進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)營商環(huán)境的思考和建議

郁明華

習近平總書記高度重視優(yōu)化營商環(huán)境，多次強調(diào)要處理好政府和市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，該放給市場和社會的權(quán)一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位，打造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，保護和激發(fā)市場主體活力。以經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等為主體的各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，既是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主陣地、項目建設(shè)的主戰(zhàn)場，也是營商環(huán)境的展示區(qū)、改革開放的試驗田。應以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)營商環(huán)境為突破口和主抓手，堅持問題導向，聚焦企業(yè)需求，著眼創(chuàng)新升級，對標國際一流，引領(lǐng)帶動全社會持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。

一、江蘇優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)營商環(huán)境所取得的成效

江蘇是全國園區(qū)經(jīng)濟大省，目前共有經(jīng)國務院、省政府批準設(shè)立的開發(fā)區(qū)158個，其中國家級開發(fā)區(qū)47個（經(jīng)開區(qū)27個、高新區(qū)17個、旅游度假區(qū)2個、保稅港區(qū)1個），省級開發(fā)區(qū)111個（經(jīng)開區(qū)90個、高新區(qū)21個），國家級經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)數(shù)量均位居全國第一。各類開發(fā)區(qū)吸納了全省36%的就業(yè)，創(chuàng)造了全省50%的經(jīng)濟總量和一般公共預算收入，集中了全省60%的固定資產(chǎn)投資、70%的規(guī)模以上工業(yè)增加值、80%的實際使用外資和外貿(mào)進出口、90%的1億美元以上工業(yè)外資大項目。近年來，江蘇省委、省政府高度重視優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)營商環(huán)境，省有關(guān)部門和各園區(qū)積極探索并取得了明顯成效。

不斷完善制度體系。2018年在全國率先出臺了《江蘇省開發(fā)區(qū)條例》，2020年印發(fā)了《關(guān)于推進全省經(jīng)濟開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的實施意見》《關(guān)于促進全省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》，2022年制定了《江蘇省優(yōu)化營商環(huán)境行動計劃》，明確了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)營商環(huán)境的目標、路徑和舉措，從頂層設(shè)計入手構(gòu)建起優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)營商環(huán)境的制度體系。

持續(xù)加大放權(quán)力度。本著簡政放權(quán)、能放盡放的原則，全省各地將市場準入、投資建設(shè)審批等經(jīng)濟管理權(quán)限下放給開發(fā)區(qū)：省級經(jīng)開區(qū)行使縣（區(qū)）經(jīng)濟管理權(quán)限，對發(fā)展效益高、辦件體量大的經(jīng)開區(qū)試點賦予設(shè)區(qū)市經(jīng)濟管理權(quán)限；賦予國家級高新區(qū)與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟管理審批權(quán)限，對省級高新區(qū)賦予與縣級市同等的經(jīng)濟管理審批權(quán)限。

深入推進區(qū)域評估。在全省開發(fā)區(qū)深入推行環(huán)評、能評、安評等事項區(qū)域評估改革，變“單個項目評”為“區(qū)域整體評”，變“企業(yè)付費”為“政府買單”，變“申請后審批”為“申請前服務”，為園區(qū)企業(yè)投資項目審批減事項、減環(huán)節(jié)、減時間、減材料、減費用。目前，區(qū)域評估工作已在全省158家省級以上開發(fā)區(qū)以及自貿(mào)區(qū)、新區(qū)等區(qū)域全面開展，全省開發(fā)區(qū)已有3300多個項目免費共享評估成果。

全力落實惠企政策。狠抓中央和江蘇出臺的一系列保護支持市場主體的政策措施落實，確保相關(guān)優(yōu)惠政策直達園區(qū)企業(yè)，切實解決企業(yè)特別是小微企業(yè)在租金、稅費、社保、融資等方面的難題；加強與企業(yè)的溝通交流，最大限度地緩解新冠肺炎疫情對生產(chǎn)經(jīng)營造成的不利影響，幫助企業(yè)盡快走出困境。2021年，全省新增減稅降費超1000億元，新登記市場主體共258.5萬戶，為全省園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展注入了更多活力。

二、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)營商環(huán)境目前面臨的主要問題

總的來看，近年來江蘇在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)營商環(huán)境方面取得了顯著成效，但與國際先進水平相比還有距離，與高質(zhì)量發(fā)展首要任務要求和市場主體期盼對照仍存在差距。在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)營商環(huán)境方面，存在一些共性問題：

經(jīng)濟管理權(quán)限“不愿放”和“接不住”問題并存。一方面，選擇性放權(quán)和拆分式放權(quán)依然存在，部分地方政府下放初審權(quán)卻保留決定權(quán)；另一方面，一些專業(yè)性強的審批事項，部分園區(qū)接不住、接不好，直接影響到簡政放權(quán)的改革初衷。部分園區(qū)反映，目前規(guī)劃、立項、土地、環(huán)保、安監(jiān)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)力下放不夠，大部分審批窗口都是市級部門派駐，甚至個別已經(jīng)下放的權(quán)限又被收回，園區(qū)自主性受到制約。部分企業(yè)反映，辦理生產(chǎn)、經(jīng)營審批事項時，既要去政府相關(guān)部門，又要去園區(qū)管委會相關(guān)部門。部分園區(qū)反映，下放權(quán)限“只劃事不劃人”，特別是海洋、大氣監(jiān)管等專業(yè)性強的審批事項，園區(qū)缺乏相應的專業(yè)力量，既管不了也管不好。一些園區(qū)受制于各種條條框框的限制，改革示范功能有所弱化，創(chuàng)新引領(lǐng)效應出現(xiàn)減退，迫切需要深化體制機制改革，激發(fā)高質(zhì)量發(fā)展新動能。

“重審批、輕監(jiān)管”現(xiàn)象仍然不同程度地存在。事中事后監(jiān)管仍存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。部分園區(qū)反映，審批信息推送到監(jiān)管部門的僅為基本許可事項信息，獲得的有效信息量較少，信息不對稱極易造成監(jiān)管漏洞。地方政府部門反映，目前部門間監(jiān)管邊界尚不清晰，尤其是對新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)的監(jiān)管錯位、不到位問題突出。以物流園區(qū)和物流業(yè)安全監(jiān)管為例，行業(yè)主管部門（交通局）與安全監(jiān)管職能部門（應急局）均認為不屬于自己監(jiān)管范疇。有企業(yè)主反映，部分行政監(jiān)管部門不能正確處理好監(jiān)管與服務的關(guān)系，自身執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法能力不強，仍然存在以罰代管現(xiàn)象，不僅增加了企業(yè)負擔，甚至在某些領(lǐng)域埋下了安全生產(chǎn)隱患。必須強化制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，完善園區(qū)監(jiān)管體系，加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管。

政務服務便利化還有提升空間。全省園區(qū)積極推進“不見面審批”“一網(wǎng)通辦”等改革，不斷提升政務服務效能，最大限度地避免企業(yè)“來回跑、多頭辦”。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分園區(qū)政務信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，系統(tǒng)整合不充分、數(shù)據(jù)無法共享、業(yè)務缺乏有效協(xié)同等問題仍不同程度存在。部分政府部門反映，目前市政務服務平臺不能對接的系統(tǒng)多達46個，其中國家部委系統(tǒng)33個、省級系統(tǒng)13個；涉及425個審批服務事項，市場、稅務、公安等多個部門業(yè)務系統(tǒng)獨立存在，“一網(wǎng)通辦”實施難度大。部分企業(yè)反映，環(huán)保、應急等部門使用不同的審批與管理系統(tǒng)，由于相關(guān)系統(tǒng)數(shù)據(jù)尚未完全連通，需要重復登錄多個系統(tǒng)平臺手動錄入數(shù)據(jù)，負擔較重。部分園區(qū)反映，目前仍缺少為企業(yè)服務的專門部門和“一口式”服務機制，企業(yè)為解決一件事要跑多個部門，辦事比較難。少數(shù)部門仍存在數(shù)據(jù)專有化觀念，審批服務中部分數(shù)據(jù)資源不回流、不落地，導致企業(yè)對數(shù)據(jù)共享的滿意度、獲得感不足，從而弱化了改革效果。

惠企政策尚需進一步加大力度，落到實處。近年來，全省園區(qū)推出了一系列具有江蘇特色、含金量高的政策舉措，增強了市場主體的獲得感，幫助部分困難企業(yè)渡過了難關(guān)。但調(diào)研中部分園區(qū)反映，目前園區(qū)給予大項目、大企業(yè)的扶持力度很大，但對小微企業(yè)、各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)集聚區(qū)還缺少相應鼓勵和扶持政策，亟待補充完善。部分企業(yè)反映，對園區(qū)出臺的一系列扶持優(yōu)惠政策了解得不多，不知道自身是否符合條件，以及找誰對接、如何兌現(xiàn)，能夠用好用足政策的企業(yè)很少。還有企業(yè)反映，項目引進投產(chǎn)后，有的非因法定事由隨意取消或拖延兌現(xiàn)惠企承諾，給投資者帶來了負面影響。這其中有企業(yè)自身的問題，但更主要的還是由于政策力度不夠，覆蓋面不足，加之部分園區(qū)宣傳解讀、細化執(zhí)行不到位，沒有把相關(guān)政策向企業(yè)宣傳好、解釋透，在精準對接方面也做得不夠好。個別園區(qū)的涉企承諾懸空走樣，更是極大損害了政府公信力，并對企業(yè)發(fā)展信心帶來負面影響。

三、進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)營商環(huán)境的對策建議

在當前國際環(huán)境復雜多變的形勢下，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為突破口和主抓手進一步優(yōu)化營商環(huán)境，對充分激發(fā)市場主體活力、加快形成新發(fā)展格局意義尤為重大。江蘇省第十四次黨代會提出，持續(xù)優(yōu)化市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，努力將江蘇打造成為全球最具吸引力和競爭力的投資目的地。

推動園區(qū)放權(quán)賦能，進一步降低企業(yè)制度性交易成本。放權(quán)是激發(fā)企業(yè)活力和園區(qū)創(chuàng)造力最有效的舉措。一是持續(xù)深化園區(qū)體制機制改革。根據(jù)園區(qū)實際需求精準放權(quán)賦能，既要賦予園區(qū)更多經(jīng)濟權(quán)限，提高服務效能和辦事效率，又要考慮園區(qū)監(jiān)管能力實際，確保接得住、接得好。二是進一步優(yōu)化機構(gòu)職能設(shè)置。突出經(jīng)濟發(fā)展主責主業(yè)，使人員和資源向招商引資一線和服務企業(yè)一線集聚，實行大部門制改革和扁平化管理，不與地方黨政部門搞上下對口。三是持續(xù)推行區(qū)域評估。園區(qū)統(tǒng)一對土地勘測、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災害、水土保持、文物保護、洪水影響、地震安全性、氣候可行性、環(huán)境評價等事項實行區(qū)域評估，評估成果供新項目免費使用。四是推進工程建設(shè)項目審批制度改革。借鑒自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)驗做法，綜合運用區(qū)域評估、幫辦代辦、并聯(lián)審批等改革舉措，探索“拿地即開工”試點，促進項目盡快落地。

創(chuàng)新園區(qū)監(jiān)管方式，進一步推動企業(yè)規(guī)范發(fā)展。只有管得好、管到位，才能放得更開，減得更多。一是進一步健全審管聯(lián)動機制。深入推進部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管，探索建立集合審批、監(jiān)管、執(zhí)法和信用信息互聯(lián)互通的管理平臺，實現(xiàn)市場主體信息的實時傳遞和無障礙交換，實現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標準互通、處理結(jié)果互認，促進依法行政、執(zhí)法公正。二是深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”改革。運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，加強園區(qū)市場主體信用信息歸集共享、統(tǒng)一管理，強化線上線下一體化監(jiān)管。三是積極探索信用監(jiān)管制度改革。推進市場主體相關(guān)公共信用綜合評價和行業(yè)信用評價結(jié)果應用，對信用較好、風險較低的市場主體，合理降低抽查比例和頻次。此外，對層出不窮的新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，本著鼓勵創(chuàng)新的原則探索審慎監(jiān)管，在防范好風險的同時推動新經(jīng)濟健康發(fā)展。

提升政務服務水平，進一步降低企業(yè)運營成本。為企業(yè)提供充裕的公共產(chǎn)品和高效便捷的公共服務，是各類園區(qū)主管部門的重要職責。一是切實提升“不見面審批”能力。大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，完善一體化政務服務平臺，推廣電子證照、電子印章、電子檔案應用。二是持續(xù)推進“一網(wǎng)通辦”。推動園區(qū)更多政務服務實現(xiàn)線上“一地認證、全網(wǎng)通辦”，線下“收受分離、異地可辦”，聚焦市場準入和投資建設(shè)領(lǐng)域的行政審批事項，在“減環(huán)節(jié)、減材料、減時間”上持續(xù)發(fā)力。三是全面推進“一件事”改革。集成辦理關(guān)注度高、面廣量大的高頻事項，分類制定和公布園區(qū)企業(yè)“一件事”清單，為企業(yè)提供更加便捷的套餐式、主題式集成服務。

強化園區(qū)政策供給，進一步降低企業(yè)要素成本。制定并落實讓企業(yè)更有獲得感的政策舉措，既“留住青山”，又讓“青山常綠”。一是進一步優(yōu)化土地資源配置。地方政府在編制國土空間總體規(guī)劃時，要綜合考慮園區(qū)區(qū)域環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等因素，統(tǒng)籌安排空間布局，保障重大項目用地需求，支持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)按規(guī)定兼容復合利用。同時，盤活利用存量土地，積極推進低效用地再開發(fā)。二是進一步強化財政金融支持。提升省級以上園區(qū)的財政自主權(quán)，完善財政預算管理和核算制度，加強對園區(qū)的金融服務，積極促成重大項目落地，降低企業(yè)融資成本。三是持續(xù)深化“雙招雙引”“創(chuàng)新在高校、創(chuàng)業(yè)在園區(qū)”機制。鼓勵園區(qū)與高校院所結(jié)對共建，支持人才帶項目、帶技術(shù)、帶團隊入園創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)人才向園區(qū)集中，提高園區(qū)全要素生產(chǎn)率。四是高質(zhì)量實施《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）。對標高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)制，進一步推動制度型開放，提升投資貿(mào)易便利化水平，讓園區(qū)成為吸引全球優(yōu)質(zhì)要素資源的強大引力場。

（作者系江蘇省人民政府辦公廳參事業(yè)務處處長）

責任編輯：劉志剛