挑戰(zhàn)兩岸“奧運模式”的島內(nèi)“公投”
——對“東京奧運正名公投”運作與影響的一項分析

吳維旭,許焰妮,趙子龍

(1.清華大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100084;2.北京體育大學(xué) 管理學(xué)院,北京 100091;3.廣西民族大學(xué) 東盟學(xué)院,廣西 南寧 530007)

奧林匹克運動會是世界各地區(qū)各民族平等競爭的舞臺,能否參賽關(guān)乎“承認(rèn)的政治”。2022年1月28日,臺灣地區(qū)教育事務(wù)主管部門下的“體育署”在官網(wǎng)宣布,基于對航班和防疫的考量,臺灣地區(qū)將不派遣代表團出席北京冬奧會的開閉幕式。1月31日,中華臺北奧委會在其官網(wǎng)宣布,應(yīng)國際奧委會的要求,將派員出席本屆冬奧會開閉幕式。2月4日,臺灣地區(qū)運動員以“中華臺北”(Chinese Taipei)名義亮相北京國家體育場。2月5日,全國政協(xié)主席汪洋會見出席冬奧會開幕式的國民黨前主席洪秀柱,明確表示“臺灣同胞以各種方式參與北京冬奧會,是中華兒女共襄冬奧盛舉、共享民族榮光的生動體現(xiàn)”。[1]長期以來,包括奧運會在內(nèi)的高級別國際體育活動,已經(jīng)成為增進(jìn)兩岸體育交流與合作的重要窗口與機會。

自法國教育家皮埃爾·德·顧拜旦(Pierre De Coubertin)建議恢復(fù)奧林匹克運動會以來,現(xiàn)代奧運會受政治因素影響的現(xiàn)象比較普遍,“奧運政治化”的情境(context)與程度在不同時期、不同國家和地區(qū)呈現(xiàn)在地化差異。具體到臺灣地區(qū),所謂“奧運正名公投”是近年在涉奧運領(lǐng)域出現(xiàn)的“舊事務(wù)新現(xiàn)象”。所謂“舊事務(wù)”,指兩岸“奧運模式”已經(jīng)是國際體育組織和兩岸體育界人士共同遵循的原則。中華人民共和國重返聯(lián)合國后,本著一個中國原則,1979年《國際奧委會執(zhí)委會決議》(即“名古屋決議”)與1981年《國際奧委會與中華臺北奧委會協(xié)議書》(即“洛桑協(xié)議”)明確規(guī)定,臺灣地區(qū)以“中華臺北”名義參加奧運會(1)1971年中華人民共和國重返聯(lián)合國,取得中國代表權(quán)。根據(jù)1979年6月及10月國際奧委會執(zhí)委會的決議,臺灣地區(qū)得以在“中華臺北奧林匹克委員會”的名稱下繼續(xù)參加奧運會。1981年臺灣地區(qū)中華臺北奧委會與國際奧委會簽訂《國際奧委會與中華臺北奧委會協(xié)議書》(又稱“洛桑協(xié)議”),協(xié)議規(guī)定臺灣地區(qū)使用“中華臺北”(Chinese Taipei)作為代表名稱,擁有會旗與會徽以及參加國際奧委會及其所贊助的各項活動的權(quán)利;臺灣地區(qū)參賽地位和權(quán)利與其他國家或地區(qū)相同。此后,該協(xié)議廣泛被其他國際賽事主辦單位沿用。1989年,兩岸奧委會代表在香港簽署協(xié)議,臺灣地區(qū)體育團隊及體育組織赴大陸參加比賽、會議或活動,將采行國際奧委會的有關(guān)規(guī)定。,此已成為兩岸及國際社會的共識。所謂“新現(xiàn)象”,則指以“臺灣本土化”為底色的“奧運正名”議題開始訴諸“公民投票”(referendum,以下簡稱“公投”)形式。2018年11月,島內(nèi)部分“深綠”勢力利用即將開幕的東京奧運會發(fā)起所謂的“東京奧運正名公投”,首次以“公投”形式,利用國際體育賽事舞臺進(jìn)行“臺獨”分裂活動,給兩岸關(guān)系帶來巨大風(fēng)險。

在當(dāng)前兩岸政治關(guān)系相對緊張的局勢下,臺灣內(nèi)部任何助推“奧運正名公投”成案的相關(guān)政治操作均值得關(guān)注。由于2018年“東京奧運正名公投”的成案程序與投票流程相對清晰,且后續(xù)出現(xiàn)的“奧運正名公投”在議題內(nèi)容、運作流程上皆有相似性,故本文回顧梳理2018年“東京奧運正名公投”的基本過程,并以此為案例基礎(chǔ),分析影響臺灣地區(qū)“奧運正名公投”的結(jié)構(gòu)性和制度性因素。

一、“東京奧運正名公投”發(fā)展的基本過程

臺灣地區(qū)具有社會動員性質(zhì)的所謂“正名”運動是從1994年開始的。1994年5月,持“臺獨”立場的“臺灣正名運動聯(lián)盟”在臺北舉行“511臺灣正名游行”(2)其中,“臺灣團結(jié)聯(lián)盟”的表態(tài)在此類“正名運動”中頗具代表性,該聯(lián)盟表示,“盼在臺灣的所有住民一起打造出壯盛的‘臺灣民族’。希望藉由‘臺灣正名大游行’,讓朝野政黨、臺灣人民共同醒悟,承認(rèn)臺灣人民的‘真實身世’,‘臺灣是我們的母親’”等。,宣揚“(臺灣)有權(quán)利決定自己被稱為什么,而非任憑外來者強制賦予”。[2]游行期間,李登輝以聯(lián)盟總召集人的身分為其站臺演說。[3]同年8月,臺灣行政當(dāng)局推進(jìn)“參與聯(lián)合國”活動,部分海外“臺獨”勢力在美國開展支持臺灣“正名運動”的相關(guān)活動予以呼應(yīng)。此后,所謂“正名運動”逐漸蔓延至臺灣社會諸多領(lǐng)域。作為國際體育最高綜合競技平臺的現(xiàn)代奧運會可以向全球直接展示國家/民族榮譽與象征,其具有維系各個國家/民族現(xiàn)存合法性的意義和建構(gòu)國家認(rèn)同(national identity)的特定功能。因此,借四年一屆的奧運會熱度推動“正名運動”并圍繞此展開相關(guān)博弈,在全球范圍內(nèi)的體育政治領(lǐng)域并不鮮見,部分“臺獨”勢力也積極利用奧運會的場合與熱度做宣傳,試圖提升自身聲望并獲取更多支持。

在采取“公投”這種直接民主規(guī)則的國家和地區(qū),政黨及其支持團體是“公投”動議的主要發(fā)起者?！肮丁苯Y(jié)束后,行政當(dāng)局多會依照“公投”結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的政策調(diào)整,以順應(yīng)或“討好”民意。在“奧運正名公投”議題上,島內(nèi)“綠營”政黨及相關(guān)“正名”支持團體扮演著重要的組織者角色。2020年奧運會在日本東京舉行,此所謂“東京奧運正名運動”的發(fā)起與早期宣傳同日本民間組織有所聯(lián)系。2017年,日本部分所謂“友臺”人士與組織多次在東京發(fā)起請愿,組織關(guān)于“臺灣正名”的街頭聯(lián)署活動。(3)如2017年4月16日,“2020東京奧運‘臺灣正名’推進(jìn)協(xié)議會”等組織在東京新宿車站舉行“支持以‘臺灣名義’參加2020東京奧運會”的街頭“請愿署名運動”。該“協(xié)議會”會長水島總、“臺灣研究論壇會長”永山英樹、“加油日本!全國行動委員會”常任干事三輪和雄等人上臺演講,“臺灣基進(jìn)黨”顏銘緯、林春妙也前往“助陣”。2017年8月6日,日本“臺灣研究論壇”會長永山英樹等在東京街頭舉辦“正名”聯(lián)署簽名活動,“臺獨”組織“臺灣聯(lián)合國協(xié)進(jìn)會”成員也到現(xiàn)場助陣。同年,臺灣島內(nèi)主推“奧運正名”的社會團體“2020東京奧運臺灣正名行動聯(lián)盟”與“2020東京奧運臺灣正名行動小組”成立。(4)這兩個團體的共同發(fā)起人包括:“李登輝民主協(xié)會”理事長張燦鍙、民報文化事業(yè)創(chuàng)辦人陳永興、“臺灣獨立建國聯(lián)盟”主席陳南天、臺灣醫(yī)界聯(lián)盟董事長吳樹民、“臺灣聯(lián)合國協(xié)進(jìn)會”理事長蔡明憲、“臺灣團結(jié)聯(lián)盟”主席劉一德、“基進(jìn)黨”主席陳奕齊、社民黨召集人范云等。臺灣修正所謂“公投法”(5)2017年12月,臺灣地區(qū)立法機構(gòu)三讀通過“公民投票法”(簡稱“公投法”)部分條文修正案。2018年1月5日生效的新“公投法”規(guī)定:“公投”年齡從20歲降至18歲;“公民投票案”提案人人數(shù)門檻降至最近一次臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉中選舉人總數(shù)的萬分之一;聯(lián)署人數(shù)降至提案時最近一次臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉中選舉人總數(shù)的1.5%;“公投”通過門檻廢除“雙1/2制”,改為有效同意票數(shù)多于不同意票,且有效同意票超過投票權(quán)人總數(shù)的1/4,即為通過。全臺性的“公投”案,若以2016年臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉人數(shù)1 878萬2 991人計算,提案門檻僅為1 879人,聯(lián)署門檻為28萬1 745人。,降低“公投”門檻后,“時代力量”計劃發(fā)動包括“東京奧運正名公投”在內(nèi)的4項涉及“主權(quán)”的“公投”民調(diào)。[4]后來“時代力量”并未發(fā)動這一“公投”題目,“東京奧運正名公投”由其他“臺獨”勢力接手。

2018年1月15日,“東京奧運臺灣正名行動聯(lián)盟”舉行記者會,表示要援引所謂新“公投法”,結(jié)合2018年底臺灣地區(qū)“九合一”選舉推動“東京奧運正名公投”,其訴求是將“中華臺北隊”改為“臺灣隊”。2018年2月5日,相關(guān)“正名”團體正式將“2020東京奧運臺灣正名公投”第一階段聯(lián)署書送交“中央選舉委員會”(以下簡稱“中選會”),后者在3月14日舉行了“公投”聽證會。2018年5月11日“正名”團體啟動第二階段“公投”聯(lián)署,于9月3日完成聯(lián)署并送件至“中選會”?！爸羞x會”在10月8日表示,合格聯(lián)署人數(shù)達(dá)到42萬9 395人(聯(lián)署總?cè)藬?shù)51萬5 959人,有效聯(lián)署率83.22%),超過全臺“公投”聯(lián)署門檻。至此,“2020東京奧運臺灣正名公投”案成案(全臺“公投”第13案),其文本內(nèi)容確定為:“你是否同意以‘臺灣’(Taiwan)為全名申請參加所有國際運動賽事及2020年東京奧運?”

“東京奧運正名公投”引發(fā)了兩岸與國際相關(guān)機構(gòu)的強烈關(guān)切。2018年5月3日,國際奧委會通過決議,不予核準(zhǔn)中華臺北奧委會變更名稱[5],并致函中華臺北奧委會,要求中華臺北奧委會遵守國際奧委會有關(guān)臺灣地區(qū)參賽問題的決議和規(guī)定(即“奧運模式”)。5月30日,國臺辦發(fā)言人表示,在“奧運模式”下臺灣的運動員能夠參加奧運會等國際賽事,所謂“奧運正名公投”只是為了滿足島內(nèi)極少數(shù)“臺獨”分子的利益,損害的是廣大臺灣同胞的利益,犧牲的是臺灣體育健兒的競技機會。[6]7月24日,東亞奧委會(EAOC)在北京召開臨時理事會,在會員全數(shù)出席的情況下,經(jīng)舉手表決,決定取消原定在臺中市舉辦的2019年東亞青年運動會。[7]東亞奧委會表示,臺灣地區(qū)發(fā)起的“東京奧運正名公投”,挑戰(zhàn)“奧運模式”,給2019年東亞青年運動會帶來了巨大政治風(fēng)險。7月25日,國臺辦發(fā)言人表示,東亞奧委會決定取消2019年東亞青年運動會,原因在于臺灣一些政治勢力和“臺獨”分子,在民進(jìn)黨當(dāng)局的縱容下推動所謂“東京奧運正名公投”。[8]8月6日,時任臺灣地區(qū)行政管理機構(gòu)負(fù)責(zé)人賴清德表示,為了保護(hù)臺灣運動員的參賽權(quán),盡管“很多人不滿意”,但臺灣仍然會以“中華臺北”的名義,參加2020年的東京奧運會。[9]由此可見圍繞“東京奧運正名公投”各方所展開的博弈,以及大陸方面與國際奧委會對一個中國原則的堅持。

2018年11月24日臺灣“九合一”選舉綁“公投”正式開始。次日,臺灣“中選會”公布結(jié)果,“東京奧運臺灣正名公投”獲“同意票”476萬3 086票(占有效投票的45.20%)、“不同意票”577萬4 556票(占有效投票的54.80%)、“無效票”50萬5 153票(占總投票的4.57%),未獲通過。(6)2018年臺灣地區(qū)“九合一”選舉總選舉人數(shù)為1 975萬7 067人,總投票數(shù)為1 104萬2 795票,其中有效票數(shù)為1 053萬7 642票。具體來看其在各縣市的投票結(jié)果,“東京奧運臺灣正名公投”在多數(shù)地區(qū)“不同意票”多于“同意票”,“同意票”居多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多分布于臺南市(52.73%)、嘉義縣(51.59%)、屏東縣(50.46%)、宜蘭縣(50.41%)。若以濁水溪為界,彰化縣以北對“正名公投”多表示反對,而云林縣以南對“正名公投”的支持力度逐漸加強,在臺南市達(dá)到最高支持度?；ㄉ?、臺東、金門、馬祖以及島內(nèi)山地區(qū)域的反對力度比較大。

二、“東京奧運正名公投”未獲通過的主要原因

“東京奧運正名公投”未能獲得通過是相關(guān)行動者在既有制度與政策框架下相互博弈的結(jié)果。大陸方面和國際奧委會是重要的外部行動者;臺灣運動員及中華臺北奧委會是島內(nèi)行動者,也是直接利益群體;民進(jìn)黨行政當(dāng)局同樣是重要行動者,其在涉奧運“正名”上的立場與執(zhí)政績效均影響臺灣民眾對“東京奧運正名公投”的支持程度。

(一)大陸方面與國際奧委會明確反對任何涉臺“正名”行為

反“獨”促統(tǒng)是大陸長期以來對臺政策的目標(biāo)與內(nèi)容。改革開放后,大陸快速發(fā)展,在經(jīng)濟、軍事、科技等領(lǐng)域已形成相較于臺灣地區(qū)的明顯戰(zhàn)略優(yōu)勢。大陸的強大“硬實力”使公開“臺獨”成為島內(nèi)各黨派勢力不敢碰觸的底線。同時,堅持一個中國立場已成為國際社會普遍共識。1981年“洛桑協(xié)議”形成的“奧運模式”運行數(shù)十年,已成為兩岸雙方參加奧運會的硬框架。

反對以“公投”方式推動任何形式的顯性或隱性“臺獨”是大陸對臺的一貫主張。自陳水扁時期的“臺獨公投”至今,大陸在遏制此類行徑方面積累了比較豐富的經(jīng)驗,也產(chǎn)生了一定的心理預(yù)期。由于“臺獨”在概念方面具有一定程度的模糊性,因此在實務(wù)操作上,“臺獨”勢力會以“打擦邊球”的方式逐步達(dá)到其“臺灣獨立”的目標(biāo)?！皷|京奧運正名公投”本質(zhì)是“臺獨公投”的前奏,“東京奧運正名”通過的下一步很可能是越線的“法理臺獨”“公投”。大陸方面不能坐等其后續(xù)引發(fā)更為不利的社會與政治效應(yīng),多次對“正名”運動提出明確警告。

在臺灣參加奧運會的相關(guān)問題上,國際社會普遍支持其參加,但這并不等于國際社會支持“臺獨”。2018年5月至10月,國際奧委會多次表達(dá)關(guān)切,針對“東京奧運正名”問題表示不接受“中華臺北”改名,堅持一個中國原則。但臺灣“獨派”團體不斷試探,這直接導(dǎo)致東亞奧委會取消臺中市東亞青年運動會主辦權(quán)。參加此次投票的9個國家或地區(qū)奧委會中,7個奧委會投票贊成,只有中華臺北奧委會1票反對,日本奧委會棄權(quán)?！皷|京奧運正名公投”的政治操作與“洛桑協(xié)議”是有明顯抵觸的,這種破壞國際奧委會規(guī)則的行為遭到奧委會反對也是必然結(jié)果。

(二)臺灣地區(qū)運動員群體與體育機構(gòu)明確表達(dá)其“不同意”立場

2018年11月臨近“東京奧運正名公投”投票之時,臺灣島內(nèi)知名運動員陸續(xù)表態(tài),林怡君、許淑靜、周天成、楊俊瀚等紛紛發(fā)聲,希望“重視運動員的權(quán)益”,不要讓運動員承擔(dān)可能失去比賽舞臺的風(fēng)險,呼吁“‘東奧公投正名’請投不同意”。[10]中華臺北奧委會于2018年11月16日表示,其將以維護(hù)運動員參賽權(quán)益為最高原則,“堅決反對以‘公投’干涉本會名稱”[10]。中華臺北奧委會同時指出,“正名公投”違反國際奧委會決議,且恐將導(dǎo)致國際奧委會以政治干涉體育為由將中華臺北奧委會停權(quán),嚴(yán)重者甚至將撤銷會籍,導(dǎo)致選手無法參賽。這些島內(nèi)體育界人士和組織明確表達(dá)其“不同意”立場,發(fā)揮了重要的作用。

對于臺灣運動員而言,其以何種名義參與國際賽事并不是臺灣當(dāng)局可以單方面決定的,也不是通過這次“東京奧運正名公投”就能改變的。即便“東京奧運正名公投”提案在島內(nèi)獲得通過,也只是臺灣行政當(dāng)局借由所謂“民意”向國際奧委會與其他國際比賽主辦單位提出申請。只要國際奧委會和其他國際比賽主辦單位明確拒絕其以“臺灣”取代慣行的“中華臺北”參賽的申請,島內(nèi)立法機構(gòu)與行政機構(gòu)便無法執(zhí)行所謂“正名公投”的結(jié)果。臺灣地區(qū)運動員將面臨一種困境,即運動員若繼續(xù)使用“中華臺北”作為參賽“會籍”,本次“公投”便成為空耗成本的“政治游戲”;若運動員堅持以“臺灣”名義而失去參賽資格,則運動員承擔(dān)直接損失。因而,臺灣地區(qū)運動員群體與體育機構(gòu)明確表達(dá)不支持“正名公投”。

(三)“九合一”選舉中民眾對經(jīng)濟議題的重視普遍超過統(tǒng)“獨”議題

2008年后,隨著臺灣經(jīng)濟增長減緩、貧富差距拉大,民眾亦厭倦政黨在認(rèn)同分歧上的反復(fù)極化動員,經(jīng)濟與階級議題逐漸成為主要政黨主動或被動地進(jìn)行選舉動員的新領(lǐng)域,島內(nèi)經(jīng)濟性的“左右”分歧和階層分歧的熱度也逐漸超過傳統(tǒng)的統(tǒng)“獨”分歧?？h市選舉的主議題多為經(jīng)濟民生議題,兩岸關(guān)系議題并不如臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉時那般獲得過度關(guān)注。由于“東京奧運正名公投”捆綁的“九合一”選舉是縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉,選民更為關(guān)注經(jīng)濟民生議題,而非兩岸關(guān)系或統(tǒng)“獨”等政治議題。

雖然2018年臺灣的經(jīng)濟數(shù)據(jù)(如進(jìn)出口)尚可,但消費與投資依舊不足,民眾對帶有“臺獨”意涵的“東京奧運正名公投”的關(guān)注也不足。民進(jìn)黨執(zhí)政兩年后臺灣經(jīng)濟仍增長乏力,“悶經(jīng)濟”狀態(tài)持續(xù),“九合一”選舉結(jié)果反映了島內(nèi)民心整體思變。同時,在“本土性”認(rèn)同累積并成為重要社會共識的情況下,島內(nèi)主要政黨在縣市選舉期間會淡化省籍區(qū)隔與“族群”差異。雖然兩岸政治關(guān)系相對緊張,但“綠營”將兩岸經(jīng)貿(mào)議題與國家認(rèn)同及階層分歧相捆綁的做法,在關(guān)注在地利益的選舉中并不會起太大作用。因此,與在地利益關(guān)聯(lián)不高,與國家認(rèn)同、統(tǒng)“獨”議題密切相關(guān)的“東京奧運正名公投”實際上難以得到島內(nèi)多數(shù)民眾的選票支持。

(四)民進(jìn)黨執(zhí)政效能不彰影響“正名公投”的支持度

2016年民進(jìn)黨上臺后推行的公共政策多呈現(xiàn)政黨自利、“臺獨”等意識形態(tài)色彩,在兩岸關(guān)系、勞工、能源(核電、綠能)、農(nóng)業(yè)(南部)等政策領(lǐng)域缺乏深入的全盤研究,罔顧各界民眾的態(tài)度與利益。2018年島內(nèi)社會與媒體輿論(尤其是網(wǎng)絡(luò)輿論)逐漸傾向批評民進(jìn)黨當(dāng)局,民眾通過選票表達(dá)其意愿態(tài)度,主張“做不好就換人”,展現(xiàn)了島內(nèi)“民意如流水”的政治生態(tài)。(7)筆者赴臺調(diào)研整理,地點為臺北、高雄,調(diào)研時間為2018年12月3日-6日。

民進(jìn)黨長期推進(jìn)“臺獨公投”,典型者如陳水扁時期的2004年“公投綁大選”和2008年“入聯(lián)公投”。此次“東京奧運正名公投”本身具有明顯的統(tǒng)“獨”議題包裝,符合民進(jìn)黨的“臺獨”價值取向。作為執(zhí)政黨,雖然民進(jìn)黨表面沒有大力動員政黨力量予以推動(8)民進(jìn)黨代表蔡筱薇原計劃在2018年7月15日黨代表大會上提交“東京奧運正名”提案,但這項提案于7月12日民進(jìn)黨全臺黨代會召開前撤案?！?020東京奧運臺灣正名行動小組”召集人沈清楷表示,撤案原因是民進(jìn)黨中央黨部施壓。,但民眾一般會將民進(jìn)黨與“臺獨公投”做特定的邏輯連結(jié),執(zhí)政效能的不彰對本次“東京奧運正名公投”也產(chǎn)生了不利影響。從2018年的10項“公投”案結(jié)果可以看出,多數(shù)“公投”議題的民意分布對民進(jìn)黨不利(10案通過7案,且立場都與民進(jìn)黨政策相反),10項“公投”案的結(jié)果與縣市選舉結(jié)果也多有相似之處。

三、低門檻“公投”的制度誘導(dǎo)效應(yīng)

2018年“東京奧運正名公投”引發(fā)部分“臺獨”勢力的費力操弄和各方關(guān)切,這與此前臺灣修正所謂“公投法”有著密切關(guān)系。臺灣地區(qū)的行政機構(gòu)與立法機構(gòu)采取直接選舉相對多數(shù)決制[11],除了實行代議制的間接民主制外,也采用“公民投票”這一直接民主的游戲規(guī)則。由于現(xiàn)代選舉政治與立法政治是多數(shù)決定與少數(shù)保障相配合,“公民投票”往往設(shè)定較高的成案門檻,或明確規(guī)定部分議題不能訴諸“公投”。如果交付“公投”的議題具有很大內(nèi)部分歧,就需要民眾對分歧議題的多元信息進(jìn)行充分了解與討論,再行“公投”。

2017年12月臺灣地區(qū)立法機構(gòu)對所謂“公投法”進(jìn)行修正,大幅度降低“公投”門檻,使島內(nèi)原有“公投”運作制度中的“否決”結(jié)構(gòu)松動,主要表現(xiàn)為兩點:第一,“公投法”修正后的第二十九條規(guī)定,“‘公民投票’案投票結(jié)果,有效同意票數(shù)多于不同意票,且有效同意票達(dá)投票權(quán)人總額1/4以上者,即為通過?！贝舜巍靶薹ā焙?不僅投票年齡降為18歲,“公投”提案、聯(lián)署及通過門檻均有所降低。在投票率不高的情況下,選民未過半數(shù)(1/4以上即可)就可以實質(zhì)影響(乃至決定)臺灣的重要政策,這明顯違背全民投票的多數(shù)決原則。第二,廢除臺灣地區(qū)行政管理機構(gòu)下的“公投審議委員會”,有關(guān)“公投”事宜是否符合“公投法”的規(guī)定,由“中選會”或縣市政府受理審核。因此,在臺灣地區(qū)立法機構(gòu)內(nèi)部“藍(lán)綠”雙方均同意降低“公投”門檻的情況下(9)如國民黨在2018年縣市選舉中也較好地利用了“公投”議題支持其選舉。,原“公投審議委員會”在程序?qū)彶榕c實質(zhì)審查階段所具有的“安全閥”功能大為弱化。[12]

若按照當(dāng)前所謂“公投法”的門檻,此前因投票率未能過半而無效的4項涉及兩岸關(guān)系的“公投”都會獲得通過。(10)涉及兩岸關(guān)系的4項“公投”案分別是2004年的“強化國防”案(投票人數(shù)745萬2 340人,投票率45.17%,同意票比例為91.80%)與“對等談判”案(投票人數(shù)7 444萬4 148人,投票率45.12%,同意票比例為92.05%),以及2008年的“臺灣入聯(lián)合國”案(投票人數(shù)6 201萬6 777人,投票率35.82%,同意票比例為94.01%)與“務(wù)實返聯(lián)公投”案(投票人數(shù)618萬7 118人,投票率35.74%,同意票比例為87.27%)。有評論指出,臺灣島內(nèi)“正名公投”是一種“偷渡”行為,屬于“更改國名”、指向“法理臺獨”的“類主權(quán)公投”。[13]從“東京奧運正名公投”的推動策略看,其表面上是針對東京奧運會提出“臺灣正名”要求,依托“公投法”所列的“重大政策之創(chuàng)制或復(fù)決”這一條件,回避了“公投法”明定的“‘憲法’已有規(guī)定”的不得提案,即將所謂“國旗”“國號”“領(lǐng)土變更”等關(guān)涉統(tǒng)“獨”的“公投”議題限制在“立院修憲”的高門檻設(shè)計之內(nèi)。[14]由于兩岸關(guān)系及統(tǒng)“獨”議題在島內(nèi)政黨政治、社會分歧領(lǐng)域依舊具有高度的立場爭議,此類“公投”不論成功與否,在島內(nèi)各派、兩岸乃至國際層面的攻防過程中,都容易引發(fā)島內(nèi)以及兩岸之間的爭議與矛盾。此次“東京奧運正名公投”是島內(nèi)政治勢力以社會力量為表,牽頭推動的涉及兩岸關(guān)系與統(tǒng)“獨”議題的“重大政策之創(chuàng)制或復(fù)決”,一些諸如“九二共識”(如島內(nèi)強調(diào)的“各自表述”等)、如何處理與大陸關(guān)系(如《海峽兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》等)的議題,在理論上雖然直接涉及臺灣相關(guān)規(guī)定中的“不得提案”,但也可能被島內(nèi)政治勢力以社會力量“自發(fā)”的名義列入“公投”案,并將此包裝成“民主化、民生化、社會化”的政策性議題加以炒作。

雖然“公投”綁(全臺)選舉只持續(xù)了不長時間,2019年6月17日臺灣地區(qū)立法機構(gòu)召開臨時會,在民進(jìn)黨優(yōu)勢主導(dǎo)下通過“公投法”部分條文修正,確定2021年起“公投”與選舉脫鉤,每兩年舉辦一次“公投”。[15]但島內(nèi)的低門檻“公投”已經(jīng)使臺灣民眾存在將“公投”“視為平常”或“投爽”的心態(tài),并顯現(xiàn)某種相互疊加的趨勢。2009年島內(nèi)民調(diào)顯示,有93.84%的受訪者贊成“‘公民投票’是人民的基本人權(quán)”;在2013年的島內(nèi)民調(diào)中,有57.59%的受訪者表示贊同采取“公投”方式?jīng)Q定臺灣未來要“統(tǒng)一”還是“獨立”;2014年島內(nèi)民調(diào)顯示,有66.19%的受訪者同意“‘公民投票’是解決重要政治問題的一個好方法”(表1)。若“奧運正名公投”闖關(guān)成功,將給“臺獨”勢力帶來明確的鼓勵,誘惑更多臺灣偏“獨”團體效仿甚至提出更多“公投”案。涉奧運“正名公投”雖然不一定會導(dǎo)致短期的實質(zhì)性改變,但可能對島內(nèi)國家認(rèn)同的氛圍與預(yù)期產(chǎn)生一定影響。

表1 臺灣民眾對“公投”議題的相關(guān)態(tài)度

此外,尚需要注意的是,臺灣青年世代曾長期處于政治“失聲”與弱勢狀態(tài)。但隨著島內(nèi)“本土化”的世代更替,青年群體的政治參與度明顯增加,2014年島內(nèi)“反服貿(mào)”的學(xué)生運動更直接催發(fā)青年世代政治參與,這在2014年、2016年、2018年、2020年的幾場主要選舉中均有體現(xiàn)。學(xué)運催生的“時代力量”“社會民主黨”等政黨也多以青年為民意基礎(chǔ),并獲得臺灣地區(qū)立法機構(gòu)少量席次。相關(guān)島內(nèi)民調(diào)顯示,相較于中年、老年世代,青年世代受訪者在國家認(rèn)同上有更高比例的“臺灣認(rèn)同”?；?018年、2021年臺灣地區(qū)“公投”案的運作過程,可以發(fā)現(xiàn)分歧性“公投”議題往往會受到各方密集的動員宣傳,網(wǎng)絡(luò)時代“公投”議題的信息塑造與政治動員也具有更廣的傳播性,涉“主權(quán)”類的各種“正名公投”通過聯(lián)署門檻成案也將相對容易。

四、結(jié) 語

經(jīng)過2017年、2019年兩次修改“公投法”,“奧運正名公投”將由舊有成案門檻太高的“鳥籠公投”逐漸成為一種無法實現(xiàn)的新“鳥籠公投”。一方面,由于“正名”涉及國際奧委會的相關(guān)規(guī)則,存在明顯的外部否決與制約機制,即便島內(nèi)“正名公投”獲得通過,也難以通過國際奧委會的“關(guān)卡”。但“正名公投”將使所謂的“臺灣民意”與國際原則之間的矛盾公開化、國際化,兩岸民意難免在此領(lǐng)域發(fā)生分歧。島內(nèi)傾向“臺獨”的政治與社會勢力將借機渲染其“正當(dāng)”權(quán)益受到大陸“打壓”,臺灣運動員群體的正常國際賽事參與權(quán)利也可能受到國際規(guī)則的限制,部分國外反華勢力可能借此議題支持臺灣的所謂“民意訴求”。在民進(jìn)黨執(zhí)政民意支持低谷期的2018年,“奧運正名公投”尚能得到超過400萬票的同意票,后續(xù)借所謂“民意”之力的類似的全臺性“正名公投”更需警惕。另一方面,雖然臺灣地區(qū)行政當(dāng)局相關(guān)政策的推行一般會受“公投”結(jié)果的約束,但島內(nèi)“公投”結(jié)果并無絕對的強制約束力。在“東京奧運正名公投”的實際運作中,“中選會”將其歸于臺灣地區(qū)“重大政策創(chuàng)制或復(fù)決”。依照“公投法”第三十條(11)即“有關(guān)重大政策者,應(yīng)由臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人或權(quán)責(zé)機關(guān)為實現(xiàn)該‘公民投票’案內(nèi)容之必要處置”。在臺灣地區(qū),“公投法”所規(guī)范的“公投”內(nèi)容類型與后續(xù)適用的程序大致包括:(1)復(fù)決(“法律”、自治條例)類,公告日起第三日失效;(2)“立法”原則的創(chuàng)制(“法律”、“自治條例”),行政三月內(nèi)研擬草案送立法審議,立法于下一個會期休會前完成審議程序;(3)重大政策,負(fù)責(zé)機關(guān)做必要處置;(4)“憲制性條文”付決,立法機構(gòu)請政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人公布。參見臺灣地區(qū)“公投法”第二條、第三十條。,“東京奧運正名公投”通過將對臺灣地區(qū)教育主管部門下的“體育署”產(chǎn)生約束力,但“公投”結(jié)果對行政機構(gòu)的約束只有兩年效力,臺灣當(dāng)局對何謂“必要處置”也有較大自主裁量空間。即便“公投”案通過,行政當(dāng)局也可以選擇性執(zhí)行甚至選擇性無視。(12)按臺灣地區(qū)規(guī)定,如果“公投”案通過,權(quán)責(zé)機關(guān)必須做出“必要處置”。2018年11月24日國民黨提出的“以核養(yǎng)綠”“公投”獲得通過,時任臺灣地區(qū)行政機構(gòu)負(fù)責(zé)人賴清德表示尊重“公投”結(jié)果,不再以2025年作為達(dá)成“非核家園”的期限。但臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文卻在當(dāng)月29日表示,“公投”投的是“電業(yè)法”,“非核家園”目標(biāo)是寫在“環(huán)境基本法”里,所以“2025非核家園”目標(biāo)不會改變。也有評論表示,“‘公投’結(jié)果對行政機關(guān)有最高的約束力,這個約束力與國際條約毫無關(guān)系,只在臺灣內(nèi)部發(fā)生效力”[16]。由于負(fù)責(zé)處理臺灣地區(qū)參加奧運會等國際體育比賽項目的單位是中華臺北奧委會,其性質(zhì)為臺灣民間組織,并非行政機關(guān),并不從屬于“公投法”對行政機關(guān)的規(guī)范,“體育署”雖然可在其職權(quán)范圍內(nèi)依照“公投”結(jié)果影響中華臺北奧委會,但中華臺北奧委會亦有權(quán)自行根據(jù)形勢選擇是否配合。

2019年11月,大陸出臺的“26條措施”中明確表示,歡迎臺灣運動員來大陸參加全國性體育比賽和職業(yè)聯(lián)賽,積極為臺灣運動員、教練員、專業(yè)人員來大陸考察、訓(xùn)練、參賽、工作、交流等提供便利條件,并為臺灣運動員備戰(zhàn)2022年北京冬奧會和杭州亞運會提供協(xié)助。[17]同年12月,國家體育總局也表示將在2022年舉辦的系列賽事(北京冬奧會、杭州亞運會)中“優(yōu)先考慮臺灣運動員的需求,為他們訓(xùn)練、參賽提供便利條件和積極協(xié)助,使其享受主場待遇”。[12]但在北京冬奧會期間,臺灣內(nèi)部還是出現(xiàn)了因“(大陸)隊服事件”而針對臺籍運動員黃郁婷的網(wǎng)暴與官方訓(xùn)誡,這也表明在臺灣“本土認(rèn)同”已漸穩(wěn)固,民進(jìn)黨執(zhí)政致使兩岸缺少政治互信基礎(chǔ)的大環(huán)境下,涉奧運“正名公投”的政治劇本(scenario)繼續(xù)演繹的空間依舊存在。

由于奧運會每四年一屆,臺灣地區(qū)“奧運正名公投”存在隨奧運周期復(fù)現(xiàn)政治操弄的可能。尤其是在2021年東京奧運會上,中華臺北隊獲得2金4銀6銅的佳績,臺灣前田徑運動員、前臺灣地區(qū)民意代表紀(jì)政趁此風(fēng)潮,提出有意再次推動2024年“巴黎奧運正名公投”運動。臺灣地區(qū)立法機構(gòu)負(fù)責(zé)人游錫堃在2021年東京奧運會后接受媒體專訪時表示,“過去‘奧運正名’支持的力道沒有那么強,而且國際奧委會掌握在‘強權(quán)’手里,臺灣受到大陸的影響很大,所以不敢出全力”,但臺灣這次在奧運會的表現(xiàn)非常好,因此他主張要“正名”。[18]馬英九等人則明確表態(tài)反對“正名公投”(13)對于紀(jì)政提出“巴黎奧運正名”以及游錫堃等“綠營”人士的表態(tài)、支持與附和,臺灣地區(qū)前領(lǐng)導(dǎo)人馬英九曾表示,“上次‘東奧正名公投’已經(jīng)被否決,推這東西對臺灣沒有意義,只會害了臺灣?！眳⒁?中國臺北戰(zhàn)績不錯,游錫堃膨脹了:“奧運正名”一定要做[EB/OL].(2021-08-05)[2022-12-05].https://new.qq.com/omn/20210805/20210805A061EB00.html.。2022年1月24日,臺灣部分民間組織在臺灣地區(qū)立法機構(gòu)宣布將在2023年重新發(fā)起“公投”,讓中華臺北代表隊在2024年巴黎奧運會“正名”。[19]2022年5月20日,臺灣地區(qū)“中選會”審議黃梓豪領(lǐng)銜提出的“你是否同意以‘臺灣’(Taiwan)為全名申請參加所有國際運動賽事及2024年巴黎奧運?”全臺性“公投”提案,由于屆期未補正,決議予以駁回。[20]這些都顯示出此議題在島內(nèi)依舊存在明顯的政治與社會分歧。而兩岸相關(guān)部門及社會團體也應(yīng)該重視各類“正名公投”周期性顯現(xiàn)的示范效應(yīng),做好相應(yīng)的應(yīng)對準(zhǔn)備。