東盟擴(kuò)員之路：從五國(guó)到十一國(guó)

梁鴻　張潔

2022年11月11日，第40屆和第41屆東盟峰會(huì)在柬埔寨首都金邊開(kāi)幕，圖為與會(huì)各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人合影。

2022年11月，東盟國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在第40屆和第41屆東盟峰會(huì)上宣布，原則上同意接納東帝汶為東盟第11個(gè)成員國(guó)。至此，東南亞國(guó)家全員相聚東盟，“東盟十一國(guó)”代替“東盟十國(guó)”成為未來(lái)表述。從1967年到2022年，從五國(guó)到十一國(guó)，東盟在強(qiáng)鄰環(huán)繞的地緣政治背景下，開(kāi)辟了不斷增強(qiáng)自身統(tǒng)一性并獲得地區(qū)中心地位的成功道路。

二戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際形勢(shì)發(fā)生巨變，各個(gè)地區(qū)發(fā)展起來(lái)，區(qū)域性聯(lián)系增強(qiáng)，區(qū)域主義興起，成為一種新的國(guó)際政治現(xiàn)象。亞非會(huì)議和不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)的興起，激發(fā)了東南亞新興民族國(guó)家的區(qū)域主義意識(shí)，開(kāi)啟了它們的區(qū)域合作進(jìn)程。1961年“東南亞聯(lián)盟”（ASA）成立，由馬來(lái)亞、菲律賓和泰國(guó)組成。1963年由馬來(lái)西亞、菲律賓、印尼三國(guó)組成的“馬菲印多”（MAPHILINDO）合作組織成立。這兩個(gè)組織存在時(shí)間不長(zhǎng)，建樹(shù)無(wú)多，但卻被視為東盟組織的前身，其決策方式和一些合作行為為東南亞的區(qū)域發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)。

1967年8月，印尼、菲律賓、馬來(lái)西亞、新加坡和泰國(guó)宣布成立東南亞國(guó)家聯(lián)盟，此即“東盟”（ASEAN）。五國(guó)發(fā)表《曼谷宣言》，宣布東盟的宗旨是“通過(guò)共同努力，加速本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步和文化發(fā)展”“促進(jìn)東南亞和平穩(wěn)定”。宣言還強(qiáng)調(diào)，東盟將向所有東南亞國(guó)家開(kāi)放。這是東盟發(fā)展史上的第一個(gè)里程碑。此后，東盟經(jīng)歷兩輪擴(kuò)員，完成了從五國(guó)發(fā)展到十國(guó)的“大東盟”建設(shè)。

第一輪擴(kuò)員是1984年納入文萊。文萊在獨(dú)立后僅五天就宣布加入東盟，鞏固了東盟“馬來(lái)西亞—印度尼西亞文化”的核心，改變了新加坡在東盟中的“小國(guó)”地位，因此尤其受到新馬兩國(guó)的支持和推動(dòng)。文萊和五個(gè)創(chuàng)始成員國(guó)被統(tǒng)稱(chēng)為老東盟國(guó)家。

第二輪擴(kuò)員是1995年至1999年納入中南半島四國(guó)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，蘇聯(lián)的勢(shì)力從東南亞撤出，柬埔寨問(wèn)題得到解決，東盟六國(guó)與越南等印支國(guó)家間不再對(duì)抗。國(guó)際和地區(qū)環(huán)境的改變對(duì)東盟發(fā)展極為有利。1993年?yáng)|盟啟動(dòng)建設(shè)東盟自由貿(mào)易區(qū)的進(jìn)程，不僅推進(jìn)了區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作，也為東盟的擴(kuò)大和東南亞共同體的建立創(chuàng)造了條件。1994年5月，東盟六國(guó)和越南、老撾、柬埔寨等印支三國(guó)以及緬甸共商建立十國(guó)“大東盟”，會(huì)議發(fā)表聲明強(qiáng)調(diào)東南亞應(yīng)成為一個(gè)“共同體”。1995年越南加入東盟，1997年老撾、緬甸加入。柬埔寨在1997年因國(guó)內(nèi)政局變動(dòng)暫時(shí)中止入盟進(jìn)程，但到1999年也被東盟接納。

中南半島四國(guó)加入東盟是冷戰(zhàn)后國(guó)際地區(qū)環(huán)境變化的結(jié)果，更是出于東盟壯大自身實(shí)力、擴(kuò)大區(qū)域合作空間的現(xiàn)實(shí)需求。東盟以開(kāi)放包容姿態(tài)接納政治制度、社會(huì)形態(tài)迥異且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平懸殊的中南半島四國(guó)加入，體現(xiàn)了其發(fā)展優(yōu)先的理念。在入盟過(guò)程中，東盟考慮越南、老撾的差異性，區(qū)別設(shè)置兩國(guó)入盟條件，表現(xiàn)出靈活性。新成員的加入、東南亞在地緣政治和經(jīng)濟(jì)意義上的統(tǒng)一，則為東盟的發(fā)展注入新的活力。此后在東盟領(lǐng)導(dǎo)下，東南亞在區(qū)域合作與共同體建設(shè)方面取得巨大成就，積極參與和協(xié)調(diào)亞太合作進(jìn)程，逐步以自身統(tǒng)一性為基礎(chǔ)，打造了在地區(qū)架構(gòu)中的中心地位。

2002年?yáng)|帝汶宣布獨(dú)立，此后不久就開(kāi)始考慮加入東盟，但直到2011年才正式提交申請(qǐng)。東帝汶加入東盟的道路相當(dāng)漫長(zhǎng)，既是因?yàn)闁|盟制度的變化，也有東盟各成員國(guó)考量不同的原因。

首先，《東盟憲章》的出臺(tái)增加了東帝汶入盟的難度。從1990年代中后期開(kāi)始，伴隨著金融危機(jī)和東盟北擴(kuò)后各種問(wèn)題的出現(xiàn)，東盟意識(shí)到必須自我改革，向規(guī)范化和制度化的方向發(fā)展。2007年《東盟憲章》誕生，賦予東盟作為國(guó)際組織的合法性，同時(shí)也對(duì)新成員加入東盟做出規(guī)定，即，新成員要處于公認(rèn)的東南亞地區(qū)，得到東盟所有成員國(guó)認(rèn)可，同意遵守《東盟憲章》，并具有履行成員國(guó)義務(wù)的能力和意愿。

東帝汶經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，結(jié)構(gòu)失衡，嚴(yán)重依賴(lài)油氣收入和外國(guó)援助，非油氣經(jīng)濟(jì)主要以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)為主。近年該國(guó)石油收入減少，貧困人口增多，嬰兒死亡率高，教育經(jīng)費(fèi)低，就業(yè)機(jī)會(huì)不足，問(wèn)題較多。東帝汶被聯(lián)合國(guó)列為全球最不發(fā)達(dá)國(guó)家之一，30%的居民日均生活費(fèi)不足2美元。東盟成員國(guó)對(duì)接納東帝汶態(tài)度不一。部分東盟國(guó)家擔(dān)心東帝汶可能成為東盟經(jīng)濟(jì)一體化的負(fù)擔(dān)，并使東盟其他國(guó)家面臨非法移民威脅。

不過(guò)，近年?yáng)|帝汶入盟出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。東盟自2019年以來(lái)先后三次派團(tuán)到東帝汶實(shí)地考察。2022年7月19日，東帝汶總統(tǒng)奧爾塔訪問(wèn)印尼，表示希望能在2023年印尼擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)期間正式加入東盟。8月，東盟十國(guó)發(fā)表部長(zhǎng)級(jí)聲明稱(chēng)，期望“加快東帝汶加入東盟的進(jìn)程”。11月11日，東盟國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在第40屆和第41屆東盟峰會(huì)上宣布，東盟原則上同意接納東帝汶為第11個(gè)成員國(guó)，相應(yīng)授予東帝汶東盟觀察員地位并允許其參與所有東盟會(huì)議，并將幫助東帝汶制定入盟路線圖，爭(zhēng)取在第42屆東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上提交報(bào)告并予通過(guò)。

在東帝汶入盟問(wèn)題上，印尼發(fā)揮了關(guān)鍵作用。東帝汶與印尼關(guān)系復(fù)雜微妙，東帝汶曾被納入印尼版圖20多年，其南部鄰國(guó)澳大利亞出于地緣戰(zhàn)略利益需要，在20世紀(jì)末趁印尼國(guó)內(nèi)動(dòng)蕩介入東帝汶問(wèn)題，鼓動(dòng)?xùn)|帝汶就是否獨(dú)立舉行全民公投，當(dāng)時(shí)印尼哈比比政府判斷失誤，同意舉行此公投，最終不得不吞下“苦果”。有意思的是，2011年?yáng)|帝汶提出加入東盟，時(shí)任東盟輪值國(guó)主席正是印尼。13年后，再次擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)的印尼又被賦予完成東帝汶加入東盟的歷史使命。

印尼愿意助力東帝汶，與當(dāng)前其和東盟的外交需求密切相關(guān)。佐科政府重視擴(kuò)大印尼的國(guó)際影響力。在2022年擔(dān)任二十國(guó)集團(tuán)（G20）輪值主席國(guó)期間，佐科總統(tǒng)積極開(kāi)展全方位穿梭外交，平衡各方訴求，協(xié)調(diào)大國(guó)關(guān)系，成功舉辦巴厘島峰會(huì)。2023年在擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)期間完成東帝汶入盟這一歷史性任務(wù)，不僅可助佐科政府進(jìn)一步增加政治聲望、留下執(zhí)政“遺產(chǎn)”，也可展現(xiàn)印尼作為東盟實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)者的特殊作用，關(guān)乎印尼作為全球中等強(qiáng)國(guó)的崛起。

外界普遍認(rèn)為，東盟同意接納東帝汶也是為了應(yīng)對(duì)大國(guó)戰(zhàn)略博弈的壓力。近年來(lái)，美國(guó)挑起對(duì)華全面戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致中美關(guān)系不斷惡化，也使得東盟在地區(qū)事務(wù)的中心地位面臨考驗(yàn)。同時(shí)，緬甸問(wèn)題在很大程度上損害了東盟的統(tǒng)一性。因此，同意東帝汶“原則上入盟”，有助于對(duì)內(nèi)提振東盟士氣，對(duì)外展現(xiàn)東盟的統(tǒng)一性，并穩(wěn)固?hào)|盟在地區(qū)架構(gòu)中發(fā)揮中心地位的基本盤(pán)。

外部力量對(duì)東帝汶的拉攏也促使東盟不得不盡快解決其入盟問(wèn)題。由于游離于東盟組織之外，東帝汶長(zhǎng)期依靠外部援助處理國(guó)內(nèi)問(wèn)題。亞洲開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行是援助最多的國(guó)際組織，日本則是出錢(qián)最多的域外國(guó)家。澳大利亞與東帝汶往來(lái)最為密切，兩國(guó)聯(lián)合開(kāi)發(fā)帝汶海油氣資源。2022年9月東帝汶總統(tǒng)在訪澳期間簽署《國(guó)防合作協(xié)議》，兩國(guó)將在該協(xié)議框架下加強(qiáng)國(guó)防和安全合作，海上動(dòng)作尤甚。中國(guó)則是東帝汶第一大貿(mào)易伙伴。隨著大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)在東南亞、南太平洋地區(qū)升溫，位處東南亞與南太平洋銜接地帶的東帝汶在地緣戰(zhàn)略?xún)r(jià)值上變得炙手可熱。外界分析，如果東盟再不接納東帝汶，后者有可能被美澳等西方國(guó)家徹底拉走。東帝汶擁有太平洋島嶼論壇觀察員國(guó)身份，接納東帝汶有助于東盟加強(qiáng)與南太平洋國(guó)家的聯(lián)系。

2022年7月19日，東帝汶總統(tǒng)奧爾塔（左一）訪問(wèn)印度尼西亞，與印尼總統(tǒng)佐科（左二）舉行會(huì)晤。

從五國(guó)到十一國(guó)，東盟走出了一條因勢(shì)利導(dǎo)、包容開(kāi)放、勇敢塑勢(shì)之路。東盟較為準(zhǔn)確地把握住了國(guó)際地區(qū)形勢(shì)變化帶來(lái)的歷史機(jī)遇，克服地區(qū)國(guó)家的多樣、復(fù)雜特性，堅(jiān)持發(fā)展導(dǎo)向，采取開(kāi)放、靈活的方式完成一次次擴(kuò)員進(jìn)程，并注重制度化、機(jī)制化建設(shè)，在照顧新老成員國(guó)舒適度的同時(shí)，確保了東盟的統(tǒng)一性不發(fā)生根本動(dòng)搖，也為世界其他地區(qū)提供了區(qū)域治理的成功經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)然，東帝汶入盟的不確定性仍然存在，即使成功加入，也需要較長(zhǎng)時(shí)間“消化”適應(yīng)，同時(shí)也意味著對(duì)“東盟方式”的建設(shè)性調(diào)整。例如，幫助東帝汶制定加入東盟路線圖，意味著要對(duì)東帝汶內(nèi)外政策進(jìn)行“改造”，其現(xiàn)有制度機(jī)制和法律框架也要做出相應(yīng)調(diào)整。鑒于東帝汶經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性，東盟也需變更相關(guān)政策，照顧東帝汶國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)困難的現(xiàn)狀，取消或降低東帝汶加入后應(yīng)繳納的前五年會(huì)費(fèi)。東盟秘書(shū)處以及其他成員國(guó)還需要向東帝汶提供援助，以幫助東帝汶更好地融入東盟組織。東帝汶總統(tǒng)奧爾塔2022年12月訪問(wèn)新加坡期間，新政府推出“新加坡—東帝汶東盟就緒支援”配套項(xiàng)目（Singapore-Timor-Leste ASEAN Readiness Support），以幫助東帝汶官員提升有效參與東盟會(huì)議的各項(xiàng)技能。

作為世界上最年輕的國(guó)家之一，東帝汶投入東盟“懷抱”，對(duì)其改善民生、吸引外資、開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)等大有裨益。對(duì)東盟來(lái)說(shuō)，完成從十國(guó)到十一國(guó)的機(jī)制建設(shè)，有利于其進(jìn)一步提升自身統(tǒng)一性，在地區(qū)和國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮更加建設(shè)性的作用。道阻且長(zhǎng)，但未來(lái)可期。