法律判決難解“蘇獨(dú)”政治分歧

黃洋

2022年11月23日，英國最高法院駁回蘇格蘭獨(dú)立公投申請當(dāng)日，民眾手持蘇格蘭旗站在英國最高法院外。

2022年11月23日，英國最高法院正式做出判決，蘇格蘭政府無權(quán)自行舉辦第二次蘇格蘭獨(dú)立公決。英國首相蘇納克對此判決結(jié)果表示歡迎，而蘇格蘭民族黨領(lǐng)導(dǎo)人、同時也是現(xiàn)任蘇格蘭首席部長的斯特金雖然也宣稱“尊重并接受”這一判決，但明確表示失望，并宣稱要將下一次大選視作“事實(shí)上的全民公決”。顯然，與“蘇獨(dú)”有關(guān)的政治分歧遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束，甚至有進(jìn)一步激化的可能。

此次鬧上英國最高法院的核心問題在于蘇格蘭政府是否有權(quán)自行舉辦第二次獨(dú)立公決。根據(jù)奠定現(xiàn)行蘇格蘭自治基礎(chǔ)的《1998年蘇格蘭法》，獨(dú)立這種涉及憲法體制的問題屬于英國議會的“保留事務(wù)”，不在蘇格蘭地方議會的自治權(quán)限范圍內(nèi)。2014年9月，蘇格蘭舉行了第一次獨(dú)立公決，而那次公決最終得以順利舉行的根本原因是當(dāng)時英國中央政府與主張“蘇獨(dú)”的蘇格蘭民族黨所掌控下的蘇格蘭地方政府達(dá)成了協(xié)議，在法律允許的范圍內(nèi)利用“樞密院令”的特殊形式，臨時授予蘇格蘭地方議會舉行獨(dú)立公決的權(quán)力。公決結(jié)果顯示，有約45%的投票者支持蘇格蘭獨(dú)立，而55%的投票者支持蘇格蘭留在英國。

2014年公決的結(jié)果并未能如英國政府所期望的那樣徹底解決蘇格蘭獨(dú)立問題的爭議。蘇格蘭民族黨雖然未能成功爭取大多數(shù)蘇格蘭民眾在公決中投贊成票，卻收獲了極高的民望。在隨后的2015年英國大選中，蘇格蘭民族黨贏下了全蘇格蘭59個議席中的56個；在2016年蘇格蘭地方議會選舉中該黨也保住了第一大黨的地位，得以繼續(xù)在蘇格蘭執(zhí)政。然而，將蘇格蘭獨(dú)立問題再度推上前臺的直接導(dǎo)火索還是2016年舉行的英國脫歐公決——在此次公決中，全英國范圍內(nèi)有約52%的投票者支持英國退出歐盟，而在蘇格蘭卻恰恰相反，有高達(dá)62%的蘇格蘭選民反對退出歐盟，支持脫歐的僅占38%。結(jié)果揭曉后，蘇格蘭輿論嘩然——須知在2014年蘇格蘭獨(dú)立公決的宣傳活動中，“留英”陣營的一個重要論據(jù)便是蘇格蘭只有留在英國才能繼續(xù)留在歐盟，進(jìn)而享受作為歐盟一部分的各種權(quán)益。此次蘇格蘭民族黨再度喊出蘇格蘭獨(dú)立的必要性，宣稱蘇格蘭人民遭遇了背叛，蘇格蘭是在違背自身意愿的情況下被強(qiáng)行拖出歐盟的。

然而，蘇格蘭民族黨的這一主張顯然無法得到英國政府的認(rèn)可。盡管該黨一再向英國政府喊話，呼吁其再度賦予蘇格蘭舉行獨(dú)立公決的權(quán)力，但自特雷莎·梅至里?！ぬK納克的歷任首相均表態(tài)不會這么做，而是強(qiáng)調(diào)蘇格蘭人民已經(jīng)在2014年做出了明確選擇。在英國政府授權(quán)無望的情況下，蘇格蘭民族黨領(lǐng)導(dǎo)人、現(xiàn)任蘇格蘭首席部長斯特金自行宣布將舉行第二次蘇格蘭獨(dú)立公決，甚至將時間明確定于2023年10月19日。她給出的理由是，獨(dú)立公決本身只是“咨詢性”的，并不具備直接改變英國憲政秩序的法律效力。即便獨(dú)立公決獲得通過，最終獨(dú)立成功與否還要通過蘇格蘭地方政府與英國政府談判來完成。為此蘇格蘭政府上訴至英國最高法院，希望能夠澄清這一問題。然而，英國最高法院并不支持這一觀點(diǎn)，而是判定獨(dú)立公決本身為“具有重要政治后果的政治事件”，仍屬于“保留事務(wù)”范疇，不在蘇格蘭地方議會和政府的權(quán)限范圍之內(nèi)。

此次英國最高法院的判決意味著蘇格蘭民族黨在短期內(nèi)再度舉行獨(dú)立公決的嘗試徹底以失敗告終——除非英國政府同意再次授權(quán)。更加重要的是，此次判決也徹底打消了威爾士和北愛爾蘭兩地的民族主義者繞過英國政府自行舉行獨(dú)立公決的想法。從這個角度看，此次判決在法律上重申了英國政府在獨(dú)立公決舉辦問題上的權(quán)威，為維護(hù)英國國家統(tǒng)一提供了有力的法律保障。

必須指出的是，此次爭議通過法律方式得以解決并不代表著政治上的分歧也隨之化解，相反“蘇獨(dú)”勢力與英國政府之間的矛盾恐怕還會進(jìn)一步激化。盡管以斯特金為首的蘇格蘭民族黨表示尊重并接受這一判決結(jié)果，但同時也不出意料地對英國議會和政府進(jìn)行了激烈批評，并稱蘇格蘭民族黨不會放棄追求獨(dú)立的主張。

正如斯特金所言，蘇格蘭民族黨不斷追求蘇格蘭獨(dú)立的底氣便是來自于其對蘇格蘭民主的闡釋——若該黨憑借追求獨(dú)立的主張獲得蘇格蘭民眾的支持，那么就表明蘇格蘭民眾也是支持獨(dú)立的，至少也應(yīng)當(dāng)被給予選擇是否獨(dú)立的機(jī)會。這也確是蘇格蘭民族黨在崛起過程中所采取的策略。2007年蘇格蘭民族黨在蘇格蘭議會選舉中異軍突起，首次成為第一大黨，但所獲席位未能過半數(shù)。2011年的勝利更加徹底，所獲席位一舉超過半數(shù)，是蘇格蘭議會成立以來惟一做到這一點(diǎn)的政黨。選舉上的勝利顯然大大增強(qiáng)了該黨聲音的分量，也使壓力轉(zhuǎn)移到英國政府一方。當(dāng)時的卡梅倫政府最終同意授權(quán)舉行2014年的獨(dú)立公決，在某種程度上也是對這一局面的回應(yīng)。而獨(dú)立公決雖未通過，但蘇格蘭民族黨的聲勢并未明顯衰退，不僅在蘇格蘭議會選舉，更在英國大選中也成為蘇格蘭的絕對主導(dǎo)政治勢力，并創(chuàng)下了在蘇格蘭連續(xù)執(zhí)政15年的紀(jì)錄。而作為堅定的親歐政黨，蘇格蘭民族黨從2016年脫歐公決的結(jié)果中又獲取了大量政治“資源”，繼而試圖將蘇格蘭民眾的“留歐”情緒引導(dǎo)至蘇格蘭獨(dú)立的目標(biāo)上。

不過，對于蘇格蘭民族黨的質(zhì)疑聲也同時存在。一個典型的問題即，雖然蘇格蘭民族黨已經(jīng)多次在蘇格蘭的選舉中獲勝，但如何證明民眾在選舉中支持該黨，就等同于支持蘇格蘭獨(dú)立？畢竟選舉涉及政治、社會、經(jīng)濟(jì)、教育、健康等多方面議題，獨(dú)立與否也只是其中之一。并且蘇格蘭民族黨在15年的執(zhí)政歷程中也確實(shí)花費(fèi)了大量心思，推行了一系列提高社會福利的措施，例如取消大學(xué)學(xué)費(fèi)、取消醫(yī)療處方費(fèi)等，這些都有可能是選民投票給該黨的原因，因而在多大程度上下一次英國大選可以被視作“事實(shí)上的獨(dú)立公決”是存疑的。雖然斯特金尚未提及該黨將如何具體操作來使“事實(shí)上的獨(dú)立公決”變得可行，只是宣布將在2023年召開特別的全黨會議來討論此事，但外界認(rèn)為，最有可能的方案是該黨屆時的競選綱領(lǐng)將不會涉及除獨(dú)立之外的任何議題，所有競選活動也都將圍繞獨(dú)立問題展開。倘若真的如此，那么屆時蘇格蘭必然又會再度成為英國、歐洲乃至全世界的焦點(diǎn)，也進(jìn)一步表明僅僅依靠法律手段顯然不足以從根源上消除圍繞“蘇獨(dú)”的政治分歧。

由于蘇格蘭與英格蘭歷史上的“愛恨情仇”廣為人知，很多人往往將當(dāng)代蘇格蘭獨(dú)立運(yùn)動的興起歸結(jié)于蘇格蘭獨(dú)特的民族身份認(rèn)同。然而蘇格蘭民眾對于獨(dú)立的態(tài)度卻似乎并不能僅用認(rèn)同來解釋。畢竟蘇格蘭身份認(rèn)同數(shù)百年來一直存在，“蘇獨(dú)”訴求卻只是最近數(shù)十年的事，而蘇格蘭民族黨在1999年蘇格蘭自治開始前也只是蘇格蘭政治舞臺上邊緣性的小黨。或許有人會說，正是蘇格蘭自治強(qiáng)化了蘇格蘭人的民族認(rèn)同，然而事實(shí)卻與這一論斷恰恰相反——根據(jù)長期以來追蹤蘇格蘭民意的“蘇格蘭在想什么”網(wǎng)站的調(diào)查數(shù)據(jù)，自1999年蘇格蘭自治開始以來，蘇格蘭人的民族認(rèn)同一直在降低——在只能選擇一種身份認(rèn)同的情況下，認(rèn)為自己是“蘇格蘭人”的比例從1999年的77%下降至2020年的64%，認(rèn)為自己是“英國人”的比例反而從1999年的17%上升至2020年的23%。類似地，在給予多種身份認(rèn)同選擇時，認(rèn)為自己是“蘇格蘭人，非英國人”的比例由1999年的32%降至2020年的29%，認(rèn)為自己是“蘇格蘭人多于英國人”的比例由1999年的35%降至2020年的26%。根據(jù)這些事實(shí)，或許可以得出結(jié)論，蘇格蘭民眾之所以支持“蘇獨(dú)”，與其說是民族自豪感的迸發(fā)，更不如說是對英國主流政治的失望。蘇格蘭民眾一再感到自己的意見長期得不到重視，自身對發(fā)展道路的選擇與英國其他部分格格不入。

對此，英國另一個少數(shù)民族地區(qū)——威爾士或許能夠作為一個有價值的參考案例。從表面上看，威爾士似乎比蘇格蘭更有尋求獨(dú)立的動力。首先，歷史上威爾士是被英格蘭武力征服的，而蘇格蘭與英格蘭的合并盡管存在各種爭議，但畢竟是通過和平、自愿的方式；其次，威爾士人在某些方面的民族特性甚至要比蘇格蘭人保持得更好，例如現(xiàn)在仍有一定比例的威爾士人口在日常生活中使用威爾士語，相比之下蘇格蘭的民族語言蘇格蘭蓋爾語已經(jīng)處于瀕危的境地；第三，威爾士經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）在英國四大地區(qū)中墊底，甚至不如曾飽受沖突的北愛爾蘭。然而，威爾士主流民意對獨(dú)立卻并不熱衷，威爾士民族主義政黨也遲遲無法取得壓倒性的支持。一個重要的原因便是威爾士在各方面與英格蘭融合程度極高：財政上，威爾士尚無法自給自足，長期以來依賴英國中央政府的補(bǔ)貼；經(jīng)濟(jì)上，威爾士與英格蘭關(guān)系十分密切；在社會層面，威爾士也擁有大量來自英格蘭的移民。而這些因素也在一定程度上促使威爾士在發(fā)展方向上向英格蘭看齊，例如在2016年的脫歐公決中，威爾士是除英格蘭以外惟一支持脫歐的地區(qū)?？梢?，經(jīng)濟(jì)、社會等層面上的深層次交流與高度融合，才可能是“蘇獨(dú)”問題的真正解藥。