創(chuàng)新與隱憂：科創(chuàng)飛地觀察

郝身永

全國多地掀起了建設(shè)科創(chuàng)飛地的熱潮，成為飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的風(fēng)向標(biāo)。

與傳統(tǒng)飛地不同，傳統(tǒng)飛地是從先發(fā)地區(qū)飛往相對后發(fā)地區(qū)，主要是為了把先發(fā)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與相對后發(fā)地區(qū)的成本優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合?？苿?chuàng)飛地則是從相對后發(fā)地區(qū)飛往先發(fā)地區(qū)，比如城市群的中心城市，也因此被稱為反向飛地。建設(shè)科創(chuàng)飛地的主要目的，是相對后發(fā)地區(qū)為了更有效地鏈接、利用先發(fā)地區(qū)豐富、優(yōu)質(zhì)的科創(chuàng)要素。

“多點(diǎn)開花”

科創(chuàng)飛地建設(shè)呈現(xiàn)幾個(gè)特點(diǎn)：一是數(shù)量眾多。比如上海吸引了一大批科創(chuàng)飛地，既有省級層面的綜合性科創(chuàng)飛地；如G60浙江科創(chuàng)基地，也有地級市層面的，如浙江的金華和溫州、江蘇的無錫等；也有區(qū)縣層面推動建設(shè)的，如無錫市錫山區(qū)、嘉興市嘉善縣等。

二是多點(diǎn)布局。一些地方除在上海建設(shè)科創(chuàng)飛地，還在全國多個(gè)城市布局，“多點(diǎn)開花”，比如浙江金華在上海、北京、深圳、杭州等地均有部署。

三是成效初顯。建設(shè)成效體現(xiàn)在人才招引、項(xiàng)目孵化、回到飛出地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化等多個(gè)方面。以嘉善國際創(chuàng)新中心（上海）為例，該中心于2019年10月15日正式啟用，到2020年6月，該中心的創(chuàng)新孵化區(qū)入駐率已經(jīng)達(dá)到86%。

乘著長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的東風(fēng)，安徽省多地也積極在上海布局建設(shè)科創(chuàng)飛地。比如，安徽在上海松江建設(shè)的G60松江·安徽科創(chuàng)園已部分投入運(yùn)營，吸引普來特富、羿弓氫能等企業(yè)簽約入駐。蕪湖、宣城等地也積極在上海建設(shè)科創(chuàng)飛地。

“一石三鳥”

對飛出地來說，彌補(bǔ)科創(chuàng)資源劣勢，助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。人才、高水平高校和科研院所的區(qū)域分布不均衡是一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)。飛出地要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，最缺的就是豐富、優(yōu)質(zhì)的科創(chuàng)要素，比如高層次人才、高水平專利等。當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展到一定程度，要想做大做強(qiáng)，科創(chuàng)要素成為關(guān)鍵瓶頸，如果不能破解瓶頸束縛，企業(yè)只能被迫“飛”到大城市去。通過建設(shè)科創(chuàng)飛地，異地招才引智，用飛地留住當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，把大城市的科創(chuàng)資源與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)空間等優(yōu)勢相結(jié)合，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

對飛入地而言，提升創(chuàng)新策源功能，助力科創(chuàng)中心建設(shè)。飛地利用了飛入地的科創(chuàng)資源，但同時(shí)也為高層次人才提供了就業(yè)機(jī)會，為科技成果轉(zhuǎn)化開辟了渠道，助力科創(chuàng)要素在飛入地集聚?？苿?chuàng)飛地的重要功能之一是研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，有的甚至成為企業(yè)的研發(fā)總部，這有助于飛入地發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)?？傊苿?chuàng)飛地能提升飛入地的創(chuàng)新策源功能，助力科創(chuàng)中心建設(shè)。

就落實(shí)國家戰(zhàn)略來講，是推動區(qū)域一體化發(fā)展的重要抓手。通過建設(shè)科創(chuàng)飛地，促進(jìn)科創(chuàng)要素“虛擬”流動，更好地發(fā)揮中心城市對周邊城市的創(chuàng)新溢出效應(yīng)，推動科創(chuàng)成果加速轉(zhuǎn)化。同時(shí)，有利于周邊城市與中心城市加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，推動城市群攜手共建世界級產(chǎn)業(yè)集群，提升城市群整體的產(chǎn)業(yè)競爭力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

繞不開的利益糾葛

盡管科創(chuàng)飛地給人無限遐想的空間，也取得了一些成效，但也并非一帆風(fēng)順，最突出地集中在飛入地與飛出地之間存在利益糾葛。

首先是稅收分享問題?？苿?chuàng)飛地內(nèi)的企業(yè)如果注冊在飛出地，于招引人才不利，不利于實(shí)現(xiàn)飛出地建設(shè)科創(chuàng)飛地的初衷。但如果注冊在飛入地，飛出地又覺得無法分享稅收等經(jīng)濟(jì)收益。由雙方商談稅收分成比例，由于跨了行政區(qū)，甚至是跨了省級行政區(qū)，談判成本高，操作性也不強(qiáng)。

其次是重要統(tǒng)計(jì)指標(biāo)分享問題。在政績指揮棒下，各地對重要統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的歸屬都很看重，特別是GDP、專利申請量和授權(quán)量、高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量、專精特新“小巨人”數(shù)量、R&D經(jīng)費(fèi)投入等。如果飛地內(nèi)企業(yè)注冊在飛入地，相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)就計(jì)入飛入地。一些地方對建設(shè)科創(chuàng)飛地的擔(dān)憂，正是擔(dān)心對重要統(tǒng)計(jì)指標(biāo)沒有有效帶動。為此，國家發(fā)改委等部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，關(guān)于“規(guī)范指標(biāo)統(tǒng)計(jì)口徑和方法”指出，在統(tǒng)計(jì)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況時(shí)，園區(qū)各項(xiàng)指標(biāo)由所在地政府統(tǒng)計(jì)部門按“現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)制度和口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、核算和發(fā)布”。

再次是飛地兼營招商與飛入地?fù)?dān)憂“搶商”問題。當(dāng)前，各地對招商引資都非常重視，競爭也非常激烈。飛地通常有實(shí)體空間，對于招商并不排斥，甚至有的還非常熱衷。無論是直接招商，還是孵化后的項(xiàng)目回飛出地生產(chǎn)轉(zhuǎn)化，在一定程度上與飛入地存在競爭，飛入地不同程度地?fù)?dān)憂科創(chuàng)飛地“搶商”。

堅(jiān)守“初心”

建設(shè)科創(chuàng)飛地，首要是要始終堅(jiān)守建設(shè)科創(chuàng)飛地的“初心”。站在飛出地的角度看，科創(chuàng)飛地的核心價(jià)值就在于彌補(bǔ)了飛出地優(yōu)質(zhì)科創(chuàng)資源匱乏的劣勢，與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)空間、低土地成本等優(yōu)勢耦合。要讓科創(chuàng)飛地真正為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級賦能，緊緊圍繞招才引智來展開，圍繞當(dāng)?shù)仄髽I(yè)對人才、科技的迫切需求，對接相適配的科創(chuàng)要素；就要結(jié)合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、資源稟賦等比較優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在招引人才、孵化項(xiàng)目時(shí)集中發(fā)力，而不能只盯著項(xiàng)目數(shù)量、投資規(guī)模，不能“拾到籃子里就是菜”。只有結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，才能與中心城市形成良性互補(bǔ)、分工協(xié)作關(guān)系，才能融入到城市群的產(chǎn)業(yè)鏈集群中，形成差異化優(yōu)勢。

無論是飛入地還是飛出地，都要算大賬、算總賬、算長遠(yuǎn)賬。科技成果的產(chǎn)出與轉(zhuǎn)化、項(xiàng)目的孵化和產(chǎn)業(yè)化等，都需要一定的周期，通常無法立竿見影。要科學(xué)設(shè)定針對科創(chuàng)飛地的考核指標(biāo)體系，把年度考核與周期考核相結(jié)合，避免飛地為了應(yīng)付考核而疲于招商。

在重要統(tǒng)計(jì)指標(biāo)跨行政區(qū)分割受到法律約束的情況下，要打破思維定勢，靈活設(shè)定考核辦法，給科創(chuàng)飛地發(fā)展創(chuàng)造寬松的空間?？梢约訌?qiáng)對相關(guān)指標(biāo)的內(nèi)部使用。就是說，即便不計(jì)入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但可以作為飛地的建設(shè)成效，納入考評范圍。

無論是飛入地還是飛出地，都要算大賬、算總賬、算長遠(yuǎn)賬。

實(shí)際上，現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)有相關(guān)制度探索。浙江省科學(xué)技術(shù)廳等四部門于2021年10月27日出臺了《關(guān)于進(jìn)一步支持省際創(chuàng)新飛地建設(shè)和發(fā)展的指導(dǎo)意見（試行）》，其中規(guī)定：“支持在創(chuàng)新飛地注冊的企業(yè)向注冊地科技部門申報(bào)科技型中小企業(yè)，經(jīng)評審符合條件的，A類企業(yè)可全額、B類企業(yè)可按參股比例折算，計(jì)入飛出地政府內(nèi)部考核指標(biāo)?！蓖瑫r(shí)還規(guī)定，“支持創(chuàng)新飛地或在其內(nèi)注冊的企業(yè)向注冊地科技部門申報(bào)科技企業(yè)孵化器（眾創(chuàng)空間），經(jīng)評審獲批的，A類企業(yè)可全額、B類企業(yè)可按參股比例折算計(jì)入飛出地政府內(nèi)部考核指標(biāo)”。其中A類企業(yè)是指飛出地企業(yè)全資或股權(quán)比例在51%及以上控股的入駐企業(yè)，B類企業(yè)是指股權(quán)比例在51%以下參股的入駐企業(yè)。這些制度創(chuàng)新可以在一定程度上緩解飛出地?fù)?dān)擾對當(dāng)?shù)馗黝悺爱a(chǎn)出”沒有貢獻(xiàn)而不愿意飛地企業(yè)注冊在飛入地的現(xiàn)象。

飛出地要突破人事關(guān)系、戶口、社保等限制，為飛地發(fā)展提供政策支持。如果飛出地不能為科創(chuàng)飛地發(fā)展提供一定的支持政策，飛地在飛入地眾多園區(qū)中的優(yōu)勢未必明顯。各地市、縣突破相關(guān)政策時(shí)，涉及部門多，溝通難度較大，流程較長，政策的“含金量”相對較低，因此，有必要在省級層面出臺相應(yīng)政策文件，一方面為地市、區(qū)縣出臺細(xì)化政策提供依據(jù)，另一方面可以提高政策“含金量”，發(fā)揮更大的激勵作用。

科創(chuàng)飛地要引入專業(yè)化運(yùn)營公司鏈接科創(chuàng)資源和各類專業(yè)化服務(wù)。不少飛地由飛出地的國企投資，投資公司未必有園區(qū)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)。要秉持“讓專業(yè)的人干專業(yè)的事”的理念，特別是要選擇那類鏈接飛入地科技資源和各項(xiàng)專業(yè)化服務(wù)能力強(qiáng)的公司。作為飛入地，可以加大對科創(chuàng)飛地的宣傳力度，相關(guān)政府部門可以搭建各類平臺、載體，統(tǒng)籌各類平臺資源，促進(jìn)科創(chuàng)資源與飛地入駐企業(yè)進(jìn)行對接，助科創(chuàng)飛地發(fā)展一臂之力。

（作者單位：上海市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）