發(fā)點與落腳點正是保證檔案工作能夠服務(wù)于最廣大人民群眾，實現(xiàn)“檔為民所用”。

《辦法》時刻將人民群眾對檔案的利用置于優(yōu)先地位，從供給側(cè)與需求側(cè)兩方發(fā)力，既注重檔案資源的有效、充分供給，同時也注重調(diào)動檔案利用者的內(nèi)生需求?！掇k法》在“總則”部分提綱挈領(lǐng)地提出了“便于利用”的基本原則；延期開放檔案的范圍更加明晰，提前開放的檔案范圍也與人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)；檔案館應(yīng)當(dāng)依托現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立跨區(qū)域檔案利用共享機制，通過多種便捷的途徑及時準(zhǔn)確地為人民群眾提供檔案利用服務(wù)，接受人民群眾的監(jiān)督，響應(yīng)人民群眾的反饋。

由此可見，便于人民群眾利用檔案是《辦法》制定的主線，保障人民群眾“依法利用檔案的權(quán)利”是《辦法》制定的根本目的。

3.2 貫徹了行政法定的重要法治原則。近年來，隨著法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)的深入推進，依法行政正日益成為行政主體從事行政活動的根本遵循，“行政法定”這一行政法的基本原則也貫穿于各個領(lǐng)域的行政立法中，涉及行政相對人權(quán)益的重要事項應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章進行“法的保留”，《辦法》處處體現(xiàn)了這一現(xiàn)代法治原則，主要包括三個方面：一是機構(gòu)職能法定，《辦法》明確了檔案館與檔案主管部門在檔案開放工作中的職責(zé)分工，防止出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、相互推諉的狀況，同時也強化了檔案主管部門在檔案開放審核過程中的監(jiān)督管理權(quán)；二是行政程序法定，檔案開放工作程序首次由《辦法》明確作出統(tǒng)一規(guī)定，但同時也賦予了各地探索建立符合本地實際情況的開放審核協(xié)同機制的自主權(quán)；三是行為內(nèi)容法定，延期開放檔案的具體范圍在《辦法》中得到了分類細(xì)化，檔案開放年度工作報告的必備基本要素也由《辦法》規(guī)定，通過對行政行為具體內(nèi)容的明確規(guī)定，限制相關(guān)行政主體的自由裁量權(quán)，符合行政法“約束政府權(quán)力，保障公民權(quán)利”的基本價值理念，推動行政權(quán)運行在規(guī)范化、法制化的軌道上。總而言之，與舊《辦法》相比，《辦法》融入了更多的現(xiàn)代法治元素，與我國各部門行政立法的總體趨勢相接軌。

3.3 強化了協(xié)同治理的現(xiàn)代治理理念。檔案治理體系是國家治理體系的重要組成部分，檔案治理現(xiàn)代化正深度融入國家治治理體系和治理能力現(xiàn)代化的浪潮中。治理現(xiàn)代化的標(biāo)志是協(xié)同治理，在這一過程中，“多元政策主體在復(fù)雜的公共政策制定和執(zhí)行中，進行跨部門、跨層級合作共治”，[7]政府組織、市場組織、社會組織、公民個人等主體以實現(xiàn)和維護公共利益為共同目標(biāo)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，通力合作、共同行動，有效治理復(fù)雜公共事務(wù)，這一過程是對傳統(tǒng)的單向度管理模式的批判性繼承與發(fā)展，具有更強的民主性、參與性、社會性。

對檔案工作而言，由“檔案管理”向“檔案治理”轉(zhuǎn)變也是響應(yīng)治理現(xiàn)代化趨勢的應(yīng)有之義?！掇k法》充分吸收了協(xié)同治理理念的精髓，注重發(fā)揮社會公民力量在檔案開放工作中的積極性與主動性。

首先，對于個人或組織向檔案館捐獻(xiàn)、寄存的檔案，是否開放應(yīng)當(dāng)按照與當(dāng)事人的約定辦理，未作約定的應(yīng)當(dāng)征求其意見，一方面符合市場經(jīng)濟法治的契約精神，使行政主體與行政相對人在友好和睦、平等協(xié)商的氛圍中達(dá)成利益共識，另一方面也充分尊重了相關(guān)主體對其財產(chǎn)的處分權(quán)，有助于調(diào)動寄存或捐獻(xiàn)者的積極性、主動性，豐富館藏資源，改善館藏結(jié)構(gòu)。

其次，檔案開放審核結(jié)果應(yīng)當(dāng)由檔案館會同檔案形成或移交單位共同確定，通過開放審核協(xié)同機制將多方主體融入檔案開放業(yè)務(wù)流程，尊重檔案形成或移交單位的判斷權(quán)，提升開放審核結(jié)果的準(zhǔn)確性。

此外，檔案館應(yīng)完善反饋機制，積極聽取公眾意見，將公眾力量納入檔案開放工作中，依托公眾的反饋意見轉(zhuǎn)變服務(wù)機制、改善服務(wù)條件，實現(xiàn)服務(wù)理念與服務(wù)模式的革新。由此可見，多元主體協(xié)同治理的現(xiàn)代治理理念始終是《辦法》所遵循的核心理念。

4 對完善《國家檔案館檔案開放辦法》相關(guān)規(guī)定的思考與建議

《辦法》從不同的角度為新時期的檔案開放提供了方向指引，成為國家檔案館檔案開放利用工作的基本遵循。但通過對文本的仔細(xì)梳理閱讀，筆者發(fā)現(xiàn)《辦法》中仍然存在著一些概念的模糊與條款的缺失，這些模糊的概念和缺失的條款涉及檔案開放工作中的一些重要問題，在對這些問題進行思考的基礎(chǔ)上，筆者試提出進一步完善《辦法》相關(guān)規(guī)定的建議。

4.1 明確相關(guān)概念?！掇k法》第十條規(guī)定“國家檔案館不得擅自開放歸屬和管理權(quán)限不屬于本館的歷史檔案”，此處不得擅自開放的檔案范圍僅限于“歷史檔案”嗎？按照檔案學(xué)界的“通說”，歷史檔案是指“1949年中華人民共和國成立以前，各機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)以及著名人物形成的檔案”。[8]

歷史檔案形成于1949年以前，但對于那些形成于1949年以后且已移交進館，因為某些行政、歷史因素導(dǎo)致歸屬和管理權(quán)限不屬于本館的檔案，檔案館就可以自主決定開放嗎？筆者認(rèn)為，基于對檔案所有權(quán)與管理權(quán)的尊重，這些檔案也仍需征得對該檔案有歸屬和管理權(quán)限的檔案館的同意，將“歷史檔案”的概念擴大到“檔案”更為適宜，以便囊括、兼顧一切可能發(fā)生的情況。

此外，《辦法》第十八條規(guī)定“單位和個人持有合法證明可以利用國家檔案館已經(jīng)開放的檔案”“合法證明”是指身份證明還是包括其它證明？此概念有指代不明之嫌，實踐中，不同檔案館對已開放檔案的利用條件有著不同的規(guī)定，以筆者在多個檔案館的查檔經(jīng)歷為例，對于館藏已開放檔案，部分地區(qū)的檔案館只需要提供身份證明，登記利用目的即可查閱，而另一部分檔案館不論利用的檔案是否已開放，除了身份證明，均需提供蓋有公章的介紹信等其它證明材料，擴大了提供材料的范圍，提高了檔案利用的門檻。

筆者認(rèn)為，對待已開放檔案，不應(yīng)設(shè)置額外的限制性條件或?qū)谜呓o予差別待遇，相關(guān)規(guī)范亟須對“合法證明”這一概念予以明確解釋，既保證利用者對檔案館已開放檔案的無差別利用得以落實，也為檔案館的利用服務(wù)提供統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的指引。

4.2 增設(shè)救濟條款。新《檔案法》第二十八條規(guī)定“檔案館不按規(guī)定開放利用的單位和個人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人”，建立起了以檔案主管部門的投訴處理為核心的檔案利用權(quán)利救濟機制。但對于檔案主管部門調(diào)查處理的答復(fù)期限，以及答復(fù)內(nèi)容、答復(fù)方式等事項，《辦法》并未作出任何規(guī)定，投訴處理的缺失實為《辦法》的一大缺憾，建議《辦法》在未來的修改過程中補充完善相關(guān)規(guī)定，為檔案主管部門行政權(quán)力運行的合法性判斷提供相對明確的標(biāo)準(zhǔn)。

此外，若檔案利用者對于檔案主管部門的投訴處理不服，是否可以向上級檔案主管部門申請行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟，《辦法》同樣也未予以規(guī)定，救濟渠道的缺失不利于為檔案利用者維護權(quán)利提供清晰的指引。筆者認(rèn)為，《辦法》有必要增加救濟條款，當(dāng)檔案利用者認(rèn)為自身的合法權(quán)益受到檔案主管部門的侵犯時，有權(quán)向上級檔案主管部門申請行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟，通過行政救濟與司法救濟實現(xiàn)對檔案主管部門權(quán)力行使的雙重監(jiān)督。

4.3 補充免責(zé)規(guī)定?！掇k法》第二十五條劃定了檔案利用者權(quán)力行使的邊界，摘錄、復(fù)制檔案時不得損害國家利益、社會公共利益和第三方合法權(quán)益，但對于那些已經(jīng)發(fā)生的利益損害行為，責(zé)任如何分配，由誰承擔(dān)？檔案館對于檔案利用者的侵權(quán)行為是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任？即便認(rèn)為這一問題應(yīng)由法院在個案中根據(jù)案情靈活判斷，但仍然存在的問題是：檔案館在提供利用過程中是否擁有相對穩(wěn)定的免責(zé)機制？這一問題有待相關(guān)規(guī)定的進一步回答。

筆者認(rèn)為，只有盡快引入固定化、常態(tài)化的免責(zé)機制，規(guī)定由于利用者自身原因引發(fā)的侵權(quán)行為，檔案館不承擔(dān)連帶責(zé)任，同時配合以標(biāo)準(zhǔn)化的檔案利用協(xié)議，為國家檔案館工作人員創(chuàng)造相對寬松的工作環(huán)境，消除其在提供檔案利用時的后顧之憂，才能真正提高館藏檔案資源開放利用程度和服務(wù)水準(zhǔn)。

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[8]李財富，張驍勇.新時期歷史檔案開發(fā)利用研究[J].檔案學(xué)研究，2016（01）：67-71.

（作者單位：1.河南省鄭州市第四十七初級中學(xué) 郭艷華，教師；2.武漢大學(xué)信息管理學(xué)院 張博聞，碩士研究生 ?來稿日期：2022-08-28）