國企董事會有效運(yùn)作的關(guān)鍵挑戰(zhàn)

仲繼銀 羅紅

夯實(shí)國企董事會治理機(jī)制，可以一方面通過忠實(shí)義務(wù)的強(qiáng)化，遏止和懲罰董事和高管主觀故意性的錯(cuò)誤行為，另一方面通過勤勉義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和商業(yè)判斷準(zhǔn)則的合理應(yīng)用，為國企董事和高管的疏忽大意性失誤提供保護(hù)，為創(chuàng)新行為和企業(yè)家精神保駕護(hù)航

2023年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于上市公司獨(dú)立董事制度改革的意見》，其中對國有控股上市公司獨(dú)立董事的諸多方面作出具體規(guī)定。如：董事會中外部董事（含獨(dú)立董事）應(yīng)當(dāng)占多數(shù)、建立全部由獨(dú)立董事參加的專門會議機(jī)制和完善獨(dú)立董事履職評價(jià)制度等。這些也正是通過國有企業(yè)改革三年行動，國企董事會“應(yīng)建盡建”任務(wù)基本完成后，提升治理有效性所要解決的問題、推動國企董事會實(shí)際運(yùn)作到位所要面臨的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前國企改革的核心內(nèi)涵和關(guān)鍵挑戰(zhàn)

中國國企改革是一個(gè)不斷試驗(yàn)和探索的過程。1980年代的國企改革，是企業(yè)內(nèi)部管理體制上的改革，是一種內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)和激勵機(jī)制的變化。1990年代開始的公司化改制，帶來了國企行為的一些實(shí)質(zhì)性變化，從行政機(jī)構(gòu)附屬物逐漸變成市場經(jīng)濟(jì)中的競爭主體。

以公司化改制和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)為主要內(nèi)容的國企改革，特別是2015年《中共中央?國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》、2017年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》，以及2021年中央和有關(guān)部門出臺的《關(guān)于中央企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的若干意見（試行）》《國有企業(yè)公司章程制定管理辦法》和《中央企業(yè)董事會工作規(guī)則（試行）》等，為企業(yè)的治理體系建設(shè)和治理能力提升提供了規(guī)范和操作指引。2022年國企改革三年行動完成后，董事會等現(xiàn)代公司內(nèi)部治理機(jī)制進(jìn)入到了幾乎所有的國企。

在內(nèi)部管理改革和公司化改制完成后，當(dāng)前國企改革的核心內(nèi)涵和關(guān)鍵挑戰(zhàn)，是構(gòu)建國有資本管理體制和國有公司治理機(jī)制之間激勵相容的一套制度體系、運(yùn)行模式和行為方式。要讓公司化后的國企像市場化的公司那樣運(yùn)作，并在公平的市場競爭中發(fā)展和壯大。這需要從國資管理到企業(yè)行為，都要把現(xiàn)代公司治理原則和機(jī)制落到實(shí)處。

從基礎(chǔ)規(guī)則上夯實(shí)董事會治理機(jī)制

在董事會“應(yīng)建盡建”后，進(jìn)一步完善董事會結(jié)構(gòu)、夯實(shí)董事會治理機(jī)制成為完善公司治理的主要任務(wù)。公司制企業(yè)將管理權(quán)賦予董事和職業(yè)經(jīng)理人之后，需要防范董事和職業(yè)經(jīng)理人的行為不忠和瀆職。有效的“忠實(shí)義務(wù)”“勤勉義務(wù)”的責(zé)任追究和“商業(yè)判斷準(zhǔn)則”適用，保證董事和經(jīng)理對股東負(fù)責(zé)，同時(shí)有足夠的自主權(quán)和擔(dān)當(dāng)去經(jīng)營管理公司。

就國企內(nèi)部治理來說，夯實(shí)董事會治理機(jī)制，需要解決的一個(gè)問題是公司管理模式的行政化和高管的“政府官員化”，及其中存在的一些與懶政、怠政官員同樣的“為官不為”問題。通過公司治理基礎(chǔ)規(guī)則上的忠實(shí)、勤勉義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和商業(yè)判斷準(zhǔn)則應(yīng)用，可以在一定程度上解決國企的“為官不為”問題，同時(shí)可以在國企改革和發(fā)展中所出現(xiàn)問題的處理上，有效落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”原則。

夯實(shí)國企董事會治理機(jī)制，可以一方面通過忠實(shí)義務(wù)的強(qiáng)化，遏止、懲罰董事和高管主觀故意性的錯(cuò)誤行為，另一方面通過勤勉義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和商業(yè)判斷準(zhǔn)則的合理應(yīng)用，為國企董事和高管的疏忽大意性失誤提供保護(hù)，為創(chuàng)新行為和企業(yè)家精神保駕護(hù)航。

有關(guān)董事和高管利用公司機(jī)會的問題，可能是公司治理和董事忠實(shí)義務(wù)、公平交易義務(wù)中最難判斷與有效解決的難題之一。缺乏對利用公司機(jī)會行為的有效控制，是中國公司董事會、職業(yè)經(jīng)理人制度發(fā)展不起來的一個(gè)重要原因。

屬于“偷懶”和“工作不努力”性質(zhì)的違反勤勉義務(wù)的行為，可以通過一些公司自律和市場化的辦法，如考評、升遷和解聘等來解決。需要注意的是，過度和不適當(dāng)?shù)靥岣叨虑诿惚M責(zé)標(biāo)準(zhǔn)也會帶來一種風(fēng)險(xiǎn)：因縮小了可選董事范圍而降低了公司治理的質(zhì)量。不過，真正的危險(xiǎn)是董事責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的不清晰。

在有效運(yùn)用國際通行的現(xiàn)代公司治理原則和準(zhǔn)則的同時(shí)，國企還要像《關(guān)于上市公司獨(dú)立董事制度改革的意見》所提出的，“健全具有中國特色的國有企業(yè)監(jiān)督機(jī)制，推動加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會監(jiān)督、社會監(jiān)督等統(tǒng)籌銜接，進(jìn)一步提高國有控股上市公司監(jiān)督整體效能”。

推動國企董事會運(yùn)作真正發(fā)揮作用

形式上建立董事會并不難，難的是董事會能在實(shí)際運(yùn)作中真正發(fā)揮作用。國企董事會要有效運(yùn)作，構(gòu)建好董事會、推行外部董事會議制度、董事會自我評估三方面很重要。

構(gòu)建好董事會

《關(guān)于上市公司獨(dú)立董事制度改革的意見》提出：國有控股上市公司要落實(shí)“兩個(gè)一以貫之”要求，充分發(fā)揮黨委（黨組）把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，支持董事會和獨(dú)立董事依法行使職權(quán)。在“兩個(gè)一以貫之”的原則下，國企董事會的職責(zé)定位是“定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險(xiǎn)”，定戰(zhàn)略居于首位。戰(zhàn)略制定既是董事會的基本職責(zé)，也是董事會所能扮演的最能為公司增加價(jià)值的角色。董事會要在遵守規(guī)則類問題（檢查公司的過去和現(xiàn)在）和戰(zhàn)略決策類問題（塑造公司的未來）之間均衡使用時(shí)間和精力。董事會的職責(zé)中，績效要比合規(guī)更為重要，沒有績效公司就沒有存在的價(jià)值。國企所有權(quán)集中，誰負(fù)主要責(zé)任的問題清晰，這可以帶來優(yōu)勢，包括戰(zhàn)略選擇上的堅(jiān)定性和獨(dú)特性，以及風(fēng)險(xiǎn)控制上更強(qiáng)的動力。另一方面，可能會忽視環(huán)境變化，導(dǎo)致公司戰(zhàn)略過時(shí)和組織僵化，給公司帶來災(zāi)難性后果。公司治理和董事會的質(zhì)量決定著一個(gè)企業(yè)是被集中所有權(quán)的缺陷所束縛，還是有效地發(fā)揮集中所有權(quán)的優(yōu)勢。

不存在“一個(gè)型號適應(yīng)全體、放之四海而皆準(zhǔn)”的公司治理模版。每個(gè)董事會必須根據(jù)其自身所處環(huán)境制定公司戰(zhàn)略、控制其業(yè)務(wù)。就目前國企董事會治理有效性來說，以下兩點(diǎn)尤為重要。

其一，戰(zhàn)略性地招募合適的董事，防范代表性董事會的弊端。董事會要保持獨(dú)立性，要盡可能避免簡單接受股東推薦董事人選的狀況，也要盡可能減少內(nèi)部人在董事會中的比例。有作為純粹股東之外利益的股東，會干擾公司戰(zhàn)略制定偏離最優(yōu)目標(biāo)；有純粹董事之外利益的董事，也會影響董事會戰(zhàn)略職責(zé)的有效發(fā)揮。戰(zhàn)略性董事會中要盡可能減少與公司有純粹股東、董事之外利益關(guān)系的人?！按硇远聲毕魅趿硕聲恼w性，使董事會變成各方面進(jìn)行談判和利益博弈的場所。企圖通過代表性的董事會構(gòu)成安排，來事前制衡董事權(quán)力行使中的偏袒行為，實(shí)際是得不償失的。一方面，這些“代表”很容易被收買，未必真能“代表”。另一方面，這樣做導(dǎo)致董事會制度功能上的本末倒置，失去了董事會作為公司制企業(yè)實(shí)現(xiàn)“集中管理”的工具的價(jià)值，得到了一個(gè)吵架而不是理性地討論、分析問題和戰(zhàn)略決策的董事會。

其二，以能力和知識為基礎(chǔ)構(gòu)建董事會，董事要運(yùn)用自己的專業(yè)判斷。通盤考慮每一位董事的專業(yè)和知識背景，使董事會作為一個(gè)整體擁有理解整個(gè)產(chǎn)業(yè)、進(jìn)行公司治理以及對組織的設(shè)計(jì)和管理作出貢獻(xiàn)、把握公司經(jīng)營的能力。識別所需要的知識領(lǐng)域，包括經(jīng)營戰(zhàn)略、管理人員開發(fā)、技術(shù)、組織設(shè)計(jì)、變革管理、財(cái)務(wù)、政府事務(wù)、經(jīng)濟(jì)法和國際經(jīng)驗(yàn)等?？梢圆捎脤I(yè)矩陣的方法來思考這一問題——董事會成員在一個(gè)軸、關(guān)鍵的專業(yè)知識領(lǐng)域在另一個(gè)軸。畫出這一矩陣后，可以發(fā)現(xiàn)董事會的專業(yè)才能缺口，據(jù)此指導(dǎo)董事選聘。同時(shí)，注意董事背景的多樣化。建立一個(gè)背景多樣化的董事會，可以提高董事會決策的質(zhì)量，避免“思維共振”的風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)代公司的規(guī)模、復(fù)雜性迫使董事在很大程度上要依賴其他董事或高級主管、職員、專家以及董事會的專門委員會。除非存在可疑的情形或不同尋常的事實(shí)，使得不作進(jìn)一步查證顯得非常不合情理，董事和高級主管沒有義務(wù)對他們所依賴的信息、報(bào)告、陳述等進(jìn)行親自調(diào)查和求證。一般而言，董事可以依賴由負(fù)責(zé)任的公司高級職員、顧問或者董事會委員會準(zhǔn)備的信息、意見、報(bào)告或者陳述。但是，如果一位董事自身所擁有的對有關(guān)事務(wù)的專業(yè)知識，足以使這種依賴成為不合理和沒有根據(jù)，那么該董事就不能被認(rèn)為是在真誠地行事，就要承擔(dān)責(zé)任。

推行外部董事會議制度

《關(guān)于上市公司獨(dú)立董事制度改革的意見》提出，上市公司董事會中獨(dú)立董事應(yīng)當(dāng)占三分之一以上，國有控股上市公司董事會中外部董事（含獨(dú)立董事）應(yīng)當(dāng)占多數(shù)；國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對國有控股上市公司獨(dú)立董事選聘管理的監(jiān)督。提高董事會的獨(dú)立性、更多獨(dú)立人士出任董事的現(xiàn)代做法，是從早期以大股東和經(jīng)理人為主導(dǎo)的董事會實(shí)踐中逐漸發(fā)展出來的：獨(dú)立董事會是在與大股東董事會、經(jīng)理人董事會的競爭中勝出的現(xiàn)代公司治理最佳實(shí)踐。因?yàn)槔鏇_突的存在，大股東和經(jīng)理人都不是董事——全體股東利益看護(hù)人的最合適人選。大股東、經(jīng)理人都有強(qiáng)烈的通過制造虛假信息而牟利的動機(jī)（前者是股份高位套現(xiàn)，后者是獎金和股票期權(quán)兌現(xiàn)），這種可以利用公司控制權(quán)獲取巨額私人收益的誘惑，使他們很難保持對全體股東利益的忠心。

良好治理的一個(gè)重要基石，是不存在利益沖突的外部董事占董事會成員的絕大多數(shù)。但這一基石的作用可能會被董事會中的內(nèi)部人所消解，特別是在董事長為執(zhí)行董事、事實(shí)上是首席執(zhí)行官的情況下。解決這一問題的一種做法是從外部董事中任命一位領(lǐng)導(dǎo)董事/首席外部董事，負(fù)責(zé)外部董事們作為一個(gè)整體發(fā)揮作用?！蛾P(guān)于上市公司獨(dú)立董事制度改革的意見》提出，“建立全部由獨(dú)立董事參加的專門會議機(jī)制，關(guān)聯(lián)交易等潛在重大利益沖突事項(xiàng)在提交董事會審議前，應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立董事專門會議進(jìn)行事前認(rèn)可?！边@意味著，要推廣獨(dú)立董事專門會議機(jī)制。

一般情況下，只有在沒有執(zhí)行層在場的情況下，外部董事們才會討論經(jīng)理繼任人選、首席執(zhí)行官績效等敏感問題。公司要給外部董事們提供沒有執(zhí)行層在場的會面機(jī)會。應(yīng)該每年至少召開一次外部董事會議，由首席外部董事主持，公司要為會議提供充分的信息和資料。華潤集團(tuán)在章程六十一條明確規(guī)定，每年至少組織召開一次外部董事工作會議。

最近幾年，優(yōu)秀公司董事會推行起外部董事“執(zhí)行會議”，只有外部董事才能參加，在正式董事會會議之前或之后召開，就董事會將要討論的問題交換看法，討論他們的應(yīng)對措施、他們認(rèn)為以后需要特別注意的問題。從一年幾次外部董事會議，發(fā)展到幾乎每次董事會會議前后都要召開外部董事執(zhí)行會議，是外部董事作為一個(gè)整體發(fā)揮作用方式的進(jìn)步。外部董事會議安排在董事會會議之前還是之后，各有利弊。之前召開，可以幫助提高外部董事們對董事會會議的參與深度，讓他們多一個(gè)機(jī)會提出需要在董事會會議中增加的議題，但是沒有機(jī)會去深入探討董事會會議中提出的問題。之后召開，可以克服這一缺點(diǎn)，但會有另外一個(gè)缺點(diǎn)：董事會會議開完之后，董事們可能急著離開，從而影響會議效果。因此有些公司覺得，有必要在董事會會議之前和之后，各召開一次外部董事執(zhí)行會議。特別值得注意的是，應(yīng)該把會議討論的結(jié)果迅速、準(zhǔn)確地傳達(dá)給公司管理層。這樣既保持了外部董事們討論的私密性，又能讓管理層了解外部董事們的觀點(diǎn)。討論的結(jié)果和信息對管理層改進(jìn)工作有幫助，管理層就會逐漸適應(yīng)、接受直至積極支持外部董事執(zhí)行會議這一機(jī)制。

通過自我評估改進(jìn)董事會績效

《關(guān)于上市公司獨(dú)立董事制度改革的意見》提出，“完善獨(dú)立董事履職評價(jià)制度，研究建立覆蓋科學(xué)決策、監(jiān)督問效、建言獻(xiàn)策等方面的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對國有控股上市公司獨(dú)立董事履職情況的跟蹤指導(dǎo)?！豹?dú)立董事的履職評價(jià)，絕不僅是一個(gè)獨(dú)立董事制度的問題，而是涉及整個(gè)董事會的公司治理有效性評價(jià)問題。作為提高董事會獨(dú)立性的一種有效手段，獨(dú)立董事是在董事會的有效運(yùn)作中發(fā)揮作用的。獨(dú)立董事的履職評價(jià)要在董事會的運(yùn)作、公司治理有效性評估中進(jìn)行。為什么要進(jìn)行公司治理有效性評估？因?yàn)楣局卫聿粌H是一套制度規(guī)范、機(jī)制設(shè)計(jì)，更是有關(guān)方面負(fù)責(zé)任的行為，需要實(shí)時(shí)檢測其實(shí)際運(yùn)行情況。包括董事履職評價(jià)在內(nèi)的董事會績效評估，是保證公司治理落到實(shí)處的一個(gè)有效手段。

在評估之前，首要的是在董事會內(nèi)部就如何提高公司治理、績效水平進(jìn)行討論。全體董事一起討論他們自身在董事會會議、委員會運(yùn)作、評估公司項(xiàng)目、評估經(jīng)理層、提出重要問題以及在需要時(shí)勇敢地站出來扭轉(zhuǎn)局勢等方面，履行董事職責(zé)的情況如何。

董事會績效評估中，要討論董事會良好運(yùn)作的標(biāo)準(zhǔn)是什么，要回答什么是董事會最佳做法？比照這些最佳做法，檢查自身董事會運(yùn)作情況，如會議頻率、長度、議程安排、信息流、委員會設(shè)置和董事會-管理層關(guān)系等。要把如下問題納入考慮：董事會的獨(dú)立性、監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的能力、平衡各種利益相關(guān)者利益的能力、應(yīng)對潛在危機(jī)的能力、董事之間及董事會與經(jīng)理層之間協(xié)同工作的能力。

因?yàn)閭€(gè)性、背景、資歷等方面差異的影響，評估每位董事對公司和董事會的貢獻(xiàn)可能很難，需要開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化的董事會成員績效評估方法。評估一個(gè)董事績效的最合適人選是董事會中的其他董事，要建立一個(gè)董事之間相互評估并提供反饋意見的流程。董事評估標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)該包括：能否很好地理解公司戰(zhàn)略、能否對影響公司的當(dāng)前事態(tài)和問題保持跟蹤和關(guān)注以及出席會議情況和對董事會討論問題的貢獻(xiàn)。

可以通過問卷調(diào)查進(jìn)行董事會自我評估，董事們各自填寫評估問卷，然后集體討論和評估所得到的結(jié)果。如果股東和主要的投資者也被邀請?zhí)峁┰u估意見，這些資料要反饋到董事會，使董事會能夠得到多渠道的評價(jià)信息來源，以更好地討論其自身的績效。

董事評估結(jié)果幫助董事了解自身的長處與不足，以便有效提升個(gè)人能力，成為一個(gè)有效的董事。董事評估結(jié)果可以用于董事的提名、任免和職位調(diào)整。董事評估中，董事針對董事工作和董事會運(yùn)作提出的意見和建議，是改進(jìn)董事會工作和制定董事年度培訓(xùn)計(jì)劃的重要依據(jù)。

目前中國只有極少數(shù)公司能夠做到規(guī)范的董事會自我評估（包括請中介機(jī)構(gòu)）。對董事會績效評估的興趣，更多的是來自集團(tuán)、母公司，因?yàn)榕率Э囟鴮ο聦僮庸径聲M(jìn)行評估。下一步應(yīng)該積極推動上市公司、國企的董事會自我評估。

作者分別為中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國林業(yè)科學(xué)研究院生態(tài)保護(hù)與修復(fù)研究所高級會計(jì)師。本文為中國社會科學(xué)院國有經(jīng)濟(jì)研究智庫“國有企業(yè)公司治理有效性評價(jià)”課題的階段性成果。