《長(zhǎng)江保護(hù)法》視域下濕地產(chǎn)權(quán)制度的“舊”與“新”

周圣佑 秦鵬

關(guān)鍵詞 長(zhǎng)江保護(hù)法；生態(tài)空間；濕地產(chǎn)權(quán)制度；“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則

濕地產(chǎn)權(quán)制度是中國(guó)濕地資源生態(tài)保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用中一項(xiàng)基本法律制度。在自然資源產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)實(shí)踐中，濕地資源確權(quán)登記已經(jīng)作為獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)管理事項(xiàng)展開(kāi)。作為試點(diǎn)區(qū)域，甘肅、寧夏共調(diào)查濕地斑塊2 253個(gè)，實(shí)地查清了濕地類型、位置、界線、面積等自然屬性和濕地生態(tài)空間內(nèi)的林地、草原、荒地、灘涂等自然因素［1］。2019年《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》出臺(tái)，濕地資源確權(quán)登記從試行轉(zhuǎn)為長(zhǎng)期有效的制度，濕地產(chǎn)權(quán)制度邁入法治化軌道。2021年《濕地保護(hù)法》通過(guò)，以專門(mén)立法形式進(jìn)行濕地保護(hù)，并明確規(guī)定濕地資源權(quán)屬登記內(nèi)容。上述重要文件形成了濕地產(chǎn)權(quán)制度的主要內(nèi)容，初步構(gòu)建了濕地產(chǎn)權(quán)制度框架。然而，濕地遭受非法侵占、圍墾、污染等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，保護(hù)形勢(shì)依然不容樂(lè)觀，濕地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)在邏輯和運(yùn)行機(jī)理仍需進(jìn)一步完善。在專門(mén)立法和規(guī)模實(shí)踐的雙軌驅(qū)動(dòng)下，濕地產(chǎn)權(quán)制度如何厘清內(nèi)部調(diào)整的社會(huì)關(guān)系與解決外部現(xiàn)實(shí)的環(huán)境問(wèn)題成為當(dāng)下的重要議題。2021年3月，《長(zhǎng)江保護(hù)法》正式實(shí)施，明確規(guī)定加強(qiáng)濕地保護(hù)，根據(jù)不同生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性保護(hù)的需要，建立長(zhǎng)江流域重要濕地名錄及保護(hù)范圍，加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江流域濕地的保護(hù)和管理。同時(shí)，該法提出了生態(tài)系統(tǒng)整體性和長(zhǎng)江流域系統(tǒng)性的導(dǎo)向和理念，聚焦?jié)竦氐攘饔虮Ｗo(hù)面臨的困難挑戰(zhàn)，為多種環(huán)境要素交織情形下生態(tài)整體性保護(hù)提供了新的參考模式，對(duì)于進(jìn)一步完善濕地產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)復(fù)合型自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革，具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

1 濕地產(chǎn)權(quán)制度的“舊”：與傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)制度之間的非適應(yīng)性

1. 1 制度價(jià)值偏離：過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)價(jià)值

為了維持交易關(guān)系穩(wěn)定和維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全，濕地產(chǎn)權(quán)制度參照土地物權(quán)的權(quán)利得喪變更模式，以登記公示的方式作為權(quán)利變動(dòng)的主要依據(jù)。這種“公示生效要件主義”的核心亮點(diǎn)是讓必要的公法管制進(jìn)入不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的創(chuàng)設(shè)和流轉(zhuǎn)過(guò)程中，使物權(quán)的權(quán)屬關(guān)系透明化，以此保證第三人的信賴?yán)娌恢略馐軗p害［2］。然而，濕地產(chǎn)權(quán)制度承襲“公示生效要件主義”后未能有效關(guān)注到濕地資源的生態(tài)價(jià)值，偏離了濕地產(chǎn)權(quán)制度的價(jià)值旨?xì)w［3］。

1. 1. 1 在制度價(jià)值的創(chuàng)造依據(jù)方面，濕地產(chǎn)權(quán)制度缺少對(duì)生態(tài)價(jià)值的關(guān)注

從宏觀層面上看，濕地產(chǎn)權(quán)制度沿襲傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論不具有足夠的適用性。傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論關(guān)注的是對(duì)抗非權(quán)利人的物權(quán)效力，并且以追求產(chǎn)權(quán)效率作為首要目的。而中國(guó)確立濕地產(chǎn)權(quán)制度的意義并非僅限于此，更重要的是通過(guò)厘清產(chǎn)權(quán)內(nèi)部公共管制秩序，維護(hù)濕地資源的生態(tài)價(jià)值［4］。從中觀層面上看，主要原因可以歸結(jié)于《濕地保護(hù)法》對(duì)濕地產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單?！稘竦乇Ｗo(hù)法》全文只有第十八條規(guī)定了濕地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)容，不足以明確表達(dá)該法“維護(hù)濕地生態(tài)功能及生物多樣性”的價(jià)值導(dǎo)向。從微觀層面上看，濕地產(chǎn)權(quán)登記信息缺少對(duì)生態(tài)系統(tǒng)整體性的考量。傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論要求權(quán)屬狀況信息按照權(quán)利內(nèi)容本身之特性進(jìn)行登記［5］，該模式運(yùn)用在濕地產(chǎn)權(quán)制度上，雖然有利于權(quán)利人透過(guò)《自然資源登記簿》觀測(cè)權(quán)利繼受取得、變更和相對(duì)消滅的情況，但會(huì)造成濕地產(chǎn)權(quán)的自然狀況信息與所有權(quán)、準(zhǔn)用益物權(quán)（自然資源使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利在學(xué)界常被稱為“準(zhǔn)用益物權(quán)”，文章沿用“準(zhǔn)用益物權(quán)”這種表達(dá)方式）［6］等權(quán)屬狀況信息關(guān)聯(lián)度下降的問(wèn)題，致使?jié)竦厣鷳B(tài)價(jià)值流失在資源確權(quán)登記活動(dòng)之中。比如，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》第二十八條規(guī)定了“自然資源類型、面積等自然狀況發(fā)生變化時(shí)，自然資源主管部門(mén)可以依職權(quán)開(kāi)展變更登記?！痹趯?shí)際確權(quán)登記活動(dòng)中，濕地產(chǎn)權(quán)不會(huì)以除自然資源類型、面積以外的其他自然狀況信息異動(dòng)作為變更登記的啟用依據(jù)，植被類型、主要優(yōu)勢(shì)植物種、水質(zhì)類別等蘊(yùn)含重要生態(tài)價(jià)值的自然狀況信息將在一段時(shí)間內(nèi)得不到及時(shí)更新。

1. 1. 2 在制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑方面，濕地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定的產(chǎn)權(quán)登記信息難以展現(xiàn)生態(tài)價(jià)值

為了建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確和監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》要求《自然資源登記簿》記載自然資源所有權(quán)主體、所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代理行使主體、行使方式及權(quán)利內(nèi)容等權(quán)屬狀況信息。中國(guó)希望通過(guò)這種明晰公共管制秩序的方式，避免自然資源產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈的問(wèn)題，以此達(dá)到維護(hù)自然資源生態(tài)價(jià)值的最終目的［7］。進(jìn)言之，濕地產(chǎn)權(quán)制度的主要目標(biāo)是明晰中央與地方之間的“縱向產(chǎn)權(quán)”信息，并以此作為維護(hù)生態(tài)價(jià)值的主要途徑。但在實(shí)際確權(quán)登記活動(dòng)中，政府與經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體之間的“橫向產(chǎn)權(quán)”信息登記悄然成為濕地資源確權(quán)登記工作的重心。以2016年吳忠市濕地資源確權(quán)試點(diǎn)工作為例，濕地產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)登記信息僅關(guān)注國(guó)有和集體的濕地斑塊數(shù)量，而準(zhǔn)用益物權(quán)登記信息會(huì)精確記錄到每一個(gè)濕地斑塊上，包括具體面積、坐標(biāo)方位、權(quán)利繼受時(shí)限等。此外，《自然資源登記簿》對(duì)于權(quán)屬狀況信息的記錄過(guò)于追求易操作性，登記信息的實(shí)質(zhì)內(nèi)容缺乏精準(zhǔn)度。例如，2020年自然資源部辦公廳出臺(tái)的《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》沒(méi)有對(duì)濕地產(chǎn)權(quán)所有權(quán)人和代表行使主體的行使內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，這類登記信息的無(wú)規(guī)則記錄將導(dǎo)致濕地產(chǎn)權(quán)公共管制秩序混亂，并引發(fā)濕地產(chǎn)權(quán)權(quán)利人經(jīng)濟(jì)收益擠兌所有權(quán)人生態(tài)權(quán)益的問(wèn)題［8］。

1. 2 制度功能失位：分散式管理模式造成濕地產(chǎn)權(quán)治理碎片化

《濕地保護(hù)法》確立了濕地產(chǎn)權(quán)制度，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》等部門(mén)規(guī)章規(guī)范了濕地產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)容。從自然資源產(chǎn)權(quán)制度體系上看，濕地產(chǎn)權(quán)制度區(qū)別于其他自然資源產(chǎn)權(quán)制度符合國(guó)家對(duì)濕地資源綜合管理的現(xiàn)實(shí)需求。從法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系的角度上看，濕地產(chǎn)權(quán)制度能夠直接對(duì)權(quán)利人產(chǎn)生權(quán)利激勵(lì)和責(zé)任約束，不僅提高了濕地資源的利用價(jià)值，而且有效阻止了侵權(quán)行為發(fā)生［9］。然而，濕地產(chǎn)權(quán)制度忽視了濕地資源的自然屬性和生態(tài)系統(tǒng)特征，以致于碎片化管理樣態(tài)長(zhǎng)期存在。

1. 2. 1 在管理主體層面，事權(quán)主體的劃定依據(jù)沒(méi)有考慮到濕地所具有的復(fù)合型自然資源屬性

《濕地保護(hù)法》第五條和第六條明確規(guī)定了濕地產(chǎn)權(quán)的事權(quán)主體，即國(guó)務(wù)院林業(yè)草原主管部門(mén)負(fù)責(zé)濕地資源的監(jiān)督管理工作，國(guó)務(wù)院自然資源、水行政、生態(tài)環(huán)境等其他有關(guān)部門(mén)和縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)承擔(dān)濕地的保護(hù)、修復(fù)、管理等工作。這種事權(quán)主體劃定模式的主要依據(jù)是濕地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部自然因素類型，濕地類別、生態(tài)狀況等空間系統(tǒng)性信息并未納入考量范圍。質(zhì)言之，濕地產(chǎn)權(quán)制度作為解決濕地資源管理權(quán)責(zé)不清問(wèn)題的基礎(chǔ)性法律制度，在事權(quán)主體劃定上依賴傳統(tǒng)自然資源管理模式。而傳統(tǒng)模式的主要弊端就是不區(qū)分自然資源的實(shí)際情況，管制內(nèi)容缺少與生態(tài)系統(tǒng)狀況的關(guān)聯(lián)，從而引發(fā)產(chǎn)權(quán)管理效率低下等問(wèn)題。以長(zhǎng)江流域洞庭湖濕地為例，洞庭湖濕地涉及湖南和湖北兩省，包含岳陽(yáng)、華容、湘陰等14個(gè)縣市以及湖南洞庭湖等4個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，自然因素類型包括土壤、水資源、漁業(yè)資源、鳥(niǎo)類和水生植物等，是一個(gè)涉及行政區(qū)劃交界、管理部門(mén)眾多、濕地種類各異的復(fù)雜生態(tài)空間。在洞庭湖濕地的實(shí)際管理過(guò)程中，森林、土壤、動(dòng)物等可利用資源直接按照自然因素類型歸口到林業(yè)、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等部門(mén)，林業(yè)草原主管部門(mén)作為主要監(jiān)督管理部門(mén)未能妥善解決這些部門(mén)之間事權(quán)內(nèi)容沖突的問(wèn)題。

1. 2. 2 在管理對(duì)象層面，濕地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)際保護(hù)的法律關(guān)系客體不具備生態(tài)系統(tǒng)整體性特征

濕地產(chǎn)權(quán)的劃定依據(jù)由自然資源登記單元、濕地定義以及濕地產(chǎn)權(quán)成立限定條件組成，形成了具有程序性特征的產(chǎn)權(quán)劃定模式。首先，自然資源登記單元是濕地產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成基礎(chǔ)。《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》第十三條規(guī)定自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記以自然資源登記單元為基本單位，該基本單位以自然資源所有權(quán)范圍為基礎(chǔ)，綜合考慮自然資源種類、生態(tài)功能、集中連片等因素進(jìn)行劃定。其次，濕地資源已經(jīng)能夠從定義上明確區(qū)別于其他自然因素?！稘竦乇Ｗo(hù)法》第二條第二款明確規(guī)定：“濕地是指具有顯著生態(tài)功能的自然或者人工的、常年或者季節(jié)性積水地帶、水域，包括低潮時(shí)水深不超過(guò)六米的海域”。最后，自然資源登記單元?jiǎng)澏ǔ蓾竦禺a(chǎn)權(quán)單元需要滿足一定的成立限定條件。《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》第十五條第二款規(guī)定濕地可以作為獨(dú)立的自然資源登記單元，但需要參考全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果和濕地專項(xiàng)調(diào)查成果，并且在河流、湖泊、水庫(kù)等水流范圍內(nèi)，國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等各類自然保護(hù)地以及海域范圍內(nèi)不能單獨(dú)劃定濕地登記單元（圖1）。綜上，這種產(chǎn)權(quán)劃定模式雖然能夠快速確定濕地產(chǎn)權(quán)單元，但結(jié)果是基于科層管理體制下的二維視角生硬切割三維空間所得。其缺少對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性的考量，將導(dǎo)致濕地資源的功能多樣性和系統(tǒng)穩(wěn)定性遭受破壞。以大連濱海濕地治理為例，當(dāng)?shù)卣呀?jīng)對(duì)沼澤濕地、濱海濕地和湖泊漂流濕地進(jìn)行了分類保護(hù)，即林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)沼澤濕地、海洋與漁業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)濱海濕地以及水利部門(mén)負(fù)責(zé)湖泊漂流濕地等，但是大連濱海濕地的整體生態(tài)質(zhì)量依然呈現(xiàn)下降趨勢(shì)［10］。

1. 3 制度實(shí)施阻滯：準(zhǔn)用益物權(quán)與“一物一權(quán)”原則邏輯沖突

濕地產(chǎn)權(quán)制度的法律關(guān)系內(nèi)容不僅設(shè)有所有權(quán)，還包括了取水權(quán)、排污權(quán)、礦業(yè)權(quán)等多樣態(tài)的準(zhǔn)用益物權(quán)。準(zhǔn)用益物權(quán)在傳統(tǒng)物權(quán)法體系中屬于定限物權(quán)，應(yīng)該遵循“一物一權(quán)”原則，即一個(gè)特定物上不能設(shè)立兩個(gè)或兩個(gè)以上內(nèi)容相互沖突的定限物權(quán)［11］。然而，在制度實(shí)施過(guò)程中準(zhǔn)用益物權(quán)未能有效體現(xiàn)優(yōu)先效力、排他效力以及客體特定等“一物一權(quán)”原則特性。

1. 3. 1 在物權(quán)效力維度，濕地產(chǎn)權(quán)制度中的準(zhǔn)用益物權(quán)不具有明顯的優(yōu)先效力和排他效力

一般來(lái)說(shuō)，準(zhǔn)用益物權(quán)與“一物一權(quán)”原則的聯(lián)系緊密。一方面，在權(quán)利性質(zhì)上，準(zhǔn)用益物權(quán)是典型的支配權(quán)［12］。權(quán)利人通過(guò)準(zhǔn)用益物權(quán)能夠控制特定的有體物并利用其滿足自身需要，同時(shí)在享有使用后可以對(duì)抗他人實(shí)施同類型行為的權(quán)利，這種特性決定了準(zhǔn)用益物權(quán)具備優(yōu)先效力和排他效力。另一方面，在社會(huì)意義上，準(zhǔn)用益物權(quán)的優(yōu)先效力和排他效力是自然資源安全利用的基本保障?！睹穹ǖ洹返谌俣鶙l明確規(guī)定“用益物權(quán)人行使權(quán)利應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的規(guī)定”，即權(quán)利人有義務(wù)合理有序地行使準(zhǔn)用益物權(quán)，保障資源互不相侵的安全利用［13］。但是，濕地產(chǎn)權(quán)制度中的準(zhǔn)用益物權(quán)與傳統(tǒng)物權(quán)法體系中的用益物權(quán)在物權(quán)變動(dòng)的生效要件方面存在異質(zhì)性，以至于“一物一權(quán)”原則的特性無(wú)法有效體現(xiàn)。進(jìn)言之，《民法典》規(guī)定的用益物權(quán)類型包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、居住權(quán)和地役權(quán)等，其中僅有建設(shè)用地使用權(quán)和居住權(quán)采取了“登記生效要件主義”，其他定限物權(quán)均以達(dá)成意思表示一致的合約作為權(quán)利變動(dòng)的生效要件［14］。相較之下，濕地產(chǎn)權(quán)制度要求權(quán)利人通過(guò)行政許可和產(chǎn)權(quán)登記程序才能實(shí)現(xiàn)對(duì)特定準(zhǔn)用益物權(quán)的取得。這種依靠行政公權(quán)力取得定限物權(quán)的形式，使得《自然資源登記簿》所登記信息更傾向保護(hù)秩序價(jià)值而非使用價(jià)值。以取水權(quán)為例，《自然資源登記薄》中只記錄取水權(quán)的取水許可證號(hào)、取水地點(diǎn)、取水量、有效期限和審批機(jī)關(guān)，這些登記信息只能證明權(quán)利人是否擁有取水權(quán)，而無(wú)法解決在特定濕地產(chǎn)權(quán)中取水權(quán)權(quán)利主體之間的行使效力問(wèn)題［15］。

1. 3. 2 在物權(quán)客體維度，濕地產(chǎn)權(quán)制度的法律關(guān)系客體特定性正在遭受不斷挑戰(zhàn)

濕地產(chǎn)權(quán)制度將生態(tài)空間視為獨(dú)立的法律關(guān)系客體，表明了濕地生態(tài)空間是滿足市場(chǎng)交易需求的特定物，也證明了濕地生態(tài)空間具有明確指向和承載排他性權(quán)利之邊緣［16］。然而，在制度實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中濕地生態(tài)空間并沒(méi)有形成邊界明確的法律關(guān)系客體。一方面，準(zhǔn)用益物權(quán)人對(duì)濕地生態(tài)空間產(chǎn)生的影響具有不可逆性。準(zhǔn)用益物權(quán)人行使權(quán)利實(shí)際上是對(duì)濕地資源的一種取得行為，濕地生態(tài)空間的景觀和功能都會(huì)因其形成不可逆的改變。以礦業(yè)權(quán)為例，礦業(yè)權(quán)人行使權(quán)利的直接目的是實(shí)現(xiàn)自身利益最大化而非維護(hù)公共權(quán)益，權(quán)利人在法律允許范圍內(nèi)對(duì)濕地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行探礦、采礦或權(quán)利交換等行為實(shí)際上就是對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的破壞［17］。另一方面，準(zhǔn)用益物權(quán)人對(duì)濕地生態(tài)空間造成的影響無(wú)法進(jìn)行有效的測(cè)繪和監(jiān)督。盡管《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》要求自然資源產(chǎn)權(quán)的工作底圖應(yīng)該利用正射影像圖、高分辨率衛(wèi)星遙感影像、數(shù)字線劃圖數(shù)據(jù)、數(shù)字高程模型數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)測(cè)繪成果繪制空間圖形，但是在《自然資源登記簿》中濕地產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)的仍是二維視角圖。這種二維視角圖所標(biāo)記的濕地資源類型、面積、植被類型、水質(zhì)類別和水源補(bǔ)給狀況等基礎(chǔ)信息將與無(wú)法呈現(xiàn)的濕地產(chǎn)權(quán)景觀狀況和生態(tài)功能等三維空間系統(tǒng)性信息脫節(jié)，從而導(dǎo)致濕地生態(tài)空間的實(shí)際狀況無(wú)法直觀反映。

2 濕地產(chǎn)權(quán)制度的“新”：《長(zhǎng)江保護(hù)法》提出的解決方案

2. 1 立法價(jià)值導(dǎo)向明確：將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”作為基本原則

“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則是一項(xiàng)把保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置的法律原則，是為生態(tài)空間高質(zhì)量發(fā)展提供穩(wěn)定預(yù)期的根本準(zhǔn)則?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》作為中國(guó)第一部流域法律，將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”確立為基本原則有利于體現(xiàn)立法之根本目的，即保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境以及正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系［18］。

2. 1. 1 從原則的形成和發(fā)展角度上看，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則具有深刻的改革基礎(chǔ)和豐富的實(shí)踐依據(jù)

“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則絕非抽象的和宣誓性的。在宏觀戰(zhàn)略層面，中國(guó)環(huán)境保護(hù)由20世紀(jì)70年代的末端治理到20世紀(jì)80年代的防治結(jié)合，再到20世紀(jì)90年代的全過(guò)程控制，環(huán)境保護(hù)理念開(kāi)始不斷升華。2014年，《環(huán)境保護(hù)法》修訂后明確規(guī)定“保護(hù)優(yōu)先”原則，標(biāo)志著中國(guó)從只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度轉(zhuǎn)向兼顧發(fā)展質(zhì)量［19］。2016年，習(xí)近平在重慶召開(kāi)推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)，提出“要共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展大前提。2020年，《長(zhǎng)江保護(hù)法》頒布，該法基于解決水資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的權(quán)利沖突問(wèn)題，確定了維護(hù)生態(tài)安全和堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向［20］。在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)層面，《森林法》《土地管理法》《退耕還林條例》等法律法規(guī)在《長(zhǎng)江保護(hù)法》出臺(tái)前已經(jīng)規(guī)定了“生態(tài)優(yōu)先”原則，旨在將生態(tài)系統(tǒng)的健康性和完整性置于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)利用之前［21］。

2. 1. 2 從原則的遵循和適用角度上看，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則主要為復(fù)合型自然資源與特殊自然區(qū)域提供基本依據(jù)

“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則在法律體系中的地位并不固定。從法律類型的角度上看，流域保護(hù)法是將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則確立為基本原則的主要類型。例如，《長(zhǎng)江保護(hù)法》第三條明確了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則，《黃河保護(hù)法》亦將其作為基本原則在總則中進(jìn)行了規(guī)定。自然資源保護(hù)法作為環(huán)境保護(hù)法的重要組成部分，大多數(shù)仍選擇適用《環(huán)境保護(hù)法》的“保護(hù)優(yōu)先”原則，也有一部分開(kāi)始嘗試將“生態(tài)優(yōu)先”原則作為根本準(zhǔn)則（表1）。值得一提的是，《濕地保護(hù)法》在第三章第二十三條以特殊原則的形式確立了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則，有且僅有“濕地保護(hù)和利用”領(lǐng)域適用，對(duì)于濕地資源的管理、修復(fù)以及監(jiān)督檢查等其他領(lǐng)域則繼續(xù)遵循《濕地保護(hù)法》第三條所規(guī)定的“保護(hù)優(yōu)先”原則。由此，進(jìn)一步辨析“保護(hù)優(yōu)先”原則、“生態(tài)優(yōu)先”原則和“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則之間的關(guān)系，對(duì)于濕地產(chǎn)權(quán)制度明確價(jià)值導(dǎo)向具有關(guān)鍵性作用。

從原則的概念、適用對(duì)象以及貫徹路徑等方面分析，“保護(hù)優(yōu)先”原則、“生態(tài)優(yōu)先”原則和“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則之間的關(guān)系并非無(wú)邏輯可循。對(duì)于較為相似的“生態(tài)優(yōu)先”原則和“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則，兩者之間的關(guān)鍵區(qū)分點(diǎn)在于適用的法律關(guān)系客體類型。以“生態(tài)優(yōu)先”原則為指導(dǎo)準(zhǔn)則的法律法規(guī)主要是為了保護(hù)類型單一的自然因素，而“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則一般適用于復(fù)合型自然資源。對(duì)于《濕地保護(hù)法》所規(guī)定的“保護(hù)優(yōu)先”原則和“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則而言，兩者之間除了一般原則和特殊原則的差別，還存在緊密的聯(lián)系。一方面，兩者的定義均明確提及保護(hù)和發(fā)展之間的關(guān)系?！氨Ｗo(hù)優(yōu)先”原則強(qiáng)調(diào)投資與收益的關(guān)系，并主張環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)該向積極防治方向發(fā)展［22］，而“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則更傾向于保護(hù)和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，追求高質(zhì)量和穩(wěn)定的永續(xù)發(fā)展。另一方面，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則相較于“保護(hù)優(yōu)先”原則更注重從生態(tài)系統(tǒng)角度建立機(jī)制與采取措施。前者根據(jù)環(huán)境保護(hù)的預(yù)期結(jié)果對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行綜合規(guī)劃，通過(guò)建立生態(tài)空間協(xié)調(diào)機(jī)制、構(gòu)建空間規(guī)劃、實(shí)施資源保護(hù)、施行環(huán)境污染防治、開(kāi)展生態(tài)修復(fù)、促進(jìn)綠色發(fā)展等一系列措施達(dá)到維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)安全性和穩(wěn)定性的目標(biāo)。后者主要是從源頭上加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和合理利用資源，利用規(guī)劃布局、加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理以及積極治理已有環(huán)境污染等方式防止生態(tài)破壞。從這些差異與聯(lián)系中可以發(fā)現(xiàn)，兩者之間的主要區(qū)別集中于法律關(guān)系客體的性質(zhì)?！吧鷳B(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則關(guān)注的是特殊自然區(qū)域，而“保護(hù)優(yōu)先”原則是針對(duì)特定類型的自然因素。《濕地保護(hù)法》將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則作為特殊性原則考慮，傾向于將其第三章“濕地保護(hù)和利用”中所涉及的濕地國(guó)家公園、野生動(dòng)植物集中分布濕地、紅樹(shù)林濕地、泥炭沼澤濕地和濕地生態(tài)保護(hù)區(qū)認(rèn)定為一種“特殊自然區(qū)域”。誠(chéng)然，這類“特殊自然區(qū)域”在規(guī)模上遠(yuǎn)小于《長(zhǎng)江保護(hù)法》所規(guī)定的“長(zhǎng)江流域”，但不影響“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則體現(xiàn)相同的價(jià)值導(dǎo)向。

2. 2 沖突解決方式創(chuàng)新：通過(guò)整體性視角配置區(qū)域空間內(nèi)部事權(quán)

為了解決“九龍治水”“政出多門(mén)”“治理缺位”等流域治理問(wèn)題，《長(zhǎng)江保護(hù)法》明確規(guī)定了法律適用范圍，并利用生態(tài)系統(tǒng)整體性視角在傳統(tǒng)管理體制的基礎(chǔ)之上建立了長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制。該機(jī)制不僅將長(zhǎng)江流域內(nèi)國(guó)土空間布局所需要各類要素進(jìn)行了有機(jī)銜接，還順應(yīng)了生態(tài)空間環(huán)境治理趨勢(shì)，響應(yīng)了國(guó)家“山水林田湖草沙”統(tǒng)籌治理的生態(tài)系統(tǒng)觀，并在實(shí)踐層面取得了顯著成效。

2. 2. 1 在管理體制方面，《長(zhǎng)江保護(hù)法》構(gòu)建的長(zhǎng)江流域管理體制區(qū)別于傳統(tǒng)管理體制

在傳統(tǒng)管理體制中，事權(quán)主體分為中央和地方兩個(gè)層級(jí)，主要包括中央政府、中央政府職能部門(mén)、地方政府、地方政府職能部門(mén)等四類主體［23］。而長(zhǎng)江流域管理體制在制度設(shè)計(jì)層面是對(duì)傳統(tǒng)管理體制的一次重構(gòu)，其建立的長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制具有協(xié)調(diào)不同部門(mén)之間利益沖突，平衡不同行政區(qū)域之間利益訴求的功能。具言之，《長(zhǎng)江保護(hù)法》在面對(duì)跨部門(mén)與跨行政區(qū)域的復(fù)雜系統(tǒng)性問(wèn)題時(shí)，從整個(gè)流域?qū)用嬖O(shè)立了協(xié)調(diào)機(jī)制。該法第四條和第五條對(duì)長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了明確分級(jí)，形成了流域協(xié)調(diào)機(jī)制的主要架構(gòu)。最高級(jí)為國(guó)家流域協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江保護(hù)工作；第二級(jí)是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府，負(fù)責(zé)落實(shí)國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的決策，按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)長(zhǎng)江保護(hù)相關(guān)工作；第三級(jí)是長(zhǎng)江流域地方各級(jí)人民政府和長(zhǎng)江流域各級(jí)河湖長(zhǎng)，負(fù)責(zé)在其職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作。由此，《長(zhǎng)江保護(hù)法》構(gòu)建的長(zhǎng)江流域管理體制包括傳統(tǒng)管理體制和長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，分為中央、流域和地方三個(gè)事權(quán)層級(jí)，建立了良性的環(huán)境行政綜合決策運(yùn)行機(jī)制，直接影響了長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)事項(xiàng)的辦理效率。以長(zhǎng)江流域建設(shè)國(guó)家濕地公園為例，2015—2017年，國(guó)家濕地公園平均增量為每年69個(gè)。2020年，《長(zhǎng)江保護(hù)法》頒布后，長(zhǎng)江流域建設(shè)的濕地公園數(shù)量達(dá)到572個(gè)，其中國(guó)家濕地公園數(shù)量為291個(gè)，占全國(guó)國(guó)家濕地公園總量的32%，并且超過(guò)了2017年全國(guó)的國(guó)家濕地公園總數(shù)（258個(gè)），增量占比達(dá)到112. 79%［24］。

2. 2. 2 在事權(quán)配置方面，《長(zhǎng)江保護(hù)法》構(gòu)建的事權(quán)配置模式充分考慮了生態(tài)空間的系統(tǒng)性特征

根據(jù)2020年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》相關(guān)規(guī)定，傳統(tǒng)自然資源管理事權(quán)包括自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)、自然資源產(chǎn)權(quán)管理、國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、自然資源安全、自然資源領(lǐng)域?yàn)?zāi)害防治等，呈現(xiàn)出以程序性和周期性為特征的事權(quán)配置模式。而《長(zhǎng)江保護(hù)法》則是將國(guó)土空間規(guī)劃作為流域治理的基礎(chǔ)性事權(quán)，以此統(tǒng)領(lǐng)流域規(guī)劃、水安全保障、水污染防治、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、涉水資源可持續(xù)利用等具體事權(quán)。這些事權(quán)從內(nèi)容上看，已經(jīng)形成了一套針對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)空間治理的系統(tǒng)性規(guī)則［25］。以長(zhǎng)江流域飲用水水源保護(hù)為例，長(zhǎng)江流域內(nèi)各省市對(duì)飲用水水源保護(hù)立法總數(shù)超過(guò)30部，90%的市級(jí)以上人民政府制定了相關(guān)的地方性法規(guī)，但卻未能有效解決跨境飲用水水源保護(hù)問(wèn)題［26］。在《長(zhǎng)江保護(hù)法》出臺(tái)后，國(guó)家通過(guò)長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制可以提前制定關(guān)于跨境飲用水水源保護(hù)的決策，然后根據(jù)該法第三十四條確定長(zhǎng)江流域飲用水水源地名錄，并要求長(zhǎng)江流域內(nèi)省級(jí)人民政府組織相關(guān)單位劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，以此形成對(duì)跨境飲用水水源的全面保護(hù)。

2. 3 制度實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一：運(yùn)用“生態(tài)空間”科學(xué)定義法律關(guān)系客體

法律關(guān)系客體是法律部門(mén)劃分的重要依據(jù)，在法學(xué)理論中具有重要地位?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》第二條規(guī)定的“長(zhǎng)江流域”并非《環(huán)境保護(hù)法》所列舉的傳統(tǒng)自然因素，而是自然流域與社會(huì)政治單元融于一體的人類社會(huì)生態(tài)空間［27］。因此，《長(zhǎng)江保護(hù)法》本質(zhì)上是突破現(xiàn)有部門(mén)立法理念所形成的新立法模式。

2. 3. 1 在法律關(guān)系客體的內(nèi)涵層面，《長(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)“長(zhǎng)江流域”的科學(xué)界定是解決流域空間保護(hù)與利用不均衡問(wèn)題的基礎(chǔ)

一方面，利用社會(huì)空間單元對(duì)復(fù)合型自然資源進(jìn)行管制更符合現(xiàn)實(shí)需求?，F(xiàn)行法律法規(guī)主要為單一且具體的自然因素治理提供依據(jù)，導(dǎo)致復(fù)合型自然資源的管制仍處于“分頭執(zhí)法”的局面?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》沒(méi)有局限于對(duì)自然因素的簡(jiǎn)單疊加，而是在自然流域基礎(chǔ)之上納入了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、政治等眾多因素，形成了具有明顯社會(huì)系統(tǒng)邊界的獨(dú)立生態(tài)空間。該法在獲得相對(duì)穩(wěn)定的法律調(diào)整范圍后，通過(guò)整體性視角重塑管理體制的方式對(duì)區(qū)域之間、部門(mén)之間以及區(qū)域和部門(mén)之間矛盾沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)。另一方面，以法律的方式建立特殊管理單元能夠?yàn)橥豢臻g維度中相互嵌套、立體反復(fù)之社會(huì)關(guān)系提供治理規(guī)則。傳統(tǒng)自然資源的管制范圍通常與其在自然地理意義上的區(qū)域等同，隨著開(kāi)發(fā)利用和破壞污染行為的發(fā)生，這種管制范圍缺乏調(diào)整不同空間單元社會(huì)關(guān)系的能力。而《長(zhǎng)江保護(hù)法》以解決“長(zhǎng)江大保護(hù)”所面臨的各種利益沖突為目的，將流域空間內(nèi)的各類法律關(guān)系類型化，并通過(guò)具體法律制度加以規(guī)制。

2. 3. 2 在法律關(guān)系客體的特征層面，《長(zhǎng)江保護(hù)法》以生態(tài)空間作為獨(dú)立的法律單元構(gòu)建管理制度

一方面，《長(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)法律關(guān)系客體的定義賦予了空間性。該法第二條第二款明確規(guī)定以長(zhǎng)江干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域所涉及的行政區(qū)域作為法律調(diào)整范圍，主要調(diào)整各類法律主體在針對(duì)該流域空間的改造、利用、占有和支配過(guò)程中建立起來(lái)的社會(huì)關(guān)系。另一方面，《長(zhǎng)江保護(hù)法》運(yùn)用生態(tài)空間處理長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)問(wèn)題?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》需要解決的不僅是傳統(tǒng)的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題，還有流域生態(tài)治理難題。所謂流域生態(tài)治理難題，是指長(zhǎng)江流域內(nèi)各行政區(qū)劃對(duì)于生態(tài)治理持不同理念和方法，這種差異性導(dǎo)致長(zhǎng)江干流、支流和湖泊等積水區(qū)面臨環(huán)境問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)“同水不同命”的狀況。因此，《長(zhǎng)江保護(hù)法》將上中下游的資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等因素進(jìn)行一體化考量，以空間規(guī)劃作為流域生態(tài)保護(hù)體系的基礎(chǔ)，并且明確了一系列的空間管控約束性制度。自《長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施以來(lái)，長(zhǎng)江流域的生態(tài)系統(tǒng)治理效果明顯提升。以長(zhǎng)江中下游濕地水鳥(niǎo)越冬數(shù)據(jù)為例，1987至2019年間，處于極危物種的白鶴和易危物種的鴻雁在種群數(shù)量方面呈現(xiàn)明顯下降趨勢(shì)，2019年這兩類生物的種群數(shù)量分別降至3 009只和51 791只，年均降幅達(dá)8. 12%和7. 34%。2020年《長(zhǎng)江保護(hù)法》出臺(tái)，白鶴和鴻雁的數(shù)量開(kāi)始快速回升，同比增長(zhǎng)3. 7% 和4. 27%。此外，其他易危物種的種群數(shù)量亦開(kāi)始大幅增加，其中小白額雁的數(shù)量增長(zhǎng)幅度達(dá)到了64. 18%［28］。

3 《長(zhǎng)江保護(hù)法》視域下濕地產(chǎn)權(quán)制度的完善進(jìn)路

3. 1 明確生態(tài)價(jià)值在濕地產(chǎn)權(quán)制度中的基礎(chǔ)性地位

國(guó)家以立法的形式確立濕地產(chǎn)權(quán)制度，不僅是為了讓濕地資源的權(quán)利人和利害關(guān)系人在利益博弈過(guò)程中得到法律制度的保障，更希望濕地資源的治理效果能夠獲得社會(huì)普遍認(rèn)同，進(jìn)而與社會(huì)公眾形成趨于一致的濕地資源生態(tài)價(jià)值保護(hù)觀念。因此，濕地產(chǎn)權(quán)制度是一種法律規(guī)則，更是以法律制度形式表明一定價(jià)值取向的國(guó)家行為。未來(lái)，濕地產(chǎn)權(quán)制度在維護(hù)生態(tài)價(jià)值的具體表現(xiàn)上，應(yīng)該盡快確立“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”基本原則，同時(shí)建議將濕地資源確權(quán)登記結(jié)果和濕地產(chǎn)權(quán)生態(tài)信息綁定后進(jìn)行公開(kāi)。

3. 1. 1 濕地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則作為基本原則進(jìn)行貫徹落實(shí)

“保護(hù)優(yōu)先”原則、“生態(tài)優(yōu)先”原則和“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則之間具有微妙的差異性，通過(guò)對(duì)調(diào)整自然因素?cái)?shù)量和法律關(guān)系客體特征等方面的分析能夠在法律原則適用方面形成合理的判定。從調(diào)整自然因素?cái)?shù)量上看，濕地產(chǎn)權(quán)制度雖然只調(diào)整濕地這一種類型的自然因素，但是濕地屬于復(fù)合型自然資源，其生態(tài)空間內(nèi)部包含了多種自然因素，因此濕地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)該選擇“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則而非“生態(tài)優(yōu)先”原則。從法律關(guān)系客體特征上看，濕地生態(tài)空間作為法律關(guān)系客體具有明顯的特殊自然區(qū)域性質(zhì)，所以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則相較于“保護(hù)優(yōu)先”原則更適用于濕地產(chǎn)權(quán)制度。此外，《濕地保護(hù)法》在第三章“濕地保護(hù)與利用”已經(jīng)規(guī)定了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則，再將其延展到濕地產(chǎn)權(quán)制度的資源管理和生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，并不會(huì)與《濕地保護(hù)法》的立法理念相沖突，反而是在法律制度層面對(duì)濕地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、管理、利用和修復(fù)一種補(bǔ)強(qiáng)。濕地產(chǎn)權(quán)制度將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”確立為基本原則后，具體貫徹路徑應(yīng)該從整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理三個(gè)方面進(jìn)行。第一，濕地產(chǎn)權(quán)的規(guī)劃信息應(yīng)該與流域綜合規(guī)劃信息、防洪規(guī)劃信息等進(jìn)行關(guān)聯(lián)。根據(jù)《濕地保護(hù)法》第十五條第四款的規(guī)定，濕地保護(hù)規(guī)劃需要與其他規(guī)劃信息進(jìn)行銜接，這種信息的相互銜接將使?jié)竦禺a(chǎn)權(quán)的開(kāi)發(fā)利用行為建立在維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)安全性和穩(wěn)定性的基礎(chǔ)之上。第二，《濕地保護(hù)法》應(yīng)該在現(xiàn)有的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)定上明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度。雖然《濕地保護(hù)法》已經(jīng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了一系列規(guī)定，但覆蓋的內(nèi)容不夠全面，及時(shí)明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度能夠加強(qiáng)濕地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理能力。第三，《濕地保護(hù)法》應(yīng)該明確濕地修復(fù)與濕地產(chǎn)權(quán)之間的聯(lián)系。《濕地保護(hù)法》在生態(tài)修復(fù)方面只規(guī)定了主體、方案和責(zé)任對(duì)象，濕地產(chǎn)權(quán)制度作為《濕地保護(hù)法》的基礎(chǔ)性法律制度并沒(méi)有得到充分地利用。因此，《濕地保護(hù)法》的各個(gè)章節(jié)尤其是濕地修復(fù)章節(jié)應(yīng)該與濕地產(chǎn)權(quán)登記信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)，以此保障《濕地保護(hù)法》能夠順利實(shí)施。

3. 1. 2 自然資源確權(quán)登記網(wǎng)和省級(jí)自然資源主管部門(mén)可以將濕地資源確權(quán)登記結(jié)果和濕地產(chǎn)權(quán)生態(tài)信息綁定后進(jìn)行公開(kāi)

《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》明確規(guī)定自然資源部和省級(jí)及省級(jí)以下自然資源主管部門(mén)是開(kāi)展自然資源確權(quán)登記活動(dòng)的主體，應(yīng)該向社會(huì)公開(kāi)自然資源確權(quán)登記結(jié)果。其中，自然資源確權(quán)登記網(wǎng)作為自然資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心的信息公開(kāi)網(wǎng)站，是社會(huì)公眾獲取自然資源部對(duì)濕地資源確權(quán)登記結(jié)果的主要渠道。而省級(jí)自然資源主管部門(mén)是轄區(qū)內(nèi)除自然資源部直接開(kāi)展確權(quán)登記之外的濕地資源確權(quán)登記領(lǐng)導(dǎo)單位，亦是濕地資源確權(quán)登記結(jié)果信息公開(kāi)的重要主體。然而，這兩類主體向社會(huì)公開(kāi)的濕地資源確權(quán)登記結(jié)果并不能妥善解決濕地產(chǎn)權(quán)自然狀況與所有權(quán)、準(zhǔn)用益物權(quán)等權(quán)屬信息脫節(jié)問(wèn)題。因此，公開(kāi)的信息可以嘗試由濕地資源確權(quán)登記結(jié)果和濕地產(chǎn)權(quán)生態(tài)信息共同構(gòu)成。這樣既可以明確展現(xiàn)濕地產(chǎn)權(quán)制度關(guān)注的生態(tài)價(jià)值，解決濕地資源在確權(quán)登記過(guò)程中生態(tài)價(jià)值流失的問(wèn)題，還能夠?qū)竦禺a(chǎn)權(quán)的生態(tài)價(jià)值納入到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系當(dāng)中，在市場(chǎng)中展示其實(shí)際價(jià)值［29］。在具體操作層面，首先，濕地產(chǎn)權(quán)的劃定依據(jù)應(yīng)該納入到綁定公開(kāi)內(nèi)容之中?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》第十三條第二款規(guī)定自然資源登記單元應(yīng)當(dāng)綜合考慮相對(duì)完整的生態(tài)功能、集中連片等因素，記錄這類生態(tài)信息能夠在未來(lái)調(diào)整產(chǎn)權(quán)邊界時(shí)提供更合理的參考依據(jù)。其次，濕地產(chǎn)權(quán)的基本生態(tài)狀況應(yīng)該進(jìn)行公開(kāi)。根據(jù)《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》的要求，植被類型、植被面積、主要優(yōu)勢(shì)植物種等生態(tài)信息需要填寫(xiě)在《自然資源登記簿》中，并且按照《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》的規(guī)定，這類信息應(yīng)該進(jìn)行公開(kāi)。最后，濕地產(chǎn)權(quán)開(kāi)展的生態(tài)補(bǔ)償和修復(fù)活動(dòng)的相關(guān)信息需要納入到公開(kāi)內(nèi)容當(dāng)中。《濕地保護(hù)法》第三十六條、第三十七條和第三十九條明確規(guī)定生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量、生態(tài)功能、碳匯功能等信息是濕地開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償和修復(fù)活動(dòng)的主要參考依據(jù)，將其與濕地資源確權(quán)登記結(jié)果綁定公開(kāi)，能夠讓公眾更好地參與到濕地資源保護(hù)過(guò)程中。

3. 2 利用生態(tài)系統(tǒng)整體性視角調(diào)整濕地產(chǎn)權(quán)管理模式

中國(guó)通過(guò)《濕地保護(hù)法》確立濕地產(chǎn)權(quán)制度，旨在解決濕地資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰、權(quán)益不落實(shí)等問(wèn)題。但是，濕地產(chǎn)權(quán)制度未對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體性考量，選擇沿用傳統(tǒng)的分散式管理模式，導(dǎo)致濕地產(chǎn)權(quán)的生態(tài)功能遭致嚴(yán)重破壞?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)整體性視角為復(fù)雜的生態(tài)空間管理提供了解決方案，值得濕地產(chǎn)權(quán)制度借鑒。

3. 2. 1 濕地產(chǎn)權(quán)的自然資源邊界和內(nèi)部行政管理職責(zé)邊界需要統(tǒng)籌規(guī)劃

濕地產(chǎn)權(quán)的自然資源邊界和內(nèi)部行政管理職責(zé)邊界均來(lái)自濕地資源確權(quán)登記活動(dòng)，確權(quán)登記的流程與其他自然資源產(chǎn)權(quán)保持一致，主要包括通告、權(quán)籍調(diào)查、審核、公告、登簿等步驟。這種直接在自然資源邊界上劃定內(nèi)部行政管理職責(zé)邊界的做法，沒(méi)有顧及濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性，造成了濕地產(chǎn)權(quán)自然狀況與權(quán)屬狀況信息脫節(jié)的問(wèn)題?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》在面對(duì)同樣的問(wèn)題時(shí)采用了生態(tài)系統(tǒng)整體性視角配置所有事權(quán)，該解決方案有助于濕地產(chǎn)權(quán)制度科學(xué)處理自然資源邊界和內(nèi)部行政管理職責(zé)邊界之間復(fù)雜的關(guān)系問(wèn)題。具言之，濕地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)該先通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)整體性視角合理配置濕地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部的所有事權(quán)，由此形成濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記的前置程序，然后再利用確權(quán)登記活動(dòng)準(zhǔn)確記錄自然資源邊界和事權(quán)內(nèi)容（圖2）。在這個(gè)前置程序當(dāng)中，濕地產(chǎn)權(quán)制度的重點(diǎn)任務(wù)是明晰濕地產(chǎn)權(quán)的自然資源邊界與內(nèi)部行政管理職責(zé)邊界之間存在的所有樣態(tài)，便于在登記造冊(cè)環(huán)節(jié)對(duì)各行政單位的事權(quán)內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)記載。第一步，確定濕地產(chǎn)權(quán)是否跨省級(jí)行政區(qū)劃。地方政府管理事權(quán)主要由省級(jí)人民政府進(jìn)行分配，因此通過(guò)判定濕地產(chǎn)權(quán)是否跨省級(jí)行政區(qū)劃，能夠快速確定該濕地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該建立傳統(tǒng)二級(jí)管理事權(quán)體系還是構(gòu)建含有跨區(qū)域事權(quán)的三級(jí)管理事權(quán)體系。第二步，若濕地產(chǎn)權(quán)跨省級(jí)行政區(qū)劃應(yīng)該建立中央、地方和濕地三類管理事權(quán)體系。當(dāng)多個(gè)行政管理職責(zé)邊界在濕地產(chǎn)權(quán)的自然資源邊界上交匯時(shí)，中央政府和中央政府職能部門(mén)對(duì)濕地產(chǎn)權(quán)擁有重大事項(xiàng)決策權(quán)和重大事務(wù)協(xié)調(diào)權(quán)，各省級(jí)人民政府擁有該濕地產(chǎn)權(quán)所屬自身行政區(qū)劃內(nèi)的基礎(chǔ)事務(wù)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，國(guó)家林業(yè)和草原局應(yīng)該作為該濕地產(chǎn)權(quán)整體的主要協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。第三步，若濕地產(chǎn)權(quán)未跨省級(jí)行政區(qū)劃則分為兩種情況。其一，單個(gè)行政管理職責(zé)邊界包含濕地產(chǎn)權(quán)的自然資源邊界時(shí)，可以采用現(xiàn)有的自然資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記方式。其二，濕地產(chǎn)權(quán)的自然資源邊界涉及同一省級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)的多個(gè)行政管理職責(zé)邊界時(shí)，需要由省級(jí)人民政府對(duì)該濕地產(chǎn)權(quán)的所有基礎(chǔ)事務(wù)決策和執(zhí)行類事權(quán)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，以此確?；A(chǔ)性管理事權(quán)能夠合理分配至各基層行政單位。第四步，前置程序與確權(quán)登記程序的對(duì)接。對(duì)濕地產(chǎn)權(quán)是否跨省級(jí)行政區(qū)劃判定完畢后，根據(jù)事權(quán)分配的情況進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記通告，與事權(quán)內(nèi)容相關(guān)的行政單位應(yīng)該對(duì)通告內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)。

3. 2. 2 濕地產(chǎn)權(quán)制度理應(yīng)與“河湖長(zhǎng)制”形成制度聯(lián)系

“河湖長(zhǎng)制”作為黨政負(fù)責(zé)人主導(dǎo)下的流域協(xié)同治理制度，通過(guò)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第五條第三款的規(guī)定形成了明確的制度聯(lián)系。在制度運(yùn)行層面，“河湖長(zhǎng)制”形成了省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河湖長(zhǎng)體系，各級(jí)河湖長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作，是《長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施過(guò)程中重要的管理協(xié)調(diào)制度。在制度內(nèi)容層面，“河湖長(zhǎng)制”在長(zhǎng)江流域的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等方面均起到了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。相較之下，濕地產(chǎn)權(quán)制度缺少與“河湖長(zhǎng)制”的制度關(guān)聯(lián)。濕地產(chǎn)權(quán)與長(zhǎng)江流域同樣屬于以水文網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的復(fù)雜生態(tài)空間，但僅在《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》等規(guī)范性文件中提到了濕地資源，未在法律制度層面形成穩(wěn)定的聯(lián)系。因此，為了濕地產(chǎn)權(quán)制度與“河湖長(zhǎng)制”能夠共同有效實(shí)施，《濕地保護(hù)法》應(yīng)該明確濕地產(chǎn)權(quán)制度和“河湖長(zhǎng)制”的制度關(guān)系，并且地方政府應(yīng)該考慮將本行政區(qū)劃內(nèi)的濕地產(chǎn)權(quán)形成名錄清單納入到“河湖長(zhǎng)制”相關(guān)的地方政策法規(guī)內(nèi)容當(dāng)中。

3. 2. 3 濕地產(chǎn)權(quán)信息應(yīng)當(dāng)與領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核相關(guān)聯(lián)

從已經(jīng)出臺(tái)的政策文件中可以發(fā)現(xiàn)，濕地產(chǎn)權(quán)信息與領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核已經(jīng)存在一定的聯(lián)系。例如，2016年制定的《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》明確規(guī)定“濕地面積、濕地保護(hù)率、濕地生態(tài)狀況等保護(hù)成效指標(biāo)納入本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度體系。”2017年頒布的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》第四條第三款規(guī)定“濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)是領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的責(zé)任”，第八條規(guī)定“領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容主要包括地方生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)完成情況。”但是，在領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的主要文件中，并未將濕地產(chǎn)權(quán)信息納入考核范圍，致使領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)濕地產(chǎn)權(quán)的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)關(guān)注度不足。因此，在濕地產(chǎn)權(quán)信息與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)信息已有關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)之上，濕地產(chǎn)權(quán)信息應(yīng)該被納入到《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》等領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的重要文件當(dāng)中。

3. 3 完善濕地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)生態(tài)空間的確權(quán)登記方式

濕地生態(tài)空間作為濕地產(chǎn)權(quán)制度的唯一法律關(guān)系客體，長(zhǎng)期存在自然狀況和權(quán)屬狀況信息關(guān)聯(lián)程度不夠的問(wèn)題，其主要原因歸結(jié)于濕地產(chǎn)權(quán)邊界的劃定沒(méi)有合理考慮到生態(tài)空間特征。因此，濕地產(chǎn)權(quán)制度通過(guò)更加科學(xué)的方式確定法律關(guān)系客體邊界，不僅有利于解決濕地資源的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題，還能夠妥善處理生態(tài)空間系統(tǒng)性難題。

3. 3. 1 濕地產(chǎn)權(quán)制度務(wù)必明確規(guī)定測(cè)繪指標(biāo)、測(cè)繪主體和測(cè)繪方式

目前，中國(guó)濕地產(chǎn)權(quán)邊界的測(cè)繪主體只有自然資源確權(quán)登記局，該單位開(kāi)展測(cè)繪工作時(shí)需要水利、林草、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)的配合才能夠順利開(kāi)展，使得測(cè)繪效率和測(cè)繪質(zhì)量不夠穩(wěn)定。美國(guó)作為當(dāng)前測(cè)繪濕地資源手段最豐富的國(guó)家，測(cè)繪經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)具有借鑒意義。在測(cè)繪指標(biāo)上，美國(guó)通過(guò)《清潔水法案》第404章節(jié)和《聯(lián)邦濕地劃定手冊(cè)》（the Federal Wetlands Delineation Manual）對(duì)測(cè)繪所需的濕地自然狀況信息進(jìn)行了明確規(guī)定，其中水文類型和土壤狀況都是中國(guó)濕地資源確權(quán)登記所沒(méi)有涉及的信息。在測(cè)繪主體上，美國(guó)擁有州政府、聯(lián)邦交通局以及聯(lián)邦魚(yú)類和野生動(dòng)物管理局三種獨(dú)立的測(cè)繪主體。在測(cè)繪方式上，美國(guó)州政府和聯(lián)邦交通局主要通過(guò)專業(yè)的分析員進(jìn)行實(shí)地人工測(cè)量，這種測(cè)繪方式更新頻率慢、成本高但具有較高精確度。而聯(lián)邦魚(yú)類和野生動(dòng)物管理局則是通過(guò)掃描地形激光雷達(dá)（Scanning Topographic Lidar Sys?tems）進(jìn)行測(cè)繪，并且獨(dú)立制作《國(guó)家濕地清單》（the Na?tional Wetland Inventory）提供給美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，這種繪制方式具有成本低廉和更新頻率快的特點(diǎn)［30］。由此，濕地產(chǎn)權(quán)制度在確權(quán)登記方面應(yīng)該考慮測(cè)繪主體的多元化，鼓勵(lì)水利、林草、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)獨(dú)立測(cè)繪濕地產(chǎn)權(quán)底圖，并且禁用擁有先進(jìn)測(cè)繪設(shè)備和更多人力的第三方測(cè)繪機(jī)構(gòu)。各測(cè)繪主體根據(jù)職能要求和市場(chǎng)需求制作相應(yīng)的濕地產(chǎn)權(quán)底圖，不僅可以避免美國(guó)《國(guó)家濕地清單》因設(shè)備更迭導(dǎo)致地圖繪制年代斷層的問(wèn)題，還可以保證濕地產(chǎn)權(quán)邊界的科學(xué)性和實(shí)效性［31］。

3. 3. 2 濕地產(chǎn)權(quán)制度適時(shí)考慮引入“景觀變化標(biāo)準(zhǔn)”，增加對(duì)生態(tài)空間評(píng)價(jià)的可操作性

根據(jù)《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》的規(guī)定，濕地產(chǎn)權(quán)的植被類型、植被面積、主要優(yōu)勢(shì)植物種、水質(zhì)類別、水源補(bǔ)給狀況等信息需要記錄在《自然資源登記簿》中，但是這些自然狀況和生態(tài)信息無(wú)法直觀地反映出生態(tài)空間狀況。同樣的問(wèn)題也在美國(guó)發(fā)生，美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局通常以傳統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)登記信息無(wú)法保證濕地生態(tài)空間的穩(wěn)定性為由，按照法律規(guī)定程序暫停目標(biāo)濕地的生態(tài)修復(fù)和補(bǔ)償計(jì)劃。為此，美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)頒布《自然和風(fēng)景河流法案》《清潔用水規(guī)則》《水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)》等法案確立“景觀變化標(biāo)準(zhǔn)”，并在《國(guó)家環(huán)境政策法案》《清潔水法案》等法案中將其作為濕地生態(tài)空間狀況的重要評(píng)判指標(biāo)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獏⒖家罁?jù)［32］。當(dāng)前，“景觀變化標(biāo)準(zhǔn)”已經(jīng)發(fā)展成由歷史航空照片、實(shí)地圖像、遙感攝影、傳感器、研究案例等信息共同構(gòu)成的復(fù)雜指標(biāo)。美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局還利用“景觀變化標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)濕地資源生成數(shù)字化角色，通過(guò)數(shù)字化角色之間的比對(duì)能夠快速發(fā)現(xiàn)濕地生態(tài)空間的差異性［33］。由此，為了防止?jié)竦刭Y源生態(tài)價(jià)值在確權(quán)登記活動(dòng)中形成不可逆的損害，濕地產(chǎn)權(quán)制度引入“景觀變化標(biāo)準(zhǔn)”顯得尤為重要。一方面，需要通過(guò)法律法規(guī)的形式確立“景觀變化標(biāo)準(zhǔn)”。例如，《濕地保護(hù)法》應(yīng)該在第十八條中明確規(guī)定“景觀變化標(biāo)準(zhǔn)”作為濕地產(chǎn)權(quán)的登記信息。另一方面，《自然資源登記簿》應(yīng)該借鑒《清潔水法案》第404章節(jié)b部分，完善濕地產(chǎn)權(quán)的登記內(nèi)容。登記信息應(yīng)該涵蓋濕地景觀類型、微生物種類、生物棲息地坐標(biāo)、人類主要行為等生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)信息，并且將這類信息的獲取方式和數(shù)據(jù)結(jié)果登記在《自然資源登記簿》“關(guān)聯(lián)信息”欄目的“附記”中，以此作為濕地產(chǎn)權(quán)信息變更時(shí)的參考依據(jù)。

4 結(jié)語(yǔ)

以《長(zhǎng)江保護(hù)法》作為洞察的進(jìn)路來(lái)解讀濕地產(chǎn)權(quán)制度，可以發(fā)現(xiàn)濕地產(chǎn)權(quán)制度絕非只是國(guó)家在市場(chǎng)交易中對(duì)濕地資源的管控手段，更是實(shí)現(xiàn)濕地資源整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的重要保障。為了實(shí)現(xiàn)制度的根本價(jià)值，濕地產(chǎn)權(quán)制度需要突破傳統(tǒng)自然資源產(chǎn)權(quán)的制度模式，跳脫追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值和沿襲分散式管理的既定形式，在環(huán)境保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用之間尋求維護(hù)生態(tài)價(jià)值的制度空間。值得指出的是，推進(jìn)濕地產(chǎn)權(quán)制度不僅關(guān)系到自然資源產(chǎn)權(quán)制度的立法模式、內(nèi)容和技術(shù)，還深層次地與生態(tài)空間治理范式緊密聯(lián)系，是嵌入在國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)中的復(fù)雜問(wèn)題。而這方面依舊存在許多理論與實(shí)踐問(wèn)題有待深入研究，這將是未來(lái)縱深研究的方向。