地方融資平臺公司金融投融資的風(fēng)險防范研究

丁良紅

摘?要：過去，地方融資平臺公司實際上只是作為一個地方人民政府的重點投資項目融資服務(wù)工具，由于有地方政府為公司債務(wù)背書，使其債務(wù)被稱為準(zhǔn)政府債務(wù)，具有很高程度的信用度，競爭優(yōu)勢極為明顯。但如今，隨著國家先后出臺發(fā)布的多個債務(wù)監(jiān)管政策文件，地方人民政府對于地方債務(wù)逐步開始進行嚴(yán)格化的監(jiān)控，地方融資平臺公司也逐步與地方政府的信用脫鉤。隨之沒有經(jīng)營能力和正常經(jīng)營現(xiàn)金流的地方融資平臺公司，債務(wù)風(fēng)險積聚，信用違約風(fēng)險加大。本文立足地方各級政府進行債務(wù)清理整頓的大背景，從地方融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險防范的戰(zhàn)略重要性角度著手，提出了一些新的策略進行轉(zhuǎn)型探究。

關(guān)鍵詞：債務(wù)整頓；地方融資平臺公司；地方政府

中圖分類號：F23?????文獻標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.01.048

1?地方政府債務(wù)整頓及地方融資平臺公司主要內(nèi)容

1.1?地方政府債務(wù)整頓概述

近年來，中國的總體杠桿規(guī)模持續(xù)處于高位，顯性債務(wù)負(fù)擔(dān)增長快，隱性財力債務(wù)負(fù)擔(dān)體量龐大。依據(jù)wind統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2021年12月31日，地方債存量余額30.3萬億（一般債+專項債），地方融資平臺債也稱城投債（僅包括公司債等標(biāo)準(zhǔn)化債券）存量余額為13.11萬億。推動貫徹落實中央供給側(cè)改革，結(jié)構(gòu)性去杠桿實施政策的重要工作之一，就是重點防范、有效化解地方債務(wù)風(fēng)險，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

自2014年底，中央嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)的《預(yù)算法》《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號文）政策正式出臺之后，地方各級政府仍存在通過其在地方設(shè)立的融資平臺公司以政府購買、PPP（公私合營）模式等多種方式大規(guī)模開展公益性項目，來改善基礎(chǔ)設(shè)施，進行重大項目投資，致使地方政府隱性債務(wù)繼續(xù)膨脹發(fā)展并形成較大規(guī)模。為進一步防止地方融資平臺公司無序融資致使地方債務(wù)風(fēng)險擴大，中央政府繼續(xù)堅持加大力度進行相關(guān)金融整頓并發(fā)布一系列投融資行為的管理規(guī)范。2018年，財政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》財金〔2018〕23號文，旨在規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為，與地方政府債務(wù)管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。緊隨其后，各類金融整頓相關(guān)文件，從資金的流向控制再到投資融資行為進行各類規(guī)范，地方政府的債務(wù)行為也逐步得到了有效規(guī)范。

一是2018年資管新規(guī)落地，新規(guī)中對金融機構(gòu)關(guān)于“打破剛兌、禁止資金池、去通道、非標(biāo)不能期限錯配、向凈值化轉(zhuǎn)型”等項的要求，導(dǎo)致地方融資平臺公司非標(biāo)融資受限。

二是銀保監(jiān)會2020年印發(fā)的《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法》規(guī)定，融資租賃業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)以權(quán)屬清晰、真實存在且能夠產(chǎn)生收益的租賃物為載體。地方融資平臺公司前期投入形成的資產(chǎn)大多為公益性資產(chǎn)，不能再作為租賃物進行融資。

三是受2021年最新公司債券發(fā)行指引政策影響，地方融資平臺公司不能新增發(fā)行債券，僅能借新還。

四是依據(jù)最新市場消息，銀保監(jiān)發(fā)布[2021]15號文件，規(guī)定地方融資平臺公司存量隱性債務(wù)未化解完畢，無法取得金融機構(gòu)新增流動資金、項目貸款支持。

1.2?地方融資平臺公司概述

根據(jù)2010年6月10日國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強地方政府投融資平臺管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）文件規(guī)定，地方融資平臺是指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目投融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。2010年7月30日財政部、國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（財預(yù)[2010]412號），文件中進一步明確了融資平臺公司具體包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團公司、國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等。

2?地方政府債務(wù)整頓背景下地方融資平臺公司金融投融資風(fēng)險防范的重要性

一方面因為經(jīng)濟下行、縮減稅費，地方政府財政收入減少、結(jié)構(gòu)不穩(wěn)，體量不足，同時地方基建建設(shè)支出負(fù)擔(dān)壓力并未減少，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)壓力日益凸顯。另一方面，地方融資平臺公司作為地方人民政府本質(zhì)上的一個項目融資服務(wù)渠道，存在盈利性差、風(fēng)險綜合防控能力不足的突出問題。

地方融資平臺公司的大部分建設(shè)項目是公共基礎(chǔ)服務(wù)建設(shè)，如大型鐵路隧道建設(shè)、公路隧道建設(shè)、機場跑道建設(shè)以及大型水利水電工程建設(shè)等，這些公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目往往具備較多公益性的投資特點，建設(shè)投資期長、回款慢、財務(wù)收益低，缺乏實際產(chǎn)出或者項目產(chǎn)出效率低，這無形中就增加了承辦機構(gòu)，地方融資平臺公司的財務(wù)杠桿。雖然目前地方融資平臺公司已經(jīng)逐步進行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，但是在整體發(fā)展過程中卻缺乏合理的項目投資概念，缺乏相關(guān)的專業(yè)管理技術(shù)人員對其項目進行系統(tǒng)的經(jīng)營管理，因此直接導(dǎo)致了其市場競爭水平較弱，抗風(fēng)險能力一直處于較低的水平中。加之地方政府債務(wù)整頓背景下，各類融資渠道日漸收窄，導(dǎo)致其資金鏈變得格外緊張，在高負(fù)債的經(jīng)營環(huán)境中，借新債還舊債，疲于應(yīng)付各類到期債務(wù)。

3?地方政府債務(wù)整頓背景下地方融資平臺公司金融投融資的風(fēng)險防范策略研究

3.1?地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型

我國國民經(jīng)濟目前仍然處于向健康高質(zhì)量快速發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型升級階段，經(jīng)濟社會發(fā)展正在進入新常態(tài)。意味著整個社會中投機的機會將越來越少，企業(yè)更需要通過科學(xué)持續(xù)的經(jīng)營為其發(fā)展提供保障。地方政府的投融資平臺既然處在戰(zhàn)略性經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的一個關(guān)鍵時期，也必然需要牢牢抓住經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的這個黃金關(guān)鍵階段，在投資、融資、業(yè)務(wù)及經(jīng)營管理等各功能領(lǐng)域不斷作出重大結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快探索如何擺脫對于我國傳統(tǒng)地方土地財政的過度依賴，調(diào)整體制管理機制，積極主動投身到加快培育新特色經(jīng)濟、新綠色生態(tài)、新特色產(chǎn)業(yè)，向新生態(tài)城市的發(fā)展大潮中走下去。

地方政府投融資平臺需要積極爭取國家政策上的支持，根據(jù)城市不同的現(xiàn)有資源以及自身積累的能力逐步推動業(yè)務(wù)上發(fā)展的多元化模式以及投資活動的多樣化形式，繼續(xù)在城市交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)將平臺公司的戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、城市戰(zhàn)略以及國家戰(zhàn)略相符合，同時瞄準(zhǔn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

地方融資平臺公司轉(zhuǎn)型后首先應(yīng)與政府建立起平等的市場化契約關(guān)系，其中包括在人、財、物、決策、經(jīng)營等運作管理方面，需要按照市場化的服務(wù)主體的基本要求來進行管理，構(gòu)建新的運作管理規(guī)則，去除行政化色彩。對于由融資平臺建設(shè)的公益性項目，地方政府應(yīng)先明確資產(chǎn)回購問題或通過適當(dāng)注入等價資產(chǎn)資源給予平臺公司一些政策方面傾斜。

3.2?拓寬地方政府投融資平臺的低息融資渠道

融資平臺公司是長期承擔(dān)地方各級政府債務(wù)形成的重要資本載體，不規(guī)范的融資運作模式是導(dǎo)致其長期背負(fù)地方政府債務(wù)的主要形成原因之一。過去平臺公司的融資投資能力主要還是依賴地方各級政府的國有資產(chǎn)管理支持和地方財政的信用背書，在資金籌集使用管理方面并沒有發(fā)揮太多的自主性。未來資本運作作為投融資平臺的最核心能力，依舊是最重要的使命和發(fā)展方向。這就需要融資平臺公司優(yōu)化運作機制，不斷提升公司信用評級，借助資本運作提升國有資本的盈利能力，進一步拓寬低成本融資渠道，達到防范化解地方政府隱性債務(wù)，助推政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展，釋放積極性和創(chuàng)造性的目標(biāo)。探索按照市場化、實體化、規(guī)范化、多元化的發(fā)展總體目標(biāo)，剔除低效資產(chǎn)，盤活整合各類資產(chǎn)資源，提升投融資和管理水平，進行一些實質(zhì)性的體制改造和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，通過股權(quán)混合所有制改革出讓部分股權(quán)，合作共贏。探索引進PPP模式、F+EPC模式、ABO模式等創(chuàng)新市場化融資方式，進行規(guī)范化發(fā)展。

3.3?地方政府投融資平臺債務(wù)規(guī)模總量合理化

由于自身造血在投融資能力上的不足，地方人民政府的投融資平臺公司往往長期只能通過一種類似滾雪球式的融資進行運作，導(dǎo)致整體地方政府債務(wù)規(guī)模和總量不斷擴大。為有效保證債務(wù)規(guī)?？偭康暮侠砘?，需在準(zhǔn)確及時摸清全口徑政府債務(wù)底數(shù)的基礎(chǔ)上，加快研究融資平臺公司負(fù)擔(dān)的政府債務(wù)如何正式剝離和進行風(fēng)險化解的相關(guān)政策，以有效促進地方投融資經(jīng)營平臺的整體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。按照現(xiàn)行國家對于地方政府融資投資經(jīng)營平臺結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的總體要求，通過各個環(huán)節(jié)，疏堵結(jié)合，合理控制地方政府投融資平臺公司債務(wù)總量合理化，逐步降低債務(wù)杠桿，在正式剝離地方融資平臺公司的政府性債務(wù)的基礎(chǔ)上，開始真正系統(tǒng)意義上的國有資本的投資和進行企業(yè)化投資經(jīng)營。

3.4?從中央層面，統(tǒng)籌地方政府債務(wù)化解工作

根據(jù)各地方政府公布的財政收支數(shù)據(jù)，2021年上半年，通過一般公共預(yù)算收入減去一般公共預(yù)算支出計算地方財政收支缺口（或盈余），除了上海能實現(xiàn)盈余942.6億元外，其余30個省市均存在收不抵支問題。其中河南缺口最大，大概3500億元以上。收支矛盾嚴(yán)重，地方財權(quán)與事權(quán)不對等，六保六穩(wěn)壓力沉重，導(dǎo)致地方政府因財政資金匱乏、無計可施，轉(zhuǎn)而向地方融資平臺施加建設(shè)指標(biāo)、轉(zhuǎn)移政治任務(wù)，債務(wù)持續(xù)加大。

特別受地區(qū)發(fā)展不均衡，經(jīng)濟水平長期較差，短期內(nèi)沒有化解地區(qū)債務(wù)能力的區(qū)域，應(yīng)該考慮通過定向幫扶，加大中央統(tǒng)籌管理，防止債務(wù)風(fēng)險一直積聚，長期得不到解決，最終形成大的系統(tǒng)性風(fēng)險。

3.5?完善公共財政體系，改變投資拉動型經(jīng)濟發(fā)展模式

自我國實行改革開放以來，我國的經(jīng)濟社會增長在很大程度上仍然是由投資拉動的，地方政府不考慮融資平臺公司建設(shè)資金的來源和形成的融資債務(wù)如何消化等問題，只給地方融資平臺公司下達有關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)的管理任務(wù)。

習(xí)近平總書記在黨的十九大工作報告中明確指出，我國的經(jīng)濟發(fā)展水平已由高速平穩(wěn)增長的階段模式逐步轉(zhuǎn)向保持高質(zhì)量健康發(fā)展的新階段，正悄然處在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展增長方式、優(yōu)化宏觀經(jīng)濟要素結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟增長發(fā)展動力的關(guān)鍵攻關(guān)期。國家應(yīng)該著重于改變投資拉動經(jīng)濟型的發(fā)展模式，提高投資效率，避免低水平投資的周期重演，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，并嚴(yán)格宏觀調(diào)控措施，防止重復(fù)建設(shè)和浪費，不搞形象工程和超前建設(shè)，堅決遏制傳統(tǒng)的低水平投資擴張模式，克服過去投資拉動型經(jīng)濟模式的弊端。貫徹落實積極的公共財政政策，服務(wù)深化經(jīng)濟供給側(cè)整體結(jié)構(gòu)性改革等才是優(yōu)化經(jīng)濟要素結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變宏觀經(jīng)濟發(fā)展方式的有效治本良方。只有不斷完善國家公共財政政策體系，營造穩(wěn)定的市場宏觀經(jīng)濟環(huán)境，加大改革補齊短板工作力度，引導(dǎo)經(jīng)濟要素結(jié)構(gòu)優(yōu)化資源配置，才能進一步降低地方政府債務(wù)風(fēng)險。

3.6?構(gòu)建健全的風(fēng)險防范體系

推動地方政府在的負(fù)債顯性化管理，推動陽光化的地方人民政府舉債體制機制建設(shè)，建立健全地方人民政府的債務(wù)風(fēng)險管理機制，提高地方政府金融投融資服務(wù)平臺的信息透明度。推動地方人民政府將通過融資平臺形成的隱性負(fù)債轉(zhuǎn)變?yōu)榭晒_信息披露、合規(guī)的顯性負(fù)債。各級地方政府部門可以隨時結(jié)合本地政府財政收支運行狀況以及當(dāng)?shù)厣鐣w經(jīng)濟等基本狀況，綜合參考目前國際國內(nèi)通行的管理做法，采用債務(wù)依存度，債務(wù)負(fù)擔(dān)率等多個指標(biāo)研究建立具體的地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)風(fēng)險評價評估標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險報告評估制度和政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警評估機制，打通地方政府陽光融資渠道。

構(gòu)建現(xiàn)代化的金融監(jiān)管管理體系，健全風(fēng)險綜合預(yù)防、預(yù)警、處置和管理問題解決機制，金融監(jiān)管有關(guān)部門也必須始終堅持主動積極作為，防范和有效化解各類惡性金融風(fēng)險，同時加快建立健全權(quán)威高效金融風(fēng)險預(yù)防處置管理制度及高效的監(jiān)管決策、協(xié)調(diào)信息溝通工作機制。

構(gòu)建健全的風(fēng)險防控體系最終還是要通過地方融資平臺公司自身轉(zhuǎn)型升級，通過轉(zhuǎn)型升級從根本上提高公司的債務(wù)自我償還能力，改變地方融資平臺公司的資本運營模式低效、流動性差和運營的不可持續(xù)，以及低產(chǎn)出甚至無持續(xù)產(chǎn)出的經(jīng)營現(xiàn)狀，實現(xiàn)地方融資平臺公司自身經(jīng)營的平衡。

4?結(jié)語

總體來看，隨著地方各級政府進行債務(wù)清理整頓，嚴(yán)控新增地方隱性債務(wù)，限制政府各種形式的兜底和變相擔(dān)保，控制地方融資平臺公司及房地產(chǎn)行業(yè)的再融資，目前地方融資平臺公司大多存在經(jīng)營現(xiàn)金流動力不足、過度嚴(yán)重依賴地方政府、經(jīng)營無法可持續(xù)發(fā)展以及市場化能力差等突出問題。在地方人民政府債務(wù)整頓的大背景下，地方融資平臺公司金融投融資風(fēng)險防控勢在必行。

面臨“十四五”的高質(zhì)量發(fā)展新階段，地方融資平臺公司需要聯(lián)合中央、地方政府形成合力，發(fā)揮市場和行政的雙重作用，對其所處的內(nèi)外環(huán)境進行風(fēng)險評估，實現(xiàn)“不變”與“變”，不變的是要始終以服務(wù)城市為中心，變的是要根據(jù)實際情況改變服務(wù)城市的方式。既要融資平臺公司自下而上的實現(xiàn)“打鐵還需自身硬”自我賦能，主動適應(yīng)激烈的市場競爭，避免因循守舊，固步自封。又要中央、地方政府加強頂層制度設(shè)計，分門別類化解處理各類債務(wù)，從根本上杜絕地方融資平臺持續(xù)高息借款“飲鴆止渴”，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。

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