全球氣候治理進(jìn)入“落實(shí)”時(shí)代

江思羽

2022年11月20日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十七次締約方大會(huì)（COP27）閉幕會(huì)議在埃及沙姆沙伊赫舉行。

2022年11月6日至20日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十七次締約方大會(huì)（COP27）在埃及沙姆沙伊赫舉辦。自1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）簽訂以來，全球氣候治理已走過了30年的光景。在2015年之前，國際氣候談判的中心任務(wù)是達(dá)成全球統(tǒng)一的減排目標(biāo)，2015年《巴黎協(xié)定》的通過使這一目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。此后幾年，各締約方圍繞《巴黎協(xié)定》的具體規(guī)則展開談判，2021年格拉斯哥氣候大會(huì)（COP26）最終締結(jié)了《巴黎協(xié)定》規(guī)則手冊(cè)。2022年召開的COP27以“共同實(shí)施”為主題，正式拉開了“落實(shí)”《巴黎協(xié)定》的序幕，為未來一段時(shí)期的全球氣候治理定下基調(diào)。30年來，全球氣候治理雖已取得卓越成就，但在大國博弈日趨激烈的背景下，未來仍面臨著各種各樣的挑戰(zhàn)。

發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的博弈貫穿整個(gè)全球氣候治理的歷史。根據(jù)《公約》確立的共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則，發(fā)達(dá)國家應(yīng)率先垂范如何應(yīng)對(duì)氣候變化及其所帶來的不利影響，并向發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)等方面的支持。但發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在氣候資金問題上的分歧始終存在，資金問題也是氣變談判中最棘手的議題之一。目前，全球氣候治理已進(jìn)入“落實(shí)”階段，而“落實(shí)”更離不開真金白銀，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的博弈恐將進(jìn)一步加劇。

首先，發(fā)達(dá)國家對(duì)發(fā)展中國家的氣候捐資長(zhǎng)期不足。2009年發(fā)達(dá)國家承諾到2020年每年向發(fā)展中國家提供1000億美元的氣候資金，幫助后者減少溫室氣體排放和適應(yīng)氣候變化，但這一承諾未能完全兌現(xiàn)。據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）計(jì)算，2013年至2020年，發(fā)達(dá)國家為發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化每年籌措的資金從524億美元至833億美元不等，其中僅有四年超過700億美元，與1000億美元的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。此外，雙方對(duì)于資金的來源與界定也存在分歧。發(fā)展中國家強(qiáng)調(diào)氣候資金應(yīng)該是“新的、額外的”且以公共資金為基礎(chǔ)，發(fā)達(dá)國家則傾向于撬動(dòng)私人資金來彌補(bǔ)資金缺口，并將貸款作為主要融資工具，2020年有超過70%的公共氣候資金以貸款而非贈(zèng)款的形式提供，這加劇了發(fā)展中國家的債務(wù)危機(jī)。COP27發(fā)布的《沙姆沙伊赫實(shí)施計(jì)劃》指出，相對(duì)于發(fā)展中國家的總體需求，全球氣候資金流量仍相對(duì)較小，2019年至2020年的總規(guī)模約為8030億美元，僅相當(dāng)于將全球升溫控制在2℃或1.5℃以下所需投資的31%至32%。未來，隨著全球氣候治理進(jìn)入“落實(shí)”階段，各國對(duì)氣候資金的需求越來越大。

其次，針對(duì)損失與損害的融資成為新的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。在氣變談判中，損失與損害是指由于人為引起的氣候變化對(duì)自然系統(tǒng)和人類本身造成超出適應(yīng)能力的不可逆?zhèn)?，它涉及氣候正義的理念，發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)對(duì)脆弱國家遭受的損失與損害進(jìn)行救助、補(bǔ)償甚至賠償。長(zhǎng)久以來，發(fā)展中國家對(duì)損失與損害的有關(guān)訴求都遭到發(fā)達(dá)國家的拒絕。2013年華沙氣候大會(huì)同意建立“華沙損失與損害國際機(jī)制”，但未就核心的資金訴求進(jìn)行回應(yīng)。2015年《巴黎協(xié)定》首次單列出損失與損害條款，但同時(shí)規(guī)定其“并不涉及任何義務(wù)或賠償，或?yàn)槿魏瘟x務(wù)或賠償提供依據(jù)”。在COP26會(huì)議上，發(fā)達(dá)國家拒絕了發(fā)展中國家聯(lián)合提議設(shè)立“格拉斯哥損失和損害融資機(jī)制”的要求。COP27開幕前，各方代表激辯兩天，最終將損失與損害議題納入大會(huì)議程，實(shí)現(xiàn)歷史性突破。在此次大會(huì)上，各方都承認(rèn)氣候變化日益帶來顯著的負(fù)面影響，脆弱國家需要特別資金支持，對(duì)峙焦點(diǎn)在于是否需要新設(shè)立一個(gè)專門針對(duì)損失與損害的資金機(jī)制或機(jī)構(gòu)。經(jīng)過艱難的談判，各方最終在該議題上邁出了歷史性的一步，同意設(shè)立損失與損害專項(xiàng)基金，支持遭受氣候?yàn)?zāi)害的脆弱的發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化。但是，COP27只是邁出了第一步，對(duì)于由誰出資、出多少、誰應(yīng)獲得資金等具體規(guī)則還有待進(jìn)一步討論?？梢灶A(yù)見，對(duì)損失與損害基金的談判與博弈將是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家爭(zhēng)論的新焦點(diǎn)，也是未來氣候治理的重點(diǎn)議題。

隨著肯尼亞卡賈多旱災(zāi)加重，食物和水短缺現(xiàn)象加劇，大量野生動(dòng)物干渴而死。圖片2022年11月13日拍攝于肯尼亞卡賈多。

應(yīng)對(duì)氣候變化已是國際社會(huì)的共識(shí)。但在大國博弈加劇的背景下，全球氣候治理的政治色彩不斷強(qiáng)化，氣候變化領(lǐng)域正成為大國競(jìng)爭(zhēng)的“新戰(zhàn)場(chǎng)”。拜登政府上臺(tái)后，將氣候變化置于美國外交政策和國家安全的核心，試圖把美國重塑為一個(gè)值得信賴的全球氣候“領(lǐng)導(dǎo)者”，氣候變化已淪為美國實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的工具。尤其是隨著中美競(jìng)爭(zhēng)的加劇，美國及其盟友號(hào)稱站在所謂“科學(xué)”“道義”的制高點(diǎn)，以治理氣候之名行打壓、遏制中國發(fā)展之實(shí)。比如，美國等國家質(zhì)疑中國的碳達(dá)峰碳中和進(jìn)程、要求中國做出更多減排承諾、限制中國煤電發(fā)展、污名化中國海外能源投資，甚至為在“減排”問題上綁架中國，欲向聯(lián)合國提議終止中國的“發(fā)展中國家”地位。

當(dāng)前，國際標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，國際標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略成為各國實(shí)現(xiàn)本國參與國際競(jìng)爭(zhēng)的突破點(diǎn)。隨著氣候變化成為熱點(diǎn)議題，國際社會(huì)對(duì)氣候相關(guān)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪加劇。在碳中和目標(biāo)下，利用市場(chǎng)工具應(yīng)對(duì)氣候變化的重要性日益凸顯，而全球統(tǒng)一規(guī)則的缺乏為各國爭(zhēng)奪規(guī)則主導(dǎo)權(quán)留出空間。歐盟已率先推出全球首個(gè)碳關(guān)稅機(jī)制，預(yù)計(jì)將于2027年正式運(yùn)行。2022年3月，美國證券交易委員會(huì)發(fā)布了最新的氣候信息披露規(guī)則提案，首次要求在美上市公司報(bào)告其業(yè)務(wù)與氣候相關(guān)的影響。隨著大國博弈不斷加劇，拜登政府重回其所謂的多邊主義，美歐構(gòu)建以西方為中心的跨大西洋氣候治理與環(huán)境保護(hù)規(guī)則的意愿明顯加強(qiáng)，因此未來需警惕其采取單方面措施，利用碳關(guān)稅和其他貿(mào)易工具在國家間構(gòu)筑“氣候壁壘”。

圍繞應(yīng)對(duì)氣候變化和低碳經(jīng)濟(jì)，全球掀起了新一輪產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)潮流，各國在與低碳技術(shù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)加劇，甚至有部分國家欲趁機(jī)“脫鉤斷鏈”，構(gòu)筑“小院高墻”。2022年8月，美國國會(huì)頒布《通貨膨脹消減法案》，將在未來10年投資3690億美元用于應(yīng)對(duì)氣候變化。該法案涉及多項(xiàng)新能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，包括太陽能、風(fēng)力發(fā)電、電動(dòng)汽車等行業(yè)，目的在于促進(jìn)美國新能源產(chǎn)業(yè)的“獨(dú)立自主”。這種具有歧視性的貿(mào)易保護(hù)政策引發(fā)了國際社會(huì)的強(qiáng)烈擔(dān)憂，歐盟、日本、韓國紛紛向美國表達(dá)不滿。

盡管全球氣候治理面臨各種新情況、新挑戰(zhàn)，但也取得了顯著的成績(jī)。COP26啟動(dòng)了“格拉斯哥—沙姆沙伊赫全球適應(yīng)目標(biāo)兩年工作計(jì)劃”，COP27建立了損失與損害專項(xiàng)基金，全球氣候治理重減緩、輕適應(yīng)的局面正在改變，未來的氣候治理是減緩與適應(yīng)并重的氣候治理。

減緩主要是指減少溫室氣體排放，減緩氣候變化速率；適應(yīng)是指采取切實(shí)有效的調(diào)整適應(yīng)行動(dòng)，降低氣候變化不利影響和風(fēng)險(xiǎn)。全球既存在減緩差距，也存在適應(yīng)差距。對(duì)于各國來說，減緩更多意味著做好自己的事，適應(yīng)則意味著為需要幫助的脆弱國家提供力所能及的幫助。應(yīng)對(duì)氣候變化僅靠一國的力量是不夠的，必須依賴國際合作。

首先，大國的團(tuán)結(jié)和引領(lǐng)不可或缺。一方面，鑒于中美歐三方的碳排放量之和就超過了全球總排放量的40%，大國對(duì)于提振減排信心、確保世界朝著凈零排放方向前進(jìn)至關(guān)重要。根據(jù)《2022年排放差距報(bào)告》，在目前的政策情境下，到本世紀(jì)末全球氣溫將升高2.8℃。若想實(shí)現(xiàn)本世紀(jì)末2℃以內(nèi)的溫控目標(biāo)，到2030年全球溫室氣體排放量必須比現(xiàn)行政策下的排放量減少30%；若想實(shí)現(xiàn)1.5℃目標(biāo)，則需要減少45%。要減少全球碳排放，大國具有不可推卸的責(zé)任。另一方面，大國擁有幫助脆弱國家的能力，對(duì)于氣候適應(yīng)和融資至關(guān)重要?！?022年適應(yīng)差距報(bào)告》指出，全球在適應(yīng)氣候變化的規(guī)劃、資金支持和實(shí)施方面的付出無法跟上日益增長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，很多國家沒有辦法依靠自己的力量適應(yīng)氣候變化，必須需要尋求與大國合作。

其次，國際社會(huì)必須堅(jiān)持多邊主義，維護(hù)以聯(lián)合國為核心的氣候治理多邊機(jī)制，依靠雙多邊平臺(tái)溝通解決問題。目前，世界正面臨地緣沖突、大國博弈、通脹高企、經(jīng)濟(jì)下行等多重危機(jī)，全球“氣候赤字”仍在不斷擴(kuò)大。解決上述問題需要依靠國際合作與國家間的充分溝通協(xié)調(diào)，《公約》等機(jī)制則為各國提供了平等協(xié)商的重要平臺(tái)。未來，國際社會(huì)應(yīng)堅(jiān)持公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則，朝著《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)方向團(tuán)結(jié)協(xié)作，并通過各類雙多邊平臺(tái)充分協(xié)商、管控分歧，攜手應(yīng)對(duì)氣候變化這一人類共同的挑戰(zhàn)。

最后，全球氣候治理還需團(tuán)結(jié)所有力量，充分發(fā)揮非締約方利益相關(guān)方的作用。應(yīng)對(duì)氣候變化需要技術(shù)創(chuàng)新的支持、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型以及生活觀念的改變。在氣候治理過程中，私營部門是技術(shù)創(chuàng)新和氣候融資的重要推動(dòng)力。在當(dāng)前氣候議題可能被其他危機(jī)所沖淡的情況下，非國家行為體和社會(huì)組織等關(guān)鍵力量在傳播氣候知識(shí)、提升公眾對(duì)氣候變化的認(rèn)識(shí)方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。正如聯(lián)合國秘書長(zhǎng)古特雷斯所說：“我們要將應(yīng)對(duì)氣候變化問題深入到社會(huì)生活的各個(gè)方面，要讓學(xué)生們行動(dòng)起來，要讓企業(yè)家們行動(dòng)起來，要讓公眾們?cè)谌粘Ｉ钪行袆?dòng)起來?！?/p>