當(dāng)前農(nóng)村土地利用存在問題及優(yōu)化策略

張維慶

濱州市沾化區(qū)自然資源局，山東 濱州 256600

0 引言

在快速城鎮(zhèn)化背景下，由于農(nóng)村勞動力減少，農(nóng)村土地閑置、拋荒的情況十分常見。如何實現(xiàn)農(nóng)村土地的集約化、高效化、可持續(xù)利用，直接關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。2022年2月，國務(wù)院印發(fā)了《“十四五”推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》，明確提出改善撂荒地耕種條件，有序推進撂荒地利用。在深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，在了解土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，深入剖析農(nóng)村土地利用中存在的問題，采取針對性的解決對策，以提高農(nóng)村土地利用率，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

1 農(nóng)村土地利用中存在的問題

1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難

土地流轉(zhuǎn)能夠讓原本分散在不同農(nóng)戶手中的土地集中到一起，進行集約化、規(guī)?；_發(fā)使用，對提高土地利用率和挖掘土地利用價值有積極幫助。雖然近年來國家出臺了若干政策推動土地流轉(zhuǎn)，但在實際執(zhí)行過程中還存在一些問題，在一定程度上阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。第一，農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證的政策宣傳不到位，尤其是一些地理位置偏遠、信息相對閉塞的農(nóng)村，許多年齡較大的農(nóng)民對農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證的政策、流程等缺乏了解，不愿意流轉(zhuǎn)土地。第二，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度不完善，農(nóng)民在參與土地流轉(zhuǎn)的過程中，個人的合法權(quán)益無法得到保障。部分地區(qū)雖然建成了土地交易市場，但是因為相關(guān)制度的缺失，導(dǎo)致市場秩序不規(guī)范。農(nóng)民作為交易中的弱勢一方，很容易出現(xiàn)權(quán)益受損的情況，導(dǎo)致農(nóng)民不信任土地交易、不愿意進行土地流轉(zhuǎn)。第三，由于相關(guān)部門對土地違法行為的處罰力度不夠大，違法和侵權(quán)成本低，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中利用現(xiàn)行法律制度的漏洞，或者利用農(nóng)民不了解政策、維權(quán)意識不強而進行欺詐交易的行為時有發(fā)生，也是目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中比較嚴(yán)重的問題。第四，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不夠成熟，作為服務(wù)提供方的土地流轉(zhuǎn)中介組織還存在服務(wù)意識不強、服務(wù)水平不高等問題，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的促進作用有限［1］。

1.2 農(nóng)村土地閑置率較高

第一，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，農(nóng)村一些土地面臨無人耕種的局面。第二，雖然近年來農(nóng)村地區(qū)發(fā)展迅速，但是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對城鎮(zhèn)仍然十分匱乏，農(nóng)村地區(qū)道路建設(shè)質(zhì)量普遍較差。即使部分農(nóng)村地區(qū)物產(chǎn)豐富，具備發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的條件，但是配套基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏導(dǎo)致物流成本較高，極大壓縮了農(nóng)民的種植收益，打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。在這種情況下，農(nóng)村特色種植業(yè)無法擴大生產(chǎn)規(guī)模，農(nóng)村地區(qū)大量土地資源被浪費。第三，在以農(nóng)作物種植為主的農(nóng)村，土地流轉(zhuǎn)租金較低，農(nóng)民即便是將土地流轉(zhuǎn)出去也得不到可觀的效益。再加上土地交易市場不規(guī)范等原因，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)本身存在一定的風(fēng)險。在風(fēng)險與收益不對等的情況下，外出務(wù)工的農(nóng)民寧愿讓土地閑置，也不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。多種因素影響下，農(nóng)村土地閑置率較高。

1.3 土地利用模式單一

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是鄉(xiāng)村振興的一項重要任務(wù)。平衡好一二三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟的健康和可持續(xù)發(fā)展，而且能讓土地利用模式更加多樣，進一步提升土地利用率。目前，許多農(nóng)村地區(qū)還是以第一產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)作物種植、牲畜養(yǎng)殖是許多農(nóng)民的主要經(jīng)濟來源；經(jīng)濟基礎(chǔ)稍好或者是地理位置靠近城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村，農(nóng)產(chǎn)品加工等第二產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游等第三產(chǎn)業(yè)有所發(fā)展，但是占比較低。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化，當(dāng)前農(nóng)村土地的開發(fā)和利用模式以直接種植農(nóng)作物或者修建養(yǎng)殖場飼養(yǎng)牲畜為主，土地利用模式單一，缺乏科學(xué)和靈活的土地利用方法和技術(shù)，使農(nóng)村土地的發(fā)展空間受到限制，難以最大限度發(fā)揮土地資源價值。

1.4 土地質(zhì)量下降

由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工廠違規(guī)排污，靠近工廠的土地污染情況較為嚴(yán)重，土壤中重金屬等污染物含量超標(biāo)，導(dǎo)致無法種植農(nóng)作物，或者是種植效益不理想。雖然地方政府采取了一些治理措施，但是受到技術(shù)、資金等諸多因素的限制，治理水平有限，土地質(zhì)量的改善情況并不理想。同時，部分農(nóng)村土地在長時間的不合理開墾及過度放牧、過度采伐情況下嚴(yán)重退化，在夏季降雨較為集中時，雨水直接沖刷地面，造成嚴(yán)重的水土流失。部分地區(qū)土壤中氮、磷、鉀、鈣等營養(yǎng)成分含量大幅度下降，影響農(nóng)作物生長，導(dǎo)致農(nóng)作物產(chǎn)量逐漸降低，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地優(yōu)化利用的原則

農(nóng)村土地利用水平事關(guān)農(nóng)民切身利益，關(guān)系著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，決定了鄉(xiāng)村振興能否順利實現(xiàn)。近年來，在各級政府的政策扶持下，農(nóng)村土地整體利用水平有了明顯提升，但在具體實踐中也面臨一些迫切需要解決的問題。在正視問題所在、剖析問題成因的基礎(chǔ)上，尋找實現(xiàn)農(nóng)村土地優(yōu)化利用的可行性策略，成為新時期鄉(xiāng)村振興的一項重要任務(wù)。

2.1 以民為本原則

鄉(xiāng)村振興的最終目標(biāo)是促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，改善農(nóng)民生活質(zhì)量，切實提升農(nóng)民群眾的幸福感。因此，對于鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村土地優(yōu)化利用必須始終堅持以民為本的原則，維護好農(nóng)民群眾的合法利益，滿足農(nóng)民群眾的訴求。例如，某企業(yè)準(zhǔn)備在農(nóng)村新建一家規(guī)模化黑豬養(yǎng)殖場，不僅能夠帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，而且能提供一定數(shù)量的就業(yè)崗位。但是，許多農(nóng)民擔(dān)心養(yǎng)殖場投入運行后會造成空氣質(zhì)量下降，帶來土壤和地下水污染等問題，因此不同意將土地流轉(zhuǎn)出去。在了解到這一情況后，企業(yè)方面邀請村民代表參觀了現(xiàn)代化養(yǎng)殖場，并在參觀過程中向村民代表講解利用現(xiàn)代設(shè)備處理糞污的先進技術(shù)。養(yǎng)殖場通過糞污的無害化處理和循環(huán)利用，不僅不會造成污染，還能通過沼氣發(fā)電等方式為農(nóng)民提供免費的電力能源。這次參觀成功打消了村民的疑慮，順利完成了土地流轉(zhuǎn)，在實現(xiàn)土地優(yōu)化利用的基礎(chǔ)上，切實維護了農(nóng)民利益，實現(xiàn)了雙贏，也促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

2.2 保護優(yōu)先原則

以往農(nóng)村土地利用過程中普遍存在重開發(fā)、輕保護的問題，雖然短期內(nèi)能夠讓農(nóng)村經(jīng)濟得到發(fā)展、農(nóng)民收入得到增加，但是粗放式開發(fā)帶來的生態(tài)破壞會限制農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，且后續(xù)的土地治理與修復(fù)也會增加地方政府的財政負擔(dān)。因此，對于鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村土地利用，必須要堅持保護優(yōu)先原則。只有在保護的前提下進行適度開發(fā)、科學(xué)利用，才能實現(xiàn)土地資源利用價值的最大化、持續(xù)化，才能助力農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。保護優(yōu)先、合理開發(fā)原則主要體現(xiàn)在兩個方面。一是因地制宜，對于不同類型、不同區(qū)位的土地，要實行差異化、科學(xué)化的開發(fā)，宜林則林、宜牧則牧、宜耕則耕、宜漁則漁。只有順應(yīng)自然規(guī)律和客觀條件，才能將農(nóng)村土地在開發(fā)利用過程中造成的破壞降到最低。二是開發(fā)要適度，徹底摒棄以往“竭澤而漁”的開發(fā)模式，轉(zhuǎn)而采取“精打細算”的開發(fā)策略。在保護中開發(fā)，以開發(fā)促保護，只有兩者形成良性循環(huán)，才能實現(xiàn)農(nóng)村土地的價值最大化，成為助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要資源。

3 農(nóng)村土地利用優(yōu)化策略

3.1 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制與服務(wù)機制，加快推動土地高效流轉(zhuǎn)

3.1.1 做好農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作。做好農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，能夠為農(nóng)村土地的規(guī)范流轉(zhuǎn)，以及土地的集約經(jīng)營和高效利用提供有力支持。地方政府要做好政策宣傳工作，將我國制定出臺的與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營相關(guān)的政策，以通俗易懂、簡單明了的方式給農(nóng)民進行講解，使廣大農(nóng)民真正認識到土地流轉(zhuǎn)不僅與個人利益相關(guān)，而且影響著集體利益，鼓勵農(nóng)民自愿參與土地流轉(zhuǎn)。同時，為保證確權(quán)登記工作順利進行，相關(guān)部門要制定明確的標(biāo)準(zhǔn)，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份認定工作，以及農(nóng)村土地資源和資產(chǎn)的清產(chǎn)核算工作。此外，地方政府要從當(dāng)?shù)貙嶋H情況出發(fā)，積極探索土地承包經(jīng)營權(quán)置換為城鎮(zhèn)社會保障、城鎮(zhèn)住房、股份合作社股權(quán)等新的合作形式，在鼓勵發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體的基礎(chǔ)上，探索入股分紅、保底分紅等多種分配方式，在壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的同時，讓農(nóng)民從中受益，從而為農(nóng)村土地的高效利用提供必要的保障。

3.1.2 健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中權(quán)益無法得到很好的保障，是導(dǎo)致其不愿意參與土地流轉(zhuǎn)的主要原因。針對這種情況，地方政府要盡快健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度，確保土地流轉(zhuǎn)在法律的監(jiān)管和約束下走向規(guī)范運營的軌道，妥善保障農(nóng)民的合法權(quán)益，從而增強農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿。同時，地方政府應(yīng)聘請具有相關(guān)資質(zhì)或者具備豐富經(jīng)驗的土地流轉(zhuǎn)中介，做好土地流轉(zhuǎn)效益評估，根據(jù)土地的位置、用途、面積等進行效益評估，在維護農(nóng)民利益的同時保證土地流轉(zhuǎn)市場的秩序。針對土地承包、流轉(zhuǎn)等容易發(fā)生糾紛的環(huán)節(jié)，相關(guān)部門要完善土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機制，建立健全土地流轉(zhuǎn)合同簽印、流轉(zhuǎn)土地使用管理、土地流轉(zhuǎn)中介管理機制等，發(fā)揮法律制度的兜底保障作用，維護農(nóng)民的權(quán)益，讓農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)中得到高效利用。

3.1.3 加大對土地流轉(zhuǎn)違法行為的處罰力度。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民既是參與者，又是弱勢方。很多農(nóng)民由于不了解土地流轉(zhuǎn)的政策與機制，導(dǎo)致其合法權(quán)益受到損害，嚴(yán)重降低了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的信心，對土地流轉(zhuǎn)市場不信任。地方政府一方面要繼續(xù)完善土地流轉(zhuǎn)制度，另一方面必須采取恰當(dāng)?shù)膽土P措施，對破壞土地流轉(zhuǎn)市場秩序、損害農(nóng)民合法權(quán)益的人員給予嚴(yán)厲處罰。地方政府要進一步健全監(jiān)管機制，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的全過程納入監(jiān)管范疇，嚴(yán)厲打擊土地流轉(zhuǎn)中侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為。例如，對于買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，應(yīng)按照《中華人民共和國土地管理法》由縣級以上人民政府自然資源主管部門沒收違法所得；對于實施土地侵權(quán)行為的，依據(jù)《中華人民共和國民法典》要求當(dāng)事人承擔(dān)停止侵害、返還財產(chǎn)、賠償損失、恢復(fù)原狀等民事責(zé)任。

3.1.4 完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。提供優(yōu)質(zhì)的配套服務(wù)，是保證農(nóng)民積極參與土地流轉(zhuǎn)、提高土地流轉(zhuǎn)效益、壯大土地交易市場的關(guān)鍵所在。第一，有序推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展。在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，相關(guān)部門要嘗試拓展交易范疇，將集體建設(shè)用地的使用權(quán)、農(nóng)村閑置宅基地的使用權(quán)等全部納入交易市場，著力提升產(chǎn)權(quán)交易市場的運行質(zhì)量。要針對產(chǎn)權(quán)交易中暴露的問題，繼續(xù)細化產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則，補齊制度上的漏洞，保障產(chǎn)權(quán)交易能夠合法、高效地開展。第二，有序推進土地流轉(zhuǎn)中介組織的建設(shè)。在成熟的土地流轉(zhuǎn)市場中，中介組織是不可或缺的存在。相關(guān)部門要確保中介組織的法治化、專業(yè)化、市場化發(fā)展，并引入科學(xué)的監(jiān)督機制，對中介組織的行為進行動態(tài)監(jiān)管［2］。相關(guān)部門要定期開展對中介組織人員的考核評估與技能培訓(xùn)，通過規(guī)范中介組織行為、提高中介組織服務(wù)能力，使其在土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中發(fā)揮積極作用。第三，完善社會保障體系。相關(guān)部門要加快農(nóng)村地區(qū)社會保障體系建設(shè)，消除農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。例如，對于中青年農(nóng)民，相關(guān)部門可以為其提供非農(nóng)就業(yè)培訓(xùn)，使其掌握一定的專業(yè)技能，讓農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去后能依靠技能成功就業(yè)、獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟收入；對于老年農(nóng)民，則需要從完善最低生活保障、提高看病住院報銷比例等方面，減輕農(nóng)民的經(jīng)濟負擔(dān)。

3.2 充分利用土地，提高土地利用率

在農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建完備的交通設(shè)施，既是鄉(xiāng)村振興的任務(wù)之一，又是土地資源整合利用的根本保障。尤其是對于部分地理位置偏遠的山區(qū)，其本身可供開發(fā)的土地稀少，交通設(shè)施建設(shè)落后，導(dǎo)致大量的土地資源被閑置、荒廢。針對這種情況，地方政府應(yīng)適當(dāng)增加財政投入，結(jié)合農(nóng)村實際情況，加快推進交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)產(chǎn)品運輸和銷售提供便捷的交通條件，降低運輸成本，提高農(nóng)民經(jīng)濟收益，增強農(nóng)民生產(chǎn)積極性，充分開發(fā)利用閑置的土地［3］。

對于因為農(nóng)民外出務(wù)工而荒廢、閑置的土地和由于土地流轉(zhuǎn)收益低、風(fēng)險大而不愿流轉(zhuǎn)出去的土地，各地一方面可以通過發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的方式，讓農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益；另一方面可以通過規(guī)范土地交易市場，降低農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，從而整合土地資源，發(fā)展規(guī)模化農(nóng)業(yè)，避免土地閑置浪費。

3.3 優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，豐富土地利用模式

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化，是現(xiàn)階段許多農(nóng)村土地利用率不高、土地價值無法得到充分體現(xiàn)的主要原因。各地政府要以鄉(xiāng)村振興為契機，加快推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興的基礎(chǔ)上豐富土地利用模式，讓農(nóng)村的每一塊土地都能夠創(chuàng)造相應(yīng)的價值。例如，對于靠近河流、地勢平坦、土壤肥沃的優(yōu)質(zhì)土地，可以種植農(nóng)作物，并通過提高機械化水平的方式降低投入、增加產(chǎn)量；對于遠離鄉(xiāng)鎮(zhèn)、立地條件較差的土地，可以建設(shè)養(yǎng)殖場，發(fā)展家禽、家畜養(yǎng)殖業(yè)；對于鄰近道路、交通便利的土地，可以用于建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)運站、倉儲站、加工廠等，方便農(nóng)產(chǎn)品的加工、銷售；對于一些依山傍湖、風(fēng)景秀麗的土地，則可以修建農(nóng)家樂，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，促進鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展［4］。各地應(yīng)通過縱向拓展和橫向拓展，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈（見圖1），最大化利用農(nóng)村的土地資源，真正發(fā)揮土地服務(wù)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用。

圖1 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈

3.4 加強農(nóng)村生態(tài)整治，提高農(nóng)村土地質(zhì)量

生態(tài)振興是鄉(xiāng)村振興的重要組成，也是促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和土地可持續(xù)利用的有力保障。地方政府應(yīng)在開展實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，明確造成土地質(zhì)量不佳的原因及土地污染的嚴(yán)重程度，制訂針對性的農(nóng)村土地治理方案［5］。例如，對于因為水土流失導(dǎo)致土壤貧瘠，難以實現(xiàn)農(nóng)作物高產(chǎn)的土地，一方面要通過實施退耕還林等措施，提高植被覆蓋率，做好水土保持工作；另一方面可通過撒施腐熟農(nóng)家肥等方式，提高土壤肥力，為農(nóng)作物高產(chǎn)營造良好的條件；對于因為附近工廠隨意排污導(dǎo)致污染嚴(yán)重、土壤質(zhì)量下降的土地，則可利用生物、化學(xué)等措施進行處理?；瘜W(xué)措施主要是施入土壤改良劑，將土壤中的銀、銅等有毒有害重金屬轉(zhuǎn)化為無毒無害的難溶性物質(zhì)；生物措施則是利用植物、微生物的降解、吸收、轉(zhuǎn)化等作用，降低土壤中有毒物質(zhì)的含量。為保證受污染土地治理工作有序推進，地方政府要設(shè)立專門的財政預(yù)算，構(gòu)建長效投入機制，提供充足的資金保障，保護土壤健康，提升耕地質(zhì)量。

4 結(jié)語

土地是發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。整合利用土地資源，對保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施，及鄉(xiāng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展有積極幫助。因此，各地政府要結(jié)合實際，深入分析農(nóng)村土地利用存在的問題，并因地制宜采取對應(yīng)措施，加快整合、利用農(nóng)村土地資源，為地方經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展及鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的早日實現(xiàn)奠定堅實基礎(chǔ)。