推進鄉(xiāng)村治理法治化建設的路徑選擇

彭繼?！￡悆S予　丁壯

〔摘要〕 推進鄉(xiāng)村治理法治化建設是推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化的必然要求。當前我國鄉(xiāng)村治理法治化建設取得了很大成效，但同時仍面臨治理主體法治意識亟待提高、法治資源不足、法治宣傳效果不理想、有些村規(guī)民約與法律法規(guī)相矛盾等現實挑戰(zhàn)。為此，應著力增強治理主體的法治意識、加大法治資源供給、提升法治宣傳實效、調適法律法規(guī)與村規(guī)民約之間的關系，深入推進鄉(xiāng)村治理法治化建設。

〔關鍵詞〕 鄉(xiāng)村治理法治化；法治意識；法治資源；法治宣傳；法律法規(guī)

〔中圖分類號〕D920.0 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2023）02-0121-05

黨的二十大報告指出，要“推進多層次多領域依法治理，提升社會治理法治化水平”〔1〕。推進鄉(xiāng)村治理法治化建設是推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化的必然要求。隨著鄉(xiāng)村的不斷發(fā)展，采用法治化方式進行治理已變得愈發(fā)重要〔2〕。

一、鄉(xiāng)村治理法治化建設的時代價值

推進鄉(xiāng)村治理法治化建設，既是基層治理的重要目標，又是國家發(fā)展的基礎工程，具有重要的現實價值，對于全面推進依法治國、推進基層治理現代化、維護農民合法權益等方面都發(fā)揮著關鍵作用。

（一）建設法治國家的必然選擇

我國是一個農業(yè)大國，農村人口在全國總人口中占有很大比例。農村是我國社會最堅實的底座，農村法治建設是全面依法治國的重要組成部分〔3〕?！叭嫱七M依法治國，基礎在基層，工作重點在基層?！薄?〕鄉(xiāng)村治理法治化建設影響依法治國的進程，提高農民法治意識對于依法治國意義重大?！皼]有農村的法治化就沒有整個中國的法治化?！薄?〕基層群眾的日常生活與法治緊密相聯，推進鄉(xiāng)村治理法治化旨在滿足基層群眾的現實需求，有效促進國家法治建設。首先，推進鄉(xiāng)村治理法治化建設，有利于進一步完善法律法規(guī)。據不完全統(tǒng)計，改革開放以來，國家先后制定和頒布了20多部農業(yè)法律、60多部農業(yè)行政法規(guī)等，有效保障了鄉(xiāng)村治理法治化的推進〔6〕。這些法律法規(guī)不但體現了豐富的法治文化，而且形成了更加科學、完備的鄉(xiāng)村治理法治體系，是實現國家治理現代化的重要保障。其次，推進鄉(xiāng)村治理法治化建設，有利于加速全面依法治國進程。建設法治國家是一個系統(tǒng)工程，鄉(xiāng)村治理法治化是國家法治化建設的重要組成部分，前者發(fā)展緩慢時會在一定程度上制約后者的發(fā)展進程，有效化解這一難題的根本措施在于推進鄉(xiāng)村治理法治化建設?？傊l(xiāng)村治理法治化建設可以為全面推進依法治國打下良好基礎。

（二）促進社會發(fā)展的重要手段

鄉(xiāng)村治理法治化建設是促進社會各領域發(fā)展的重要手段。首先，推進鄉(xiāng)村治理法治化建設，有助于促進經濟發(fā)展。運用法治化手段可以規(guī)范、引導和保障農村經濟發(fā)展，法治化治理在推動農村政策落實、維護農民生產經營自主權和培育健康發(fā)展的農村經濟市場等方面都發(fā)揮著重要作用〔7〕。發(fā)展農村經濟離不開法治化環(huán)境的支持。其次，推進鄉(xiāng)村治理法治化建設，有助于促進政治文明建設。鄉(xiāng)村治理法治化建設彰顯了社會基本價值，體現了政治文明的發(fā)展與進步，成為基層治理現代化的基本標識〔8〕。鄉(xiāng)村治理法治化建設要求把各項治理活動納入法治框架內，尤其是通過科學立法立規(guī)、公正執(zhí)法，有效推進鄉(xiāng)村政治文明建設。而且，政府通過制定完善的農村法律法規(guī)，能夠保障農民接受教育的權利，從而提高農民的思想文化素質，培育出懂技術、會經營和有文化的新型農民。再次，推進鄉(xiāng)村治理法治化建設，有助于構建社會主義和諧社會。政府通過法治化手段調節(jié)人與人、人與自然、人與社會之間的關系，能夠更好地維護社會秩序、構建社會主義和諧社會。

（三）維護農民合法利益的有效途徑

首先，推進鄉(xiāng)村治理法治化建設，有助于保護農民的合法利益。在鄉(xiāng)村治理過程中，政府依法辦事，加大對和農民利益相關領域的執(zhí)法力度，尤其是依法嚴厲打擊農村黑惡勢力，能夠有效保護農民的合法利益。其次，推進鄉(xiāng)村治理法治化建設，有助于統(tǒng)籌協調農民利益關系。法律法規(guī)可以更好地規(guī)范、引導人們的生活，我國農村當前存在的許多深層次矛盾和問題，大都與利益密切相關，推進鄉(xiāng)村治理法治化建設，有助于科學有效地調整各種利益關系，減少由此產生的利益矛盾。

二、鄉(xiāng)村治理法治化建設面臨的現實挑戰(zhàn)

當前我國鄉(xiāng)村治理法治化建設取得了很大成效，但同時仍面臨治理主體法治意識亟待提高、法治資源不足、法治宣傳效果不理想、有些村規(guī)民約與法律法規(guī)相矛盾等現實挑戰(zhàn)。

（一）治理主體法治意識亟待提高

農民和基層干部是鄉(xiāng)村治理法治化建設的重要主體，然而，現實中有些農民和基層干部法治意識淡薄，在一定程度上制約了鄉(xiāng)村治理法治化的進程，主要表現為：有些農民只了解與自身生活密切相關的法律知識，對于其他法律知識則知之甚少。有些農民辨不清法律法規(guī)與村規(guī)民約、國家政策的區(qū)別，對于法律程序運行的認知比較模糊。少數基層干部在尊法學法守法用法等方面還需加強。如有些干部在工作中采取以言代法、以人代法的做法；有些干部深入學習法律知識的積極性不高；有些干部無視規(guī)章制度，使其淪為掛在墻上的一紙空文；有些干部習慣于不用法律思維而靠經驗決策，出現“拍腦袋決策、拍胸脯執(zhí)行、拍屁股走人”的現象。

（二）法治資源不足

當前鄉(xiāng)村治理法治化建設面臨經費、人才、設施等資源不足的問題。首先，經費不足。經費不足是鄉(xiāng)村治理法治化建設的“攔路虎”。當前有些鄉(xiāng)村治理法治化建設依然存在“三無”現象，即無專職依法治理工作隊伍、無專門工作手段、無專項活動經費，不僅影響了鄉(xiāng)村治理法治化進程，而且在一定程度上抑制了鄉(xiāng)村法治建設人員的工作積極性。其次，法治人才資源匱乏。當前鄉(xiāng)村法治隊伍存在水平不高、人員缺乏、老齡化嚴重等問題，專業(yè)人才缺口很大。這些問題的存在，直接阻礙了鄉(xiāng)村治理法治化水平的提高。再次，法治設施不足?；A配套設施不齊全直接影響鄉(xiāng)村治理法治化建設。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法機構配備不足，其他有關司法組織如治安保衛(wèi)委員會、調解委員會等發(fā)揮的作用比較有限。最后，對優(yōu)秀傳統(tǒng)法治文化的宣傳力度欠缺。多數農民不會利用優(yōu)秀的傳統(tǒng)法治文化來指導自身行動，而是抱著“無訴厭訟”的觀念解決紛爭，這也在一定程度上削弱了法律在鄉(xiāng)村治理中的影響力。

（三）法治宣傳效果有限

近年來我國農村普法教育宣傳雖然取得了很大成績，但仍存在一些問題，主要表現在法治宣傳有時流于形式、內容針對性不強及考評機制不夠完善等方面。首先，法治宣傳有時流于形式。部分普法工作者利用書籍、手冊、宣傳單、展板及宣傳車等形式進行普法宣傳，這種單一、枯燥的宣傳方式缺少了具體的講解環(huán)節(jié)，法治宣傳成為講大道理的一種形式，無法達到良好的普法宣傳效果。其次，法治宣傳內容針對性不強。部分宣傳人員只是為了完成任務，不懂得從農民角度考慮，而選擇與農民生活關系不大的法律知識來宣傳，忽略了農民的現實需求，降低了農民學習法律的意愿，影響了法治宣傳效果。再次，法治宣傳考評機制不夠完善。當前在鄉(xiāng)村治理法治化建設中，一些地方注重文案資料匯報，未能很好地把農民對法律的認知程度、接受程度以及對法治宣傳的滿意程度納入考核范圍。這種法治宣傳考評機制難以促進鄉(xiāng)村治理法治化建設水平的提升。最后，法治宣傳對象不全面。當前，我國農村正經歷從傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)轉變的過程，許多年輕人涌入城市謀生，一些農村只剩下老人、婦女和兒童等留守，由于這些弱勢群體對于法律知識的接受能力較差，在鄉(xiāng)村進行法治宣傳往往難以達到預期目標。

（四）有些村規(guī)民約與法律法規(guī)不符

法律法規(guī)與村規(guī)民約在適用范圍、價值追求等方面均不同，目前仍存在一些村規(guī)民約與法律法規(guī)不符的情形，這也是鄉(xiāng)村治理法治化建設面臨的一大挑戰(zhàn)。首先，適用范圍不同。法律法規(guī)代表人民整體意志，其效力對于規(guī)范主體的行為具有普遍性和統(tǒng)一性。而村規(guī)民約主要由村民委員會制定，是調整村民行為規(guī)范的重要手段，是村民共同意志的體現，代表村民的利益〔9〕。當法律法規(guī)與村規(guī)民約代表的利益主體產生矛盾時，就會出現二者不符的情況。比如，對于外嫁女的集體分紅或者宅基地分配等問題，有些村規(guī)民約規(guī)定外嫁女不享有這些權益，而法律規(guī)定男女都平等享有這些權益。其次，價值訴求不同。我國鄉(xiāng)村社會是人情社會、禮俗社會，由無數私人關系搭建而成。作為調整農民行為規(guī)范的主要手段，村規(guī)民約講究情理，而法律法規(guī)側重于追求公平正義，二者有時會出現不符的情形。

三、鄉(xiāng)村治理法治化建設的推進路徑

深入推進鄉(xiāng)村治理法治化建設，應著力增強治理主體的法治意識，加大法治資源供給，提升法治宣傳實效，調適法律法規(guī)與村規(guī)民約之間的關系。

（一）增強治理主體的法治意識

推進鄉(xiāng)村治理法治化建設需要不斷提升農民和基層干部的法治素養(yǎng)。首先，應提升農民的法律素質。要通過教育宣傳讓農民明確法律的性質、作用，了解訴訟的過程，對法律有一個整體性認知，認清觸犯法律的后果，學會運用法律維護自身合法權益?？赏ㄟ^舉辦法律實務培訓班的形式，由有經驗的律師或法學專家面對面地向農民傳授如何運用法律知識，并對所學法律知識進行模擬實踐，進而幫助農民掌握和運用法律知識。也可開展“送法下鄉(xiāng)”活動，為廣大農民提供法律援助，幫助他們養(yǎng)成尊法學法守法用法的習慣。政府要引導農民強化法治觀念，改變他們重信訪輕法律的錯誤觀念，幫助農民養(yǎng)成遇事找法律、依法辦事的良好習慣。其次，應使基層干部更加堅定法治信仰、增強規(guī)矩意識。要培養(yǎng)基層干部的法治思維，通過定期舉辦法治培訓班并進行結業(yè)考試的形式，使法律知識、法律精神融入其腦海，內化為自覺意識，外化為依法辦事的能力?！胺杀仨毐恍叛觯駝t它將形同虛設?！薄?0〕基層干部應通過嚴格依法辦事、依法履職、依法行政、依法治理村務，將自己的行為置于農民的監(jiān)督之下，定期向他們公開村務、財務，以自身尊法守法的行為帶動、激發(fā)農民從內心真正信仰法律。

（二）加大法治資源供給

推進鄉(xiāng)村治理法治化建設需要不斷加大法治資源供給。首先，要多渠道增加鄉(xiāng)村治理法治經費，為鄉(xiāng)村治理法治化建設提供保障。政府應把鄉(xiāng)村治理法治經費納入財政預算當中，加大投入力度，并確保?？顚Ｓ?，使得經費能夠充分保障鄉(xiāng)村治理法治化建設順利推進。要合理安排鄉(xiāng)村治理法治化建設經費支出，把經費用在刀刃上，解決鄉(xiāng)村治理法治化建設最為迫切的問題，發(fā)揮經費的最大效用，有效推動鄉(xiāng)村治理法治化建設進程。其次，要重視鄉(xiāng)村治理法治化人才隊伍建設，為鄉(xiāng)村治理法治化建設輸入新鮮血液。政府應加強法律人才招錄工作，鼓勵、吸引他們扎根鄉(xiāng)村、服務鄉(xiāng)村，成為鄉(xiāng)村治理法治化建設的宣傳者、推動者。要明確鄉(xiāng)村法治工作人員的服務期限，確保他們明確自己的權責，同時要為他們提供完善的福利保障，以解除他們的后顧之憂，并提升他們的幸福感和獲得感，進而使他們以更加飽滿的精神狀態(tài)來推進鄉(xiāng)村治理法治化建設。要加強法治化人才培訓，通過定期選派法律專家對鄉(xiāng)村法治工作人員進行培訓，不斷提升他們的業(yè)務能力和水平，真正培養(yǎng)出高素質的鄉(xiāng)村治理法治化人才隊伍，為鄉(xiāng)村治理法治化建設提供人才支持。同時，應結合鄉(xiāng)村的實際情況和鄉(xiāng)村法治工作人員的年齡和學歷等特點，就矛盾糾紛和征地拆遷等熱點問題，開展一系列現場教學、案例教學和模擬法庭活動等，使鄉(xiāng)村法治工作人員在法治活動體驗中加深對法治的理解，提高他們依法解決法治難題的能力〔11〕。再次，要重視鄉(xiāng)村法治設施建設，為推進鄉(xiāng)村治理法治化建設提供硬件保障。政府應通過改造設施或者增加經費投入等方式，進一步加快建立起標準化的農村司法機構，或設立更多便民訴訟服務站，為農民提供便捷服務。同時，在進一步加強鄉(xiāng)村審判、檢察、偵查和司法行政工作的基礎上，要明確公證處和人民調解委員會的相關責任，以更好解決不同機構之間權責不明晰的問題，進而更好地提高鄉(xiāng)村治理法治化水平。最后，要合理開發(fā)利用本土法治資源，為推進鄉(xiāng)村治理法治化建設提供文化支持。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的法治資源是社會主義法治文化建設的“文化根基”〔12〕。政府應引導農民自覺了解、學習中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的“禮法合治”“依法治國”等思想，摒棄“無訴厭訟”的觀念，從而更好地將法治精神融入血液中，逐步養(yǎng)成尊法學法守法用法的良好習慣。

（三）提升法治宣傳實效

推進鄉(xiāng)村治理法治化建設需要創(chuàng)新法治宣傳形式、增強法治宣傳內容的針對性、完善法治宣傳考評機制和提高法治宣傳的覆蓋范圍。首先，要創(chuàng)新法治宣傳形式〔13〕?？梢酝ㄟ^蘊含法治文化的戲曲、小品和微電影等載體向農民宣傳解釋抽象難懂的法律條文；通過圖文結合的新媒體技術向村民全方位、多角度推送法治知識；在國家禁毒日和國家憲法日等重要時間節(jié)點開展法治宣傳教育；借助鄉(xiāng)土精英的威望以及他們在鄉(xiāng)村中的話語權，發(fā)散輻射普通村民進行二次法治教育〔14〕；通過開展守法公民、守法家庭、民主法治示范村等評選活動，加深人們對法律規(guī)則的理解；以基層黨組織為依托，定期開展普法宣傳教育〔15〕。通過多種多樣的法治宣傳手段，能夠把相關法治知識全面、及時地向農民宣傳，增加農民與法治文化接觸的頻率，影響其觀念轉變，為農民營造出強烈的法治氛圍。其次，要增強法治宣傳內容的針對性。要選擇與農民密切相關的法治案例，用通俗易懂的話語告訴農民哪些是違反法律的行為，引導農民用法律手段化解矛盾糾紛、維護自身合法權益，防止矛盾糾紛擴大化。這樣的法治宣傳更貼近農民的實際生活，更容易讓農民在情感和認知上產生共鳴，有利于進一步提高法治宣傳效果〔16〕。再次，要完善法治宣傳考評機制?？茖W合理的考評機制是一根無形的“指揮棒”，有利于有效開展和推動法治宣傳工作。農民對法律知識重要性的認識程度、對法治宣傳的接受程度、對行政機關依法行政情況的滿意度，都應作為考評法治宣傳實效的重要指標。同時，要根據考評結果的反饋，繼續(xù)有針對性地開展法治宣傳，以更好地推動法治宣傳教育。最后，要提高法治宣傳的覆蓋范圍。除了要加強對農村老人、婦女和留守兒童等人群的宣傳教育之外，還要對外出務工農村青壯年進行有針對性的普法宣傳教育。要充分利用傳統(tǒng)節(jié)日和農忙季節(jié)他們回家的時間，組織引導他們進行法律知識學習，加強他們對法律的理解和認知，培養(yǎng)他們的法治意識。

（四）調適村規(guī)民約與法律法規(guī)之間的關系

首先，要明確法律法規(guī)和村規(guī)民約的適用范圍。法律法規(guī)是全體社會成員都要共同遵守的行為規(guī)范，村規(guī)民約則是結合鄉(xiāng)村實際，為維護鄉(xiāng)村的社會秩序、公共道德、村風民俗、精神文明建設等方面制定的約束規(guī)范村民行為的一種規(guī)章制度〔17〕。村規(guī)民約可以在法律法規(guī)框架下進行合理的調整與探索，不斷創(chuàng)新，從而在鄉(xiāng)村治理中實現秩序與價值的雙重整合，更好地服務鄉(xiāng)村治理法治化建設，促進鄉(xiāng)村社會內部各領域之間和諧發(fā)展〔18〕。對于法律法規(guī)還沒有觸及的領域，可以發(fā)揮村規(guī)民約的作用，依靠村規(guī)民約來實現鄉(xiāng)村空白領域的秩序化。其次，對與法律法規(guī)價值訴求相矛盾的村規(guī)民約予以調整。村規(guī)民約與不同農村地區(qū)形成的特有的風俗習慣、生活方式等文化因素有著密切的聯系，是依據農村的民俗、習俗制定的約束和規(guī)范當地村民的一種公約，其不是在法律法規(guī)之上另設一套行為規(guī)則，而是在尊重法律法規(guī)的前提下創(chuàng)設的自治規(guī)范。訂立合法的村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理法治化建設的一個重要組成部分〔19〕。從鄉(xiāng)村人情社會的角度來看，有些村規(guī)民約對于價值訴求的規(guī)定是合情合理的，但如果存在侵犯他人人身權利、民主權利和合法財產權利等違反法律法規(guī)的內容，那么其就是無效的。因此，政府應通過政策宣講、聯席會議、民主議事會、主題宣傳活動等方式，大力宣傳修訂村規(guī)民約的意義，引導和幫助村民在法律法規(guī)框架下調整村規(guī)民約，使接地氣、具有人情味的村規(guī)民約建立在遵循國家法律法規(guī)的基礎上。同時，可以深入挖掘中華優(yōu)秀傳統(tǒng)德治文化資源，充分釋放和有效升華村規(guī)民約的德治功能。這樣，不僅有利于保護傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化〔20〕，而且能更好地發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理法治化進程中的作用。

〔參 考 文 獻〕

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責任編輯 梁華林