上海率先推動“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變的思考

吳樂丕

上海市經(jīng)濟信息中心

0 引言

我國提出力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和目標愿景以來，國家和地方層面陸續(xù)出臺了若干重點領(lǐng)域（如工業(yè)、能源、交通等）碳達峰實施方案，下一步重點工作之一就是健全和完善綠色低碳政策體系，如完善能耗“雙控”制度，健全“雙碳”標準，完善財稅、價格、投資、金融政策，充分發(fā)揮市場機制作用等［1］。作為過去一段時期內(nèi)最主要的節(jié)能降碳政策工具，“能耗雙控”在支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，為促進高質(zhì)量發(fā)展、保障能源安全、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、應(yīng)對氣候變化發(fā)揮了重要作用［2］。在碳達峰碳中和目標愿景下，工作重心應(yīng)當逐步轉(zhuǎn)向碳排放。因此，推動盡早實現(xiàn)“能耗雙控”向“碳排放雙控”的轉(zhuǎn)變，成為當前我國綠色低碳政策體系建設(shè)工作中最緊迫的重要內(nèi)容和關(guān)鍵舉措。

圍繞推動“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變，目前相關(guān)學者和專家已經(jīng)開展了一些研究（宣曉偉，2022［3］；李瑾等，2022［4］），其主要針對的是國家宏觀層面的轉(zhuǎn)變路徑和工作重點。與之相對應(yīng)的地方層面如何試點開展“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變，為國家制定相關(guān)政策提供實踐經(jīng)驗方面的研究較少。因此，本文嘗試對上海如何率先推動“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變試點工作開展初步研究探討。

1 “能耗雙控”和“碳排放雙控”關(guān)系辨析

能源消費總量是一個國家和地區(qū)生產(chǎn)、生活消費的各種形式的能源之和，主要包括煤炭、石油、天然氣等化石能源，以及水能、風能、太陽能、核能等非化石能源。2022年，我國能源消費總量54.1 億tce，其中煤炭消費量占能源消費總量的56.2%［5］。CO2排放主要來源于生產(chǎn)、生活中化石燃料的燃燒活動以及部分含碳原材料的工業(yè)生產(chǎn)過程。根據(jù)最新公布的數(shù)據(jù)，2014年我CO2排放總量（不包括土地利用、土地利用變化和林業(yè)）為102.75 億t,其中能源活動CO2排放量為89.25億t，工業(yè)生產(chǎn)過程CO2排放量為13.30億t［6］。

1.1 “能耗雙控”和“碳排放雙控”的起源與發(fā)展

我國“十一五”（2006-2010年）時期首次提出了控制能源消耗強度的發(fā)展目標，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃把單位GDP 能耗降低列為約束性指標，明確提出到2010年全國單位GDP 能源消費量要比2005年下降20%?！笆濉币?guī)劃在把單位GDP能耗降低作為約束性指標的同時，提出合理控制能源消費總量的要求。

2015年10月，黨的十八屆五中全會提出實行能源消耗總量和強度“雙控”行動，“十三五”時期，為倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、加快推進生態(tài)文明建設(shè)，我國建立了能源消費強度和總量雙控制度，在全國設(shè)定能耗強度降低、能源消費總量目標，并將目標分解到各地區(qū)，嚴格進行考核。針對CO2排放管理，則是“十四五”規(guī)劃首次提出了“實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度”(詳見表1)。

表1 我國“十一五”以來“能耗雙控”和“碳排放雙控”發(fā)展目標

2021年9月，國家發(fā)改委印發(fā)《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號），重點提出“完善指標設(shè)置及分解落實機制”和“增強能源消費總量彈性管理”。2022年2月，國家發(fā)改委和國家能源局印發(fā)《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機制和政策措施的意見》（發(fā)改能源〔2022〕206號），進一步提出“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制”以及“加強能耗“雙控”政策與碳達峰、碳中和目標任務(wù)的銜接”。這兩份文件的出臺實施，標志著我國“能耗雙控”制度進行了一次重大創(chuàng)新。

1.2 “能耗雙控”和“碳排放雙控”的關(guān)系

由于我國能源消費以化石能源為主，因此能源活動是我國CO2最大的排放來源。本文利用目前最為常用的卡亞(Kaya)公式對碳排放總量進行分解［7］，

其中，GHG表示CO2排放總量，GDP表示國內(nèi)生產(chǎn)總值，TOE表示能源消費總量，可以被稱為單位GDP能耗強度，可以被稱為單位能耗碳排放強度。因此，可以發(fā)現(xiàn)在不影響經(jīng)濟發(fā)展的前提下，決定CO2排放總量的兩個關(guān)鍵因素分別是單位GDP 能耗強度和單位能耗碳排放強度?？刂茊挝籊DP 能耗強度可以直接同步帶來控制CO2排放總量的效果，其涵義是要提高生產(chǎn)、生活中能源利用效率。此外，控制CO2排放總量還需要進一步對單位能耗碳排放強度進行控制，其涵義是要優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)、降低化石能源比重。因此，“能耗雙控”是“碳排放雙控”的前提和工作基礎(chǔ)，“碳排放雙控”是“能耗雙控”在應(yīng)對氣候變化國際新形勢下的補充和發(fā)展，二者相輔相成、相互促進。

從以上卡亞公式還可以看出，在化石能源占比較高的階段，提高單位GDP能耗（節(jié)能）對控制CO2（控碳）排放的貢獻率較高，而隨著非化石能源占比越來越高，“節(jié)能”對“控碳”的影響將會逐步降低，“能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化”的影響則會逐步上升。根據(jù)相關(guān)研究（吳濱等，2021［8］），2020年我國能源強度較2010年下降了0.38 tce/萬元，對應(yīng)的碳強度下降了0.95 t/萬元，能源活動和非能源活動帶來的總碳強度下降了1.2 t/萬元，能源強度下降對碳強度下降的貢獻率達到了78%。近年來，我國能源低碳轉(zhuǎn)型持續(xù)深入，清潔能源生產(chǎn)較快增長，非化石能源消費占比不斷提升，2022年我國非化石能源消費量占能源消費總量的比重為17.5%，比2020年提高1.6個百分點。因此，“碳排放雙控”在接下來工作中的重要性將進一步突顯。

1.3 “碳排放雙控”相對“能耗雙控”的政策優(yōu)勢

隨著我國正式提出力爭2030年前碳達峰、2060年碳中和目標愿景，需要對CO2總量控制問題提前謀劃部署。2021年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出，“要科學考核，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉(zhuǎn)變”?！疤寂欧烹p控”與“能耗雙控”相比，存在以下兩方面的優(yōu)勢：

1)政策韌性更強

“碳排放雙控”更好地處理了發(fā)展與減排的關(guān)系，由于非化石能源不直接產(chǎn)生污染物和碳排放，因此可以通過加大非化石能源發(fā)展力度來突破資源環(huán)境對經(jīng)濟社會發(fā)展的約束，有利于保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，化石能源也是重要的工業(yè)原材料，存在不可替代的情形，但在使用過程中產(chǎn)生的碳排放量遠遠低于直接燃燒，“碳排放雙控”可以引導化石能源用到更合理的地方。

2)政策覆蓋更廣

“碳排放雙控”將非能源活動（如水泥熟料生產(chǎn)、鋼鐵長流程生產(chǎn)等）產(chǎn)生的碳排放也納入管理范圍，有利于在更大范圍里控制CO2排放。此外，“碳排放雙控”還將引導全社會開展人為碳排放消除活動（如CCUS、林業(yè)碳匯等），同時還將催生相關(guān)的科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進一步促進形成綠色低碳發(fā)展新動能。

2 上?！澳芎碾p控”和“碳排放雙控”政策的發(fā)展與現(xiàn)狀

2.1 “能耗雙控”政策體系不斷健全

“十二五”時期，《上海市節(jié)能和應(yīng)對氣候變化“十二五”規(guī)劃》（滬府發(fā)（2012）21號）提出了“堅持能耗強度約束，更加注重能源消費總量控制”的指導思想以及“合理控制能源消費總量，能耗強度和碳排放強度明顯下降”的發(fā)展目標，將國家下達的節(jié)能目標量化分解到了工業(yè)、交通運輸業(yè)、建筑施工業(yè)、公共機構(gòu)、商業(yè)、旅游、金融等領(lǐng)域行業(yè)主管部門以及區(qū)級政府，明確總量控制目標。上海初步建立了“條塊結(jié)合、市區(qū)聯(lián)動”的工作管理模式，探索實施能源消費總量和強度雙控制度，每年對各相關(guān)部門和各區(qū)縣分解節(jié)能低碳目標任務(wù)，并開展考核評價。

“十三五”時期，上海更加細化“能耗雙控”政策體系，進一步完善目標任務(wù)分解，對工業(yè)、交通等重點領(lǐng)域以及各區(qū)同時下達強度和總量控制指標，對建筑領(lǐng)域僅下達強度指標。同時,對上海市能耗5000 tce 以上的重點用能單位全面分解下達目標并開展考核，推進市區(qū)共管、壓力傳導，為部門和各區(qū)完成節(jié)能目標任務(wù)提供有力抓手。

進入“十四五”之后，上海貫徹國家部署優(yōu)化完善“能耗雙控”制度，《上海市“十四五”節(jié)能減排綜合工作實施方案》（滬府發(fā)〔2022〕12號）提出“強化能耗強度降低約束性指標管理，有效增強能源消費總量管理彈性，合理確定各區(qū)能耗強度降低目標”，進一步明確了政策機制保障措施。

2.2 “碳排放雙控”制度初步建立

“十三五”時期，上海試點了“碳排放雙控”制度體系運行，《上海市節(jié)能和應(yīng)對氣候變化“十三五”規(guī)劃》（滬府發(fā)（2017）12 號）在上海市層面提出了CO2排放總量控制目標，同時進一步細化能源低碳化發(fā)展指標體系，對光伏和風電裝機容量以及天然氣占比提出了量化目標。在重點部門和區(qū)級層面，上海與能耗強度指標同步下達碳排放強度指標，初步形成了“能耗雙控”與“碳排放雙控”平行推進的工作格局（詳見表2、表3）。

從表2、表3中可以看出，上海市“十三五”期間碳排放強度指標僅略嚴于能耗強度指標，基本是超出1 個百分點或者相等，低于國家層面平均3 個百分點的水平。因此，在實際工作中，被考核主體在完成“能耗雙控”指標的基礎(chǔ)上，基本都可以順利完成“碳排放雙控”指標，因而“十三五”時期，上?！疤寂欧烹p控”制度僅僅完成了起步準備工作，并未對被考核主體產(chǎn)生實質(zhì)性激勵約束。

表2 上海市“十三五”各領(lǐng)域能耗和碳排放強度機總量控制指標

表3 上海市“十三五”各區(qū)能耗和碳排放強度控制指標

3 上海率先推動“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變面臨的問題

上海雖然具備較好的轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)，但在推動“碳排放雙控”產(chǎn)生實質(zhì)性激勵約束方面，仍然存在一些問題需要去解決，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

3.1 開展“碳排放雙控”的基礎(chǔ)支撐不足

開展“碳排放雙控”工作首先要明確目標責任主體的碳排放量，其次是要明確低碳評價標準。與能耗統(tǒng)計核算與評價相比，碳排放統(tǒng)計核算與評價工作更為復雜，實際工作中相關(guān)的基礎(chǔ)支撐仍有不足。首先是統(tǒng)一規(guī)范的碳排放核算方法體系有待建立完善，目前國家層面尚未正式發(fā)布全國及省級地區(qū)碳排放統(tǒng)計核算方法，上海市級層面對重點行業(yè)領(lǐng)域、行政區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的碳排放核算方法在節(jié)能降碳目標責任制考核、低碳示范創(chuàng)建等工作中雖進行了初步探索，但仍未形成系統(tǒng)性方法標準體系。其次是缺乏針對特定建設(shè)項目、特定產(chǎn)品的低碳評價標準。目前，在“兩高一低”項目市級聯(lián)合評審工作以及建設(shè)項目環(huán)評工作中，項目碳排放水平評價還缺乏明確的對標標準，建設(shè)項目對碳達峰目標的貢獻度也缺乏量化評價方法。此外，產(chǎn)品碳足跡、碳標簽機制目前尚未正式建立，企業(yè)、居民在開展低碳產(chǎn)品采購方面還未得到明確指導。

3.2 碳排放管理政策工具的激勵約束效應(yīng)不強

目前，上海直接開展碳排放管理的主要政策工具包括碳排放權(quán)交易、碳普惠機制、建設(shè)項目環(huán)評等。上海自2013年起啟動碳排放權(quán)交易試點，目前地方試點碳市場配額分配仍然以免費分配為主，并未能對納管單位的碳排放管理形成嚴格約束。2022年，上海碳普惠機制正式啟動運行，其主要針對個人低碳行為和企業(yè)、社區(qū)、家庭的中小型減排項目，對全社會踐行綠色低碳的生產(chǎn)方式和生活方式起到一定的激勵、引導作用，但并不直接約束重點排放單位控制碳排放。2022年，上海正式將碳排放評價納入建設(shè)項目環(huán)評范圍，預(yù)計下一步對新建項目的碳排放增量起到一定的約束作用?？傮w來看，上海目前能夠直接有效控制碳排放總量和強度的政策工具還是落在各重點領(lǐng)域節(jié)能主管部門和能源主管部門，包括“能耗雙控”制度，可再生能源電力消納保障制度等。隨著“碳排放雙控”逐步發(fā)揮更大作用，碳排放管理機制的激勵約束效應(yīng)需要進一步加強。

3.3 “碳排放雙控”統(tǒng)籌推進工作機制不全

2018年，上海完成新一輪機構(gòu)改革后，應(yīng)對氣候變化職能轉(zhuǎn)隸至生態(tài)環(huán)境主管部門，“十三五”時期初步建立的“能耗雙控”和“碳排放雙控”并行實施的工作機制因而需要尋找新的突破口。截至2023年2月，上海市仍未發(fā)布節(jié)能、應(yīng)對氣候變化方面的專項規(guī)劃，尚未將國家下達的“能耗雙控”目標和控制溫室氣體排放目標責任正式分解到市級主管部門、區(qū)政府以及重點用能單位。因此，“碳排放雙控”要在“十四五”期間發(fā)揮直接的碳減排效應(yīng)，還有賴于生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、經(jīng)濟和信息化、交通、城鄉(xiāng)建設(shè)等主管部門建立新的統(tǒng)籌推進工作機制。

3.4 “碳排放雙控”法治保障不力

目前，上?！澳芎碾p控”工作主要通過《上海市節(jié)約能源條例》《上海市建筑節(jié)能條例》兩份法規(guī)保障實施。其中《上海市節(jié)約能源條例》對上海市中長期節(jié)能規(guī)劃的制定依據(jù)、節(jié)能年度工作計劃的設(shè)定方式，以及重點領(lǐng)域、區(qū)及重點用能單位目標責任分解的原則等做出明確規(guī)定?！渡虾Ｊ泄?jié)約能源條例》還明確要求設(shè)立專項資金，支持節(jié)能工作，目前主要依據(jù)《上海市節(jié)能減排（應(yīng)對氣候變化）專項資金管理辦法》（滬府辦發(fā)〔2017〕9 號）有關(guān)規(guī)定具體執(zhí)行相關(guān)工作?！渡虾Ｊ薪ㄖ?jié)能條例》進一步對新建建筑節(jié)能、既有民用建筑節(jié)能改造、民用建筑節(jié)能設(shè)施維護和能耗監(jiān)管中的節(jié)能要求進行了明確規(guī)定。而在碳排放管理領(lǐng)域，主要的政府規(guī)章依據(jù)是《上海市碳排放管理試行辦法》（滬府令10號），且其核心內(nèi)容僅是對上海試點碳市場相關(guān)制度安排作出規(guī)定?！疤寂欧烹p控”工作在“十三五”時期僅通過專項規(guī)劃的形式發(fā)布實施，缺少有力的法治保障。

4 上海率先推動“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變的對策和建議

隨著國家提出“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變的政策導向，上海作為“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”，長期以來在綠色低碳政策體系方面開展了大量先行先試工作，同時上海市場要素聚集、產(chǎn)業(yè)鏈形態(tài)豐富，完全有條件在“十三五”工作基礎(chǔ)上，在“十四五”時期率先試點推動“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變。

4.1 協(xié)力建立健全統(tǒng)籌管理機制

依托上海市碳達峰碳中和工作領(lǐng)導小組工作推進機制，統(tǒng)籌“能耗雙控”和“碳排放雙控”工作，建立以碳排放指標為引領(lǐng)的碳達峰碳中和目標責任考核指標體系。在具體推進路徑上，“十四五”中期，先對能源消費和碳排放指標實行協(xié)同管理、協(xié)同分解，將國家下達至上海的“能耗雙控”目標以及碳排放強度下降目標同步分解到重點領(lǐng)域、各區(qū)及重點用能（排放）單位?！笆奈濉蹦┢?，率先試點以碳達峰碳中和目標責任評價考核統(tǒng)籌節(jié)能和控制溫室氣體排放考核體系，從而最終實現(xiàn)“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變。具體工作推進過程中，節(jié)能、應(yīng)對氣候變化等相關(guān)職能部門需要明確職責分工、加強協(xié)調(diào)配合，推動碳達峰碳中和目標責任考核指標體系設(shè)置更加科學合理，綜合考慮各責任主體承擔的重大戰(zhàn)略任務(wù)、功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、減排潛力等多種因素，探索開展更為合理的、差異化的目標分解和落實工作。

4.2 致力全面提升基礎(chǔ)支撐能力

在保障國家戰(zhàn)略實施的大前提下，動員全社會力量，凝聚集體智慧，實現(xiàn)能力提升。

1）加快建立健全統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系。針對“兩高一低”項目聯(lián)合評審、建設(shè)項目環(huán)境影響評價（碳評）、碳達峰碳中和試點示范建設(shè)等目前較為緊急的工作，盡快出臺相關(guān)碳排放核算、評價標準。全面梳理上?，F(xiàn)有企業(yè)、園區(qū)、行政區(qū)層面的碳排放統(tǒng)計核算方法標準，根據(jù)碳達峰碳中和工作新形勢新要求，制定系統(tǒng)、全面的碳排放核算標準體系建設(shè)目標任務(wù)和工作推進方案。

2）探索建立重要產(chǎn)品、工藝和技術(shù)的碳排放績效評估方法和對標管理標準，為主管部門和各區(qū)在土地出讓、招商引資、項目建設(shè)等具體工作中提供決策依據(jù)。

3）建立健全符合上海經(jīng)濟社會發(fā)展特點的項目和活動碳減排量、產(chǎn)品碳足跡評價方法體系，為深入推進碳普惠和碳標簽工作機制建設(shè)提供有效支撐。

4.3 助力有效發(fā)揮市場機制作用

上海市場要素聚集，通過市場機制可以更加有效地調(diào)動企業(yè)等責任主體的碳減排積極性，更好地形成節(jié)能降碳的激勵約束機制。

1）深化地方試點碳市場建設(shè)，強化碳排放配額分配政策的“硬約束”，持續(xù)不斷降低免費配額比例，逐步壓實納管單位的碳減排責任。

2）推動電力市場與碳市場銜接聯(lián)動，優(yōu)化納管單位碳排放核算方法，根據(jù)不同電力來源適用不同間接碳排放因子，激勵納管單位通過增加綠電、氣電消費，減少煤電消費的方式減少自身碳排放量，推動電力供應(yīng)低碳化轉(zhuǎn)型。

3）強化碳市場履約責任與“碳排放雙控”目標責任之間的銜接，科學合理具體指標和考核辦法，對完成碳市場履約責任的納管單位視為完成“碳排放雙控”目標責任。對重點領(lǐng)域、各區(qū)開展碳達峰碳中和目標責任考核過程中將其所轄納管單位碳市場履約結(jié)果納入碳減排量核算范圍。

4.4 全力落實法規(guī)規(guī)章保障到位

法治保障是“雙碳”工作的根本所在，落實到位才能真正發(fā)揮其作用。

1）盡快完成碳達峰碳中和工作頂層設(shè)計，制定出臺《上海市碳達峰碳中和促進條例》，以法規(guī)形式明確碳達峰碳中和工作推進機制。明確政府、重點排放單位以及個人在推進碳達峰碳中和工作中承擔的責任和義務(wù)。明確碳達峰碳中和相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和政策工具的適用范圍。

2）修訂《上海市碳排放管理暫行辦法》，以適應(yīng)新形勢新要求。根據(jù)碳達峰碳中和目標和“碳排放雙控”要求，完善配額分配方法、碳排放核算方法等相關(guān)規(guī)定，進一步提升碳市場的節(jié)能降碳激勵約束功能。

3）加快修改《上海市節(jié)能條例》等相關(guān)節(jié)能法規(guī)，使之與碳達峰碳中和工作要求相適應(yīng)，并與“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變導向相一致，進一步強化能耗總量彈性管理，控制化石能源消費、鼓勵可再生能源消費等，使“碳排放雙控”落實落細、有力有效。