城鄉(xiāng)一體化：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展演變與戰(zhàn)略選擇

石自忠，劉潔，常倩，胡向東

城鄉(xiāng)一體化：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展演變與戰(zhàn)略選擇

石自忠，劉潔，常倩，胡向東*

（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081）

新中國成立以來，中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷經(jīng)發(fā)展初期、快速發(fā)展期、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展期三個(gè)階段，先后重點(diǎn)滿足農(nóng)村居民基礎(chǔ)性需求、發(fā)展性需求和提升性需求，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村人居環(huán)境不斷得到改善，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化持續(xù)向縱深推進(jìn)。但是，當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板弱項(xiàng)仍然突出，要素支撐力度有待提升、公眾參與度尚需提高，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化體制機(jī)制亟待完善。加快推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須以城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化為主攻方向，破除制度圍城和機(jī)制障礙，統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管護(hù)，處理好城市和農(nóng)村、政府和市場(chǎng)、當(dāng)前和長遠(yuǎn)、公平和效率等關(guān)系，推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施有差異無差距的一體化格局全面形成，確保農(nóng)村居民獲得與城市居民大體相當(dāng)?shù)墓不A(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化；城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村人居環(huán)境

一、問題的提出

黨的二十大報(bào)告明確提出，“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)”“到二〇三五年，……，農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件”。近年來，黨中央堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施系列政策舉措加快推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村人居環(huán)境不斷得到改善。農(nóng)村是近五億農(nóng)民常住的家園，但是，與農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件目標(biāo)及農(nóng)村居民現(xiàn)實(shí)需求相比，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及基本公共服務(wù)仍存在不小差距，與城市基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)相比差距更大。當(dāng)前，我國已進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新發(fā)展階段，社會(huì)主要矛盾也已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，農(nóng)村居民需要更高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施及基本公共服務(wù)供給。特別是，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的宏觀背景下，加快破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)與平等交換的體制機(jī)制壁壘，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的各領(lǐng)域城鄉(xiāng)一體化成為歷史必然和重要選擇。當(dāng)然，城鄉(xiāng)一體化包括發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)管理、要素供給等各領(lǐng)域的一體化。單就城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化而言，其源于城鄉(xiāng)一體化，是城鄉(xiāng)一體化的應(yīng)有之義和核心內(nèi)容，且在所有內(nèi)容中具有基礎(chǔ)性關(guān)鍵性地位。立足新發(fā)展階段，對(duì)標(biāo)對(duì)表中國式現(xiàn)代化和社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)任務(wù)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化必須以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng)，以城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化為主攻方向，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，確保農(nóng)村居民享受得到與城市居民大體相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)施及服務(wù)。

就農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，現(xiàn)有研究從理論與實(shí)踐、宏觀與微觀等多個(gè)視角，重點(diǎn)探討了其發(fā)展現(xiàn)狀，剖析存在的問題和面臨的環(huán)境條件，研究提出推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)和改革舉措[1-4]。雖然農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體向好，水平不斷提升，但地區(qū)差異依然明顯、不平衡問題持續(xù)存在[5-7]。更多研究從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用效果進(jìn)行了系統(tǒng)剖析，認(rèn)為其對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長等具有積極作用，有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展[8-11]；也有助于促進(jìn)非農(nóng)就業(yè)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和緩解人口老齡化問題[12]。當(dāng)然，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還可為鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)，是產(chǎn)業(yè)興旺的先行資本、生態(tài)宜居的必要條件和生活富裕的重要保障[13]；可促進(jìn)農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)收入差距，改善農(nóng)村內(nèi)部收入不平等問題，助力脫貧攻堅(jiān)和包容性增長[14-17]。就城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化而言，既有研究更多在探討城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)存在的差距和推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)接軌的政策舉措與意見建議[18-20]。

既有研究對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行了多方面探討，形成了大量富有真知灼見和重要參考價(jià)值的成果，但針對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化問題的研究相對(duì)較少且不夠系統(tǒng)?；诖?，本研究擬在把握農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展歷程及成效的基礎(chǔ)上，發(fā)掘現(xiàn)存問題和挑戰(zhàn)，提出加快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板、推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的戰(zhàn)略思路和政策建議。

二、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展歷程及成效

新中國成立以來，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷經(jīng)建設(shè)初期（1949—1978年）、快速發(fā)展期（1979—2007年）和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展期（2008年至今），分別重點(diǎn)滿足農(nóng)村居民基礎(chǔ)性需求、發(fā)展性需求和提升性需求。建設(shè)初期和快速發(fā)展期劃分依據(jù)在于改革開放，快速發(fā)展期和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展期的劃分依據(jù)則在于2008年中央一號(hào)文件明確提出并加快推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施向一體化發(fā)展。

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初期（1949—1978年）

新中國成立初期，在剛剛經(jīng)歷過戰(zhàn)爭情況下，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)十分薄弱，國家開始制定實(shí)施五年計(jì)劃，旨在建立社會(huì)主義工業(yè)化初步基礎(chǔ)。在此背景下，城市工業(yè)建設(shè)占用了大量公共財(cái)政投入，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以城市經(jīng)濟(jì)為重，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施沒有得到相應(yīng)發(fā)展，建設(shè)水平較低且缺乏系統(tǒng)性，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則得到快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949年我國擁有城市道路11129公里，道路面積8432萬平方米，供氣管道1039公里，供水管道1987公里，排水管道6035公里；在政策驅(qū)動(dòng)下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，1978年已擁有城市道路26966公里，道路面積22539萬平方米，供氣管道19556公里，供水管道35984公里，道路交通、供暖供氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到大幅提升[21]。與城市相比，新中國成立初期農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及相應(yīng)公共服務(wù)明顯不足。1958年，我國開始發(fā)展人民公社，在人民公社和生產(chǎn)大躍進(jìn)推動(dòng)下，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到很大程度改觀。在農(nóng)村地區(qū)，除公路、大型水利設(shè)施等跨區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施由省、縣政府提供外，其他基礎(chǔ)設(shè)施幾乎完全由公社及其下屬隊(duì)承擔(dān)。許多人民公社積極創(chuàng)辦公共食堂、幼兒園、敬老院等集體福利事業(yè)，在提高農(nóng)村居民生產(chǎn)生活水平方面做出積極探索并發(fā)揮重要作用[22]。

1949—1978年可以說是我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起步期，建設(shè)重點(diǎn)更多在于滿足農(nóng)村居民基礎(chǔ)性需求。雖然城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均得到不同程度發(fā)展，但受歷史條件約束，國家采取優(yōu)先發(fā)展城市及工業(yè)的戰(zhàn)略舉措，農(nóng)村資源很大一部分也用于支撐城市和工業(yè)發(fā)展。該時(shí)期，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施普遍存在數(shù)量少、質(zhì)量不高、后期維護(hù)差等特點(diǎn)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與城市存在巨大差異。優(yōu)先發(fā)展城市，這是國家迫不得已的歷史選擇，也與當(dāng)時(shí)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)和戰(zhàn)略導(dǎo)向密切相關(guān)，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際與現(xiàn)實(shí)邏輯。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展期（1979—2007年）

改革開放之后，農(nóng)村開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到極大提高，生產(chǎn)力快速發(fā)展，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迎來新的歷史發(fā)展機(jī)遇。1979年《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》提出，國家要繼續(xù)興建一批大型水利骨干工程，地方要以搞好中、小工程和配套工程為主，實(shí)行大、中、小相結(jié)合；要努力建設(shè)聯(lián)結(jié)城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村的公路，在一九八五年基本做到縣縣、社社通汽車。1982—1986年中央連續(xù)五年發(fā)布一號(hào)文件，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展作出部署，為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)奠定了重要制度保障。例如，1982年要求抓緊做好農(nóng)村房屋建設(shè)規(guī)劃，制訂土地利用和農(nóng)村建設(shè)總體規(guī)劃，把山水田林路治理與生產(chǎn)生活等設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)全面規(guī)劃好；1983年提出要積極推動(dòng)大型水利、電力、公路、電信、儲(chǔ)運(yùn)等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展；1984年強(qiáng)調(diào)要依靠國家、集體、個(gè)人等多種力量，創(chuàng)新集資方式方法，推動(dòng)商品流通冷庫、倉庫、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；1985年明確要繼續(xù)實(shí)行民工建勤、民辦公助等辦法修建公路，積極興辦交通事業(yè)。1992年起，我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制開始確立，市場(chǎng)機(jī)制為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)注入新活力。在此期間，國家大規(guī)模開展農(nóng)村電網(wǎng)改造工程，村村通公路、村村通電話、村村通寬帶、村村通有線電視等系列“村村通”工程全面展開，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件得到明顯改善。此后，國家持續(xù)強(qiáng)調(diào)、大力支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是2004—2007年中央一號(hào)文件連續(xù)提出要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境改善，并創(chuàng)新完善管理體制和運(yùn)營機(jī)制等。

1979—2007年可以說是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展期，建設(shè)重點(diǎn)更多在于滿足農(nóng)村居民發(fā)展性需求。該時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，逐步把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村人居環(huán)境改善提升至新的歷史高度，并在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中突出強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施一體化，推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得明顯成效。截至2007年，鄉(xiāng)村用水普及率達(dá)到44.7%，集中供水行政村占比達(dá)到43.2%，通公交車或客運(yùn)班車行政村占比達(dá)到49%，主要道路硬化行政村占比達(dá)到57%，對(duì)生活污水進(jìn)行處理行政村占比為2.6%，有生活垃圾收集點(diǎn)行政村占比達(dá)到26.8%，對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理的行政村占比為10.1%[23]。雖然農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得諸多成效，但與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件相比仍存在較大差距，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板弱項(xiàng)依舊較多，補(bǔ)短板任務(wù)依然艱巨，特別是在數(shù)字信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、清潔能源設(shè)施、人文科技服務(wù)軟設(shè)施等領(lǐng)域表現(xiàn)尤為明顯?？傮w來看，該時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)距離實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、消除二元結(jié)構(gòu)目標(biāo)還存在較大差距。

（三）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展期（2008年至今）

雖然城鄉(xiāng)一體化等概念在我國提出較早，但將城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化寫入中央一號(hào)文件等還是在2008年。黨的十七大提出，要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，并強(qiáng)調(diào)加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2008年中央一號(hào)文件明確提出，要探索建立促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制，努力形成城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施等一體化新格局，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。此后，歷年中央一號(hào)文件均突出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要作用。例如，2010年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化農(nóng)村水電路氣房建設(shè)并改善農(nóng)村人居環(huán)境；2011年中央一號(hào)文件更是將水利發(fā)展提升至新的戰(zhàn)略高度。需要關(guān)注的是，黨的十八大以來，國家在持續(xù)強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的同時(shí)，更加重視農(nóng)村人居環(huán)境整治和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。例如，2014年中央一號(hào)文件提出要強(qiáng)化道路、飲水、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并以垃圾、污水治理為重點(diǎn)開展村莊人居環(huán)境整治。同年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》，提出通過規(guī)劃先行、突出重點(diǎn)、完善機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境改善。2015—2017年中央一號(hào)文件均明確提出，要提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治，推進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。2017年，黨的十九大提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，給農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來前所未有的歷史機(jī)遇。2018年中央一號(hào)文件提出繼續(xù)將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)放在農(nóng)村，并實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)計(jì)劃。2019年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》明確提出，要建立健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化體制機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的“三個(gè)統(tǒng)一”。特別需要關(guān)注的是，2021年《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》頒布實(shí)施，國家首次將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)管護(hù)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施等以法律形式確定下來。

總體來看，2008年以來國家從新的戰(zhàn)略高度提出和推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化步入新的歷史階段，建設(shè)重點(diǎn)更多在于滿足農(nóng)村居民提升性需求。截至2021年，農(nóng)村人口飲水保障水平得到鞏固提升，農(nóng)村集中供水率達(dá)到89%、自來水普及率達(dá)到84%；新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)提前完成，農(nóng)村用電條件明顯改善，供電可靠率超過99.8%，城鄉(xiāng)電力差距明顯縮??；農(nóng)村清潔取暖穩(wěn)妥推進(jìn)；具備條件的建制村基本實(shí)現(xiàn)通硬化路、通客車，農(nóng)村“出行難”問題得到有效解決；全國行政村通光纖和通4G比例雙雙超過99%，光纖到達(dá)率和4G覆蓋率已基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)無差別；全國建制村“村村通郵”任務(wù)提前完成，快遞網(wǎng)點(diǎn)基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋；農(nóng)村人居環(huán)境整治成效明顯，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率超過70%，生活垃圾收運(yùn)處置體系覆蓋90%以上行政村[24-26]。廣大農(nóng)村更加宜居宜業(yè)，農(nóng)民生活更加便利便捷，農(nóng)村與城市基礎(chǔ)設(shè)施差距進(jìn)一步縮小，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化步入快速發(fā)展通道。雖然該時(shí)期我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快推進(jìn)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化初見成效，但城鄉(xiāng)差距依然存在，一體化進(jìn)程尚處初級(jí)階段，未來農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板任務(wù)依舊艱巨，仍需多措并舉、持續(xù)推進(jìn)、久久為功。

三、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的問題

在政策和市場(chǎng)雙輪驅(qū)動(dòng)下，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得明顯成效，水電路等建設(shè)持續(xù)強(qiáng)化，鄉(xiāng)村物流和寬帶網(wǎng)絡(luò)加快發(fā)展，人居環(huán)境不斷改善，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。但也應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板弱項(xiàng)仍然突出，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要素支撐力度有待提升、公眾參與度尚需提高，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化體制機(jī)制亟待完善。

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板弱項(xiàng)仍然突出

一是農(nóng)村水電路氣等基礎(chǔ)設(shè)施需鞏固提升。雖然農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在數(shù)量和質(zhì)量上都有明顯提升，但不平衡不充分矛盾仍較突出，無法滿足“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的現(xiàn)實(shí)需求，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)任務(wù)及不斷滿足農(nóng)村居民對(duì)美好生活向往相比，還存在較大差距。例如，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，全國四級(jí)以下農(nóng)村公路占比超過80%，簡易鋪裝或未鋪裝路面的農(nóng)村公路占比超過30%，部分橋涵邊坡防護(hù)設(shè)施也存在欠缺；供水和能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，農(nóng)村供水和燃?xì)馄占奥蔬h(yuǎn)不及城市，“2+26”重點(diǎn)城市清潔取暖率達(dá)到72%，其中城市地區(qū)達(dá)到96%、縣城和城鄉(xiāng)接合部達(dá)到75%、農(nóng)村地區(qū)僅為43%[27]，農(nóng)村地區(qū)仍以傳統(tǒng)煤炭或秸稈取暖為主，城鄉(xiāng)差異較為明顯。二是農(nóng)村人居環(huán)境整治需接續(xù)推進(jìn)。一方面，農(nóng)村人居環(huán)境軟實(shí)力亟待加強(qiáng)。近年來，為加快推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，國家實(shí)施系列政策舉措，使農(nóng)村“臟亂差”局面得到根本好轉(zhuǎn)。但部分地區(qū)基層組織作用發(fā)揮不夠、村規(guī)民約尚未健全、村民文化素質(zhì)不高，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和治理整體意識(shí)未能完全形成，環(huán)境治理良好氛圍沒有得到全面構(gòu)建，村民主體作用沒有得到充分發(fā)揮，農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量水平與城市相比還存在不小差距（表1）。另一方面，農(nóng)村人居環(huán)境整治市場(chǎng)化作用不夠，主要依靠政府財(cái)政資金投入，“等靠要”問題比較突出，社會(huì)力量參與農(nóng)村人居環(huán)境整治積極性還不夠，社會(huì)資本參與力度與現(xiàn)實(shí)需求還存在較大差距。迫切需要依靠市場(chǎng)“看不見的手”發(fā)揮作用，推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境整治實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。總體來看，當(dāng)前我國農(nóng)村人居環(huán)境問題短板依然突出，尚無法滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要求和農(nóng)民群眾對(duì)美好生活向往的需求。

表1　2021年城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施條件比較

數(shù)據(jù)來源：2021年《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要素支撐力度有待提升

一是資金投入仍需加大。當(dāng)前，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體較為單一，主要依靠各級(jí)地方政府財(cái)政支持，社會(huì)資本參與程度較低。2006年我國農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革后，各級(jí)政府收入下滑，政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的壓力持續(xù)加大，而各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平又存在較大差異，地方政府財(cái)政能力參差不齊、差距懸殊，資金投入力度不足直接造成區(qū)域發(fā)展特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不均衡等問題。例如，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)較低，政府財(cái)政實(shí)力薄弱，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面可提供的財(cái)力極為有限，致使中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平嚴(yán)重滯后于東部沿海地區(qū)[18]。而且，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施要想發(fā)揮長期作用，必須投入大量資金進(jìn)行管護(hù)；管護(hù)資金落實(shí)不到位，就會(huì)導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量下降，難以發(fā)揮長期效用。二是科技支撐尚待加強(qiáng)。現(xiàn)代科技在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的推廣應(yīng)用是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的有效途徑，但在信息技術(shù)、電子商務(wù)等快速發(fā)展背景下，“數(shù)字鴻溝”已成為當(dāng)前城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距的新表現(xiàn)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021年6月城鄉(xiāng)互聯(lián)網(wǎng)普及率分別為78.3%和59.2%，仍相差近20個(gè)百分點(diǎn)[28]，且農(nóng)村居民對(duì)現(xiàn)代科技的接受應(yīng)用能力不強(qiáng)、提升空間巨大。與此同時(shí)，雖然農(nóng)村物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得明顯進(jìn)展，但與城鎮(zhèn)相比短板弱項(xiàng)依然突出，農(nóng)村居民就近“寄快遞、取快遞”還難以很好實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)電商物流一體化進(jìn)程尚需加快布局。三是優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力基礎(chǔ)薄弱。補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板、推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，一支高素質(zhì)的數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理的勞動(dòng)力隊(duì)伍不可或缺。當(dāng)前，我國農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量總體充足，但質(zhì)量普遍不高，多為小學(xué)和初中文化水平，農(nóng)村居民家庭戶主大學(xué)本科及以上水平占比僅為0.3%[29]。加上城鄉(xiāng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)體制機(jī)制尚未健全，目前多表現(xiàn)為農(nóng)村勞動(dòng)力“進(jìn)城”，人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)渠道仍需加快疏通、力度仍待進(jìn)一步加強(qiáng)。單純依靠現(xiàn)有勞動(dòng)力基礎(chǔ)很難支撐起農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。

（三）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公眾參與度尚需提高

目前，國內(nèi)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公眾參與度不高。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是為滿足農(nóng)村居民生產(chǎn)生活需求，提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量水平，而基礎(chǔ)設(shè)施要想建好管好用好，必須在發(fā)揮好政府“看得見的手”作用的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動(dòng)村民等社會(huì)主體積極性，著力提升公眾參與度。但現(xiàn)實(shí)中，我國農(nóng)村居民在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)方面參與程度較低。一方面，大部分基礎(chǔ)設(shè)施由自上而下決策決定建設(shè)，農(nóng)民很難有機(jī)會(huì)參與規(guī)劃，使得項(xiàng)目建設(shè)可能與農(nóng)民實(shí)際需求產(chǎn)生偏差，從而產(chǎn)生“事不關(guān)己高高掛起”心理，更不會(huì)考慮后期管護(hù)問題。另一方面，農(nóng)村集體參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)的機(jī)制不健全，也是農(nóng)村居民無法有效參與管護(hù)的重要原因之一。眾所周知，村干部是村莊事務(wù)的“領(lǐng)頭人”，雖然由村民選出，但在執(zhí)行決策時(shí)，往往更多從國家政策角度出發(fā)，以執(zhí)行上級(jí)政府委派任務(wù)為主，與村民之間沒有形成良好互動(dòng)關(guān)系，基層組織作用沒有得到充分發(fā)揮。當(dāng)然，農(nóng)村居民受教育程度不高、文化水平較低，對(duì)充分行使個(gè)人權(quán)利、參與公共事務(wù)的意識(shí)淡薄，往往表現(xiàn)為“多一事不如少一事”，也在一定程度上影響其參與項(xiàng)目建設(shè)管護(hù)的積極性。

發(fā)達(dá)國家農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公眾參與方法值得借鑒。法國高度重視財(cái)政支持在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重要支撐作用，通過中央與地方政府共同出資建立鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)基金，鼓勵(lì)專業(yè)人才參與鄉(xiāng)村建設(shè)[30]；美國依托合作社機(jī)制夯實(shí)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)，如通過創(chuàng)立農(nóng)電合作社推進(jìn)農(nóng)村電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[31]；韓國充分發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主體作用，建立合理激勵(lì)制度推進(jìn)新村運(yùn)動(dòng)取得了顯著成效[32]?？偟膩砜?，多元化的參與機(jī)制是可借鑒可參考的經(jīng)驗(yàn)做法。由此可見，在強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程中，必須充分依托政府、市場(chǎng)等各方力量，發(fā)揮多元主體參與的綜合作用，特別是要調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民參與積極性。

（四）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化體制機(jī)制亟待完善

一是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化理念尚未完全形成。從發(fā)達(dá)國家看，無論是美國推行的城鄉(xiāng)共生發(fā)展理念[33]，還是英國提出的田園城市理念[34]，或是日本實(shí)施“以城養(yǎng)鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)關(guān)系理念[35]，均在一定程度上表明，從發(fā)展理念和頂層設(shè)計(jì)上逐漸模糊或淡化城市與鄉(xiāng)村邊界是推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的重要出路之一。須知，如果永遠(yuǎn)將城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村作為兩個(gè)對(duì)立的邏輯概念去探討城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，就難以跳出傳統(tǒng)邏輯框架去思考和解決現(xiàn)有差距和問題，也不利于破除現(xiàn)有體制障礙和制度壁壘。但目前來看，城鄉(xiāng)割裂的傳統(tǒng)觀念、體制障礙和制度壁壘一直存在且根深蒂固，無益于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的加快推進(jìn)，亟需從發(fā)展理念和頂層設(shè)計(jì)上加快破除。二是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化體制機(jī)制仍不健全。雖然農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在規(guī)劃建設(shè)等方面取得積極進(jìn)展，但同一體化要求相比還有一定距離。城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間、區(qū)域之間還存在較大差距，特別是在落后山區(qū)，農(nóng)村房屋修建、道路建設(shè)等還缺乏系統(tǒng)整體規(guī)劃，亟需依托體制機(jī)制完善，進(jìn)一步夯實(shí)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)基礎(chǔ)。此外，城鄉(xiāng)一體基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的長效機(jī)制尚未健全，重建設(shè)輕管護(hù)、管護(hù)資金籌措難等問題長期存在，致使城鄉(xiāng)統(tǒng)一管護(hù)要求落實(shí)落地面臨難題，影響基礎(chǔ)設(shè)施長期有效運(yùn)行。以鄉(xiāng)村道路建設(shè)運(yùn)營為例，部分前期建成的公路由于標(biāo)準(zhǔn)較低、抗災(zāi)能力較弱、安全設(shè)施不到位、養(yǎng)護(hù)投入不足等，已出現(xiàn)“油返砂”現(xiàn)象，工程長期效益無法得到充分發(fā)揮，亟須在基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一管護(hù)機(jī)制建設(shè)上下大功夫。

四、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展思路及需關(guān)注的四大關(guān)系

基于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展歷程與現(xiàn)實(shí)成效，聚焦農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)和短板制約，應(yīng)進(jìn)一步明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要矛盾和矛盾的主要方面，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，以城鄉(xiāng)一體化理念全方位補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板弱項(xiàng)，處理好一體化進(jìn)程中的幾大關(guān)系，確保農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)朝著一體化方向加快邁進(jìn)。

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展思路與目標(biāo)

1．發(fā)展思路

加快推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須準(zhǔn)確把握新發(fā)展階段新形勢(shì)新特點(diǎn)新要求，牢固樹立和深入貫徹新發(fā)展理念，以城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化為主攻方向和根本目標(biāo)，聚焦交通、水利、能源、物流、信息、人居環(huán)境等核心任務(wù)，實(shí)施農(nóng)村交通物流質(zhì)量提升、農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化、農(nóng)村現(xiàn)代能源體系升級(jí)、科技支撐現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村廁所革命、農(nóng)村生活垃圾污水高效治理、村容村貌優(yōu)化提升等重大工程，強(qiáng)化制度保障，提升要素支撐，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)，堅(jiān)決破除城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化制度圍城和機(jī)制障礙，全面提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境總體質(zhì)量水平，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量一體化發(fā)展（圖1），確保城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施有差異無差距的一體化格局全面形成，農(nóng)村居民獲得與城市居民大體相當(dāng)?shù)墓不A(chǔ)設(shè)施及服務(wù)。

圖1　城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展思路

總的來看，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化是城鄉(xiāng)一體化的題中應(yīng)有之義，也是城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容，且在所有內(nèi)容中具有基礎(chǔ)性關(guān)鍵性地位。結(jié)合城鄉(xiāng)一體化定義，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的內(nèi)涵要求可用“一個(gè)整體”“三個(gè)統(tǒng)一”“兩個(gè)方面”來概括。具體地，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化是在基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略上把城市和農(nóng)村視為一個(gè)整體，通過城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)，推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)共建共享和互聯(lián)互通，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施水平差距逐漸消失并最終融為一體。需要說明的是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營主要包含規(guī)劃、建設(shè)和管護(hù)三個(gè)階段，因此城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化也可從一體化規(guī)劃、一體化建設(shè)和一體化管護(hù)三個(gè)層面來看。一體化規(guī)劃是促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施有效銜接和互聯(lián)互通的前提，是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)將城市和農(nóng)村作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌規(guī)劃布局城鄉(xiāng)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，做到城鄉(xiāng)水、電、路、氣、信息、人居環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)。一體化建設(shè)是從數(shù)量和質(zhì)量兩方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施有效供給的現(xiàn)實(shí)路徑，是指在明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施屬性定位基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各級(jí)政府、企業(yè)、農(nóng)民等多元主體共同參與，構(gòu)建事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、中央支持、省級(jí)統(tǒng)籌、市縣負(fù)責(zé)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)制，彌合城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展差距。一體化管護(hù)是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施長期發(fā)揮作用的基本保障，是指在明晰基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬基礎(chǔ)上，由產(chǎn)權(quán)所有者建立管護(hù)制度，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施專業(yè)化運(yùn)營和市場(chǎng)化管護(hù)，確保城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)責(zé)任明確、運(yùn)行高效、經(jīng)費(fèi)有保障、長期可持續(xù)。

2．發(fā)展目標(biāo)

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的本質(zhì)是確保城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施有差異無差距，目標(biāo)是推動(dòng)農(nóng)村居民可獲得與城市居民大體相當(dāng)?shù)墓苍O(shè)施及服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營無“制度之隔、城鄉(xiāng)之分”。具體地，到2025年，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化體制機(jī)制逐步完善。農(nóng)村交通、物流、水利、能源、信息等基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量提升取得明顯進(jìn)展，農(nóng)村集中供水率、自來水普及率進(jìn)一步提高，快遞網(wǎng)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋，行政村通光纖和4G網(wǎng)絡(luò)比例達(dá)到100%，農(nóng)村道路、電網(wǎng)建設(shè)成果實(shí)現(xiàn)鞏固提升。農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善，宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)取得新進(jìn)展；全國農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率穩(wěn)步提升，農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置體系基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人居環(huán)境整治梯次推進(jìn)取得新成效，基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境的城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距逐步縮小。到2035年，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化體制機(jī)制基本健全。農(nóng)村交通、物流、水利、能源、信息等基礎(chǔ)設(shè)施總體質(zhì)量水平全面提升，短板弱項(xiàng)基本補(bǔ)齊，建設(shè)成果得到新一輪鞏固拓展。農(nóng)村人居環(huán)境得到根本好轉(zhuǎn)，宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村基本實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村廁所革命、生活垃圾污水治理、村容村貌提升等攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利?；A(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距進(jìn)一步縮小，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化格局初步形成。到21世紀(jì)中葉，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村人居環(huán)境整治取得全面勝利，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施有差異無差距的一體化格局全面形成，農(nóng)村居民獲得與城市居民大體相當(dāng)?shù)墓不A(chǔ)設(shè)施及服務(wù)。

（二）推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化需處理好四大關(guān)系

1．城市和農(nóng)村之間的關(guān)系

城鄉(xiāng)之間地理?xiàng)l件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、功能定位等都有差異，根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)理論，農(nóng)村發(fā)展與城市發(fā)展有所差別是必然的，也符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律。但是，城鄉(xiāng)之間甚至不同鄉(xiāng)村之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面存在巨大差距，就不符合城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民共同富裕的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。因此，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展最終應(yīng)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)有差異無差距的發(fā)展。具體到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，即體現(xiàn)為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施可能會(huì)有所差異，但服務(wù)水平應(yīng)是相當(dāng)?shù)?。在具有共性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，農(nóng)村可采用與城市同樣的標(biāo)準(zhǔn)體系，而在具有個(gè)性的基礎(chǔ)設(shè)施上，需根據(jù)實(shí)際需求因地制宜規(guī)劃建設(shè)。同時(shí)，必須聚焦城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程中面臨的突出矛盾，在制度設(shè)計(jì)上充分考慮城市優(yōu)勢(shì)與農(nóng)村劣勢(shì)，堅(jiān)持以城帶鄉(xiāng)，確保更多資源向農(nóng)村流動(dòng)，夯實(shí)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要素支撐基礎(chǔ)，加快補(bǔ)上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板。

2．政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系

加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化必須充分發(fā)揮好政府“看得見的手”和市場(chǎng)“看不見的手”的綜合效用，確?！耙粋€(gè)都不能少”。其中，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營中引入市場(chǎng)主體參與、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用具有必然性和必要性。一方面，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營需要投入大量資金，單純依靠政府投資可能面臨資金投入不足等問題，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)僅能滿足基本公共需求，難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)足量、高質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。另一方面，與市場(chǎng)相比，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營中難以提供高效的激勵(lì)來保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其效益的充分發(fā)揮，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)方面，持續(xù)性的資金投入和運(yùn)行監(jiān)管難度較大，必須依靠市場(chǎng)力量推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，在具體實(shí)踐中就必須區(qū)分好哪些是可盈利的基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)更多交由市場(chǎng)主體來承擔(dān)；哪些是純公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，必須由政府來保障。

3．當(dāng)前和長遠(yuǎn)之間的關(guān)系

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量和質(zhì)量的大體相當(dāng)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展提供實(shí)質(zhì)性便利，使農(nóng)村居民獲得實(shí)質(zhì)性利益。因此，在補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板、推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程中，絕不能脫離實(shí)際情況，一味貪多求快，貪大求全，不考慮現(xiàn)實(shí)約束，搞形式主義和形象工程?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個(gè)浩大工程，持續(xù)時(shí)間長，資金需求量大，往往與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密切相關(guān)，不同地區(qū)差異較大，有些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，有些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬偏多。需要適應(yīng)地區(qū)發(fā)展階段，區(qū)分當(dāng)前和長遠(yuǎn)，做好科學(xué)評(píng)估和方案設(shè)計(jì)，合理設(shè)定階段性發(fā)展目標(biāo)，逐步改善基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀。此外，考慮到基礎(chǔ)設(shè)施建成后使用時(shí)間一般較長，因此在具體規(guī)劃時(shí)，要有一定前瞻性，適當(dāng)考慮區(qū)域未來發(fā)展需求。

4．公平和效率之間的關(guān)系

公平和效率是一對(duì)矛盾。推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，也要處理好公平和效率的關(guān)系問題。通過為農(nóng)村居民提供與城市互聯(lián)互通、水平大致相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村提供更為公平的發(fā)展條件，突出體現(xiàn)公平性原則。但是，農(nóng)村地區(qū)地理?xiàng)l件復(fù)雜，生產(chǎn)生活區(qū)域分散，致使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度較大、成本較高。如果將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的理念和模式直接在農(nóng)村套用，或者直接照抄照搬一些農(nóng)村地區(qū)好的做法，都可能產(chǎn)生“水土不服”等問題，降低建設(shè)和運(yùn)營效率，造成不必要的資源浪費(fèi)，也即產(chǎn)生供給效率的損失。因此，在加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程中，需充分考慮各地農(nóng)村現(xiàn)實(shí)條件和需求，加大基礎(chǔ)設(shè)施供給方式、建設(shè)模式等創(chuàng)新，著力提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給效益和效率，推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化在動(dòng)態(tài)博弈中真正實(shí)現(xiàn)效率與公平的科學(xué)合理組合。

五、推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的戰(zhàn)略選擇

補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板、推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，必須立足基本國情、體現(xiàn)中國特色，全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神，運(yùn)用好馬克思主義中國化時(shí)代化的世界觀和方法論，持續(xù)創(chuàng)新城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化理論，堅(jiān)持走好城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化道路，聚焦制度保障、短板弱項(xiàng)、要素支撐、多元參與等方面，持續(xù)發(fā)力，并啟動(dòng)實(shí)施一批重大行動(dòng)和工程。

（一）強(qiáng)化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化制度保障

一是推進(jìn)法治建設(shè)。聚焦城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，全面貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法等已有法律法規(guī)，及時(shí)啟動(dòng)制定城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化相關(guān)條例。通過不斷健全法律法規(guī)，堅(jiān)定城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施有差異無差距的一體化發(fā)展理念，重構(gòu)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)機(jī)制和平等交換法則，全面夯實(shí)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、管護(hù)一體化穩(wěn)定連續(xù)的制度和政策保障基礎(chǔ)，讓一體化理念深入人心。二是健全管理制度。在推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程中，須統(tǒng)籌考慮并處理好城市與鄉(xiāng)村、政府與市場(chǎng)、企業(yè)與農(nóng)民等多重關(guān)系，片面強(qiáng)調(diào)某個(gè)關(guān)系或某一方面都無法實(shí)現(xiàn)真正意義上的一體化。須從頂層設(shè)計(jì)和發(fā)展理念上消除城鄉(xiāng)二元本位，從管理上摒棄城鄉(xiāng)固有差異和制度壁壘，徹底破除城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施割裂的制度圍城和觀念框架，整合力量集中辦大事急事難事，推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體謀劃、一體部署、一體落實(shí)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施有差異無差距。同時(shí)，進(jìn)一步明確各層級(jí)、各部門職責(zé)，精確把握城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化關(guān)鍵任務(wù)和主要矛盾，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下更好夯實(shí)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)基礎(chǔ)。三是完善監(jiān)管機(jī)制。建立健全多層級(jí)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化評(píng)估考核機(jī)制，制定科學(xué)評(píng)估考核辦法，將考核成績與獎(jiǎng)懲內(nèi)容掛鉤，壓緊壓實(shí)考評(píng)責(zé)任。重點(diǎn)突出讓多方參與考核，更多發(fā)揮農(nóng)村“老百姓”作用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“出題人在政府、改卷人在第三方、標(biāo)準(zhǔn)答案在老百姓”的考核制度。完善新時(shí)代村規(guī)民約，建立獎(jiǎng)懲制度，開展定期評(píng)估，引導(dǎo)農(nóng)村居民加強(qiáng)自我管理和監(jiān)督，提升農(nóng)村居民主人翁意識(shí)。

（二）加快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板弱項(xiàng)

一是推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板。深入推進(jìn)農(nóng)村交通物流體制機(jī)制改革，分類梯次加快推進(jìn)公共交通線路和物流向農(nóng)村延伸，重點(diǎn)支持物流龍頭企業(yè)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)布局，確保農(nóng)村居民享受到與城鎮(zhèn)居民在交通物流方面大體相當(dāng)?shù)谋憷潭?。瞄?zhǔn)城市水電、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，進(jìn)一步鞏固提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果，重點(diǎn)實(shí)施農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化、農(nóng)村現(xiàn)代能源體系升級(jí)等工程項(xiàng)目，推動(dòng)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)規(guī)?；┧⑿乱惠嗠娋W(wǎng)改造、綠色可再生能源利用等，不斷提高農(nóng)村飲水安全和綠色能源供給保障水平；強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技戰(zhàn)略布局，實(shí)施科技支撐現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，加快智能智慧等先進(jìn)科學(xué)技術(shù)向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域和農(nóng)村地區(qū)普及，讓農(nóng)村居民更好成為科技進(jìn)步的受益者，助力解決城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”等問題。二是強(qiáng)化農(nóng)村人居環(huán)境整治。深入推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”，因地制宜探索推廣符合不同地區(qū)的廁所糞污治理新技術(shù)新模式，加快推動(dòng)糞污治理與綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，提升資源化利用效率和無害化處理水平。建立健全多元化生活垃圾收運(yùn)處置和污水治理體系，創(chuàng)新市場(chǎng)體制機(jī)制，重點(diǎn)鼓勵(lì)依靠市場(chǎng)力量推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾分類及資源化利用。在尊重鄉(xiāng)村原始風(fēng)貌、開展科學(xué)合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，全面開展村莊清潔行動(dòng)，以提升鄉(xiāng)村“內(nèi)涵”“顏值”為根本目標(biāo)，以龍頭企業(yè)、合作社、農(nóng)戶等經(jīng)營主體為核心力量，建立健全社會(huì)參與村容村貌優(yōu)化提升機(jī)制，共同打造宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

（三）提升城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化要素支撐

一是加大資金投入。積極探索創(chuàng)新資金投入使用方式，加快建立健全“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)”多元化投入格局，夯實(shí)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化資金保障基礎(chǔ)。創(chuàng)新財(cái)政資金投入機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政資金投入力度，提高資金投入精準(zhǔn)性和導(dǎo)向性，財(cái)政支持重點(diǎn)用于瞄準(zhǔn)和攻克城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化現(xiàn)存突出短板弱項(xiàng)。發(fā)揮公共財(cái)政資金撬動(dòng)效應(yīng)，引導(dǎo)社會(huì)資本更多投入城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)領(lǐng)域，激活內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力、提升內(nèi)在造血能力，切實(shí)提高財(cái)政和社會(huì)資本使用效率。推動(dòng)金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)持續(xù)加大資本和金融支持力度，為各類經(jīng)營主體參與城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化提供保障。鼓勵(lì)新型經(jīng)營主體加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村人居環(huán)境整治的投入力度。二是提升科技支撐。聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，暢通科技供給與需求連接渠道，確?？萍脊┬鑼?shí)現(xiàn)有效銜接。繼續(xù)加大科技創(chuàng)新政策供給，持續(xù)健全科技創(chuàng)新及成果轉(zhuǎn)化體系；積極引導(dǎo)高等院校、科研院所、龍頭企業(yè)等科研主體，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村人居環(huán)境領(lǐng)域科技創(chuàng)新與應(yīng)用的廣度和深度，通過產(chǎn)學(xué)研深度融合，確保先進(jìn)技術(shù)、實(shí)用裝備等盡快轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。創(chuàng)新科技激勵(lì)與利益分配機(jī)制，讓更多科技人才扎根農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村人居環(huán)境整治領(lǐng)域。三是強(qiáng)化人才基礎(chǔ)。建立健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域人才培訓(xùn)制度，重點(diǎn)培育有志于長期從事農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的新型農(nóng)民，提升規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等技術(shù)水平。破除城鄉(xiāng)人才自由流動(dòng)制度壁壘，打通人才雙向流動(dòng)渠道，完善高素質(zhì)人才引育制度，設(shè)立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化人才引育專項(xiàng)資金，支持鼓勵(lì)人才下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)投身城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)事業(yè)。

（四）夯實(shí)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化多元參與基礎(chǔ)

一是明確各方責(zé)任。推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，不能把所有責(zé)任都讓政府“一肩挑”，也不能把所有任務(wù)都讓農(nóng)村“一方干”。必須在明晰農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)和屬性基礎(chǔ)上，聚焦公共物品、準(zhǔn)公共物品、私人物品等，處理好城市與農(nóng)村、政府與市場(chǎng)等關(guān)系。充分發(fā)揮各方作用，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)資源互換和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。政府在履行好規(guī)則制定者角色基礎(chǔ)上，把更多權(quán)力下放給市場(chǎng)，充分激發(fā)市場(chǎng)主體活力，讓市場(chǎng)“看不見的手”發(fā)揮主導(dǎo)作用，在減輕政府財(cái)政投入等壓力的同時(shí)，確保農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營、管護(hù)等具有可持續(xù)性。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程中，必須深化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，充分發(fā)揮城市在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的“火車頭”作用。支持創(chuàng)新基層組織參與方式，通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等模式，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織推動(dòng)作用。二是強(qiáng)化主體培育。依托美麗鄉(xiāng)村、特色村寨等發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式緊密結(jié)合，以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合等多種方式推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。為社會(huì)資本創(chuàng)造更多盈利空間，積極吸收龍頭企業(yè)等優(yōu)勢(shì)經(jīng)營主體，發(fā)揮其在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)、運(yùn)營、管護(hù)進(jìn)程中的主導(dǎo)作用。大力支持農(nóng)民合作社進(jìn)入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是農(nóng)村人居環(huán)境整治領(lǐng)域，鼓勵(lì)其按市場(chǎng)化機(jī)制更多地承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)任務(wù)。充分尊重農(nóng)民主體地位，突出農(nóng)民等傳統(tǒng)經(jīng)營主體在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程中的重要作用，讓農(nóng)民更多分享城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化成果。加快構(gòu)建城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)、運(yùn)營、管護(hù)緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，創(chuàng)新“政府+企業(yè)+農(nóng)民”“政府+合作社+農(nóng)民”等運(yùn)營模式，充分發(fā)揮各類經(jīng)營主體合力。

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Urban-rural integration: historical evolution and strategic choice of rural infrastructure

SHI Zizhong, LIU Jie, CHANG Qian, HU Xiangdong*

(Institute of Agricultural Economics and Development, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081, China)

Since the establishment of People’s Republic of China, the rural infrastructure in China has gone through three stages: the early development stage, the rapid development stage, and the urban-rural integration stage, with the focus successively on meeting the basic needs, development needs and upgrading needs of rural residents. Rural infrastructure and living environment have been continuously improved and the integration of urban and rural infrastructure has been further deepened. At present, however, the shortcomings and weaknesses of rural infrastructure are still evident, the power of factor support needs to be strengthened, the public participation needs to be promoted, and the institutional mechanism for urban and rural infrastructure integration needs to be improved.In order to accelerate the development of rural infrastructure, it is necessary to take the integration of urban and rural infrastructure as the main direction, break down the institutional walls and barriers, unify planning, construction and management, handle the relationship between urban and rural areas, government and market, current situation and long-term development, equity and efficiency, etc., and promote the full integration of rural and urban infrastructure with differences but without gaps, so as to ensure that the rural residents have almost equal access to public infrastructure and its services as the urban residents.

rural infrastructure; urban-rural infrastructure integration; urban-rural integration; rural living environment

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2023.03.004

F323

A

1009–2013(2023)03–0025–10

2023－03－12

國家發(fā)展改革委課題“城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化問題研究”；中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技創(chuàng)新工程項(xiàng)目（10-IAED-01-2023）

石自忠（1989—），男，湖南古丈人，博士，副研究員，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策。*為通信作者。

責(zé)任編輯：李東輝