中央與地方政府城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的多維協(xié)調(diào)研究

秦德智 何夢(mèng)丹 陳軍

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目《農(nóng)民合作社異質(zhì)性與反貧困績(jī)效研究》（72063036）；云南省社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《云南城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策協(xié)調(diào)多向度實(shí)證研究》（ZD201810）；云南大學(xué)第十三屆研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目《基于文本分析的城鄉(xiāng)融合政策演進(jìn)及協(xié)調(diào)研究》（2021Z003）。

作者簡(jiǎn)介：秦德智（1961—），男，湖北荊州人，教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)可持續(xù)發(fā)展；何夢(mèng)丹（1992—），女，湖北襄陽(yáng)人，博士研究生，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)融合發(fā)展；陳軍（1980—），男，云南玉溪人，本文通訊作者，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榧夹g(shù)經(jīng)濟(jì)及管理。

［摘 要］中國(guó)城鄉(xiāng)治理進(jìn)入了城鄉(xiāng)融合發(fā)展新階段，中央和地方政府制定了大量城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策，地方政府需提高“中央-地方”城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系的協(xié)調(diào)性來(lái)解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展中存在的諸多問(wèn)題。選取中央各部門(mén)和云南省政府的城鄉(xiāng)融合發(fā)展相關(guān)政策文獻(xiàn)作為分析對(duì)象，從政策部門(mén)、目標(biāo)和措施三個(gè)維度構(gòu)建政策協(xié)調(diào)分析框架，基于此框架采用內(nèi)容分析法找出“中央-地方”城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策協(xié)調(diào)的關(guān)鍵障礙，并進(jìn)行跨層次多維度的政策協(xié)調(diào)分析。據(jù)此提出相應(yīng)增強(qiáng)“中央-地方”城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策協(xié)調(diào)性的措施。

［關(guān)鍵詞］城鄉(xiāng)融合政策；政策協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)措施

［中圖分類(lèi)號(hào)］F299.27;F327［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673-0461（2023）05-0064-11

建國(guó)以來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)治理經(jīng)歷城市領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村、城鄉(xiāng)分治和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌三個(gè)階段。城鄉(xiāng)二元體制下長(zhǎng)期的城市偏向發(fā)展戰(zhàn)略、市民偏向分配制度、重工業(yè)偏向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)造成了當(dāng)前中國(guó)“城進(jìn)村衰”、“農(nóng)村空心化”和“鄉(xiāng)村病”等問(wèn)題。黨的十六大以后，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成為國(guó)家城鄉(xiāng)治理的新主題，統(tǒng)籌政策體現(xiàn)出“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”和“城鄉(xiāng)一體化”的治理思想。在黨的十九大作出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大決策部署后，國(guó)家“十四五”規(guī)劃、《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》、《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》等系列文件提出2022年要初步建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，黨的二十大報(bào)告指出著力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，標(biāo)志著中國(guó)城鄉(xiāng)治理進(jìn)入了城鄉(xiāng)融合發(fā)展新階段。2019年《國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革方案》公布了11個(gè)國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，聚焦于11個(gè)方面政策的先行先試工作，而非試驗(yàn)區(qū)的省份，利用好現(xiàn)有中央和地方政策推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是應(yīng)有之義。由于城鄉(xiāng)治理長(zhǎng)期處于二元結(jié)構(gòu)下，地方政府在城鄉(xiāng)融合發(fā)展上還存在著城鄉(xiāng)規(guī)劃不完善、資源配置未完全市場(chǎng)化、戶籍管理放松但人口流動(dòng)不充分、基礎(chǔ)設(shè)施不完善且監(jiān)護(hù)不力、城鄉(xiāng)社會(huì)保障和公共服務(wù)還未完全均等化等政策利用不足問(wèn)題，在與中央政策銜接上仍存在著政策矛盾、沖突、重疊、缺位以及碎片化等協(xié)調(diào)障礙。要充分利用中央與地方政府城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的合力，關(guān)鍵是要提高城鄉(xiāng)發(fā)展政策體系的協(xié)調(diào)性 ［1-2］。因此，如何實(shí)現(xiàn)央地兩級(jí)政府城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的協(xié)調(diào)，對(duì)于增進(jìn)央地政策的銜接，推進(jìn)地方城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

本文將從三個(gè)部分展開(kāi)分析：首先，基于政策協(xié)調(diào)理論提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策三維度協(xié)調(diào)分析框架，用于城鄉(xiāng)政策的協(xié)調(diào)障礙診斷，有別于已有的政策單維度診斷框架（如橫向和縱向協(xié)調(diào)框架）。其次，選取中央和某省城鄉(xiāng)融合相關(guān)政策作為樣本集，基于內(nèi)容分析法進(jìn)行“中央-地方”跨層次以及政策“部門(mén)-目標(biāo)-措施”三維度政策協(xié)調(diào)分析，拓展已有的單層次、單（雙）維度的分析方法。最后，利用以上框架和方法對(duì)所選政策樣本集進(jìn)行多維度協(xié)調(diào)性分析并提出相應(yīng)的政策協(xié)調(diào)對(duì)策。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)融合研究主要圍繞三個(gè)方面展開(kāi)：一是對(duì)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的整體研究。學(xué)界針對(duì)城鄉(xiāng)融合的本質(zhì)內(nèi)涵、發(fā)展現(xiàn)狀、驅(qū)動(dòng)機(jī)制、主要障礙、理論依據(jù)、影響因素及地區(qū)差異等方面進(jìn)行了研究［3-6］。二是對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下的鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行研究。聚焦于城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的文化、土地、養(yǎng)老、農(nóng)民市民化、公共服務(wù)、特色小鎮(zhèn)、政策等主題展開(kāi)研究［7-10］。三是分析了科技創(chuàng)新、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、農(nóng)村金融服務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、土地市場(chǎng)等要素對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響［11-14］。

（二）政策協(xié)調(diào)

政策協(xié)調(diào)有利于提高政策的實(shí)施效率和實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)，是推進(jìn)市場(chǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)管理一體化的基本前提［15-16］，在20世紀(jì)90年代西方學(xué)術(shù)研究開(kāi)始關(guān)注政策協(xié)調(diào)。STOLP等（1982）把政策協(xié)調(diào)界定為兩個(gè)以上的組織創(chuàng)造新規(guī)則或利用現(xiàn)有決策規(guī)則，共同應(yīng)對(duì)相似任務(wù)環(huán)境的過(guò)程［17］。MEIJERS、STEAD（2004）認(rèn)為政策制定過(guò)程中的“跨界問(wèn)題”需要多元主體間的協(xié)調(diào)［18］。OECD（2000）把政策協(xié)調(diào)劃分為橫向、縱向和時(shí)間維度的整合［19］。MAGRO、WILSON（2019）將政策協(xié)調(diào)定義為政府相關(guān)部門(mén)利用不同政策措施的相互協(xié)調(diào)和配合，以產(chǎn)生政策合力，從而推動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)［20］。國(guó)內(nèi)政策協(xié)調(diào)研究早期以定性分析為主。周志忍、蔣敏娟（2010）從政府總體戰(zhàn)略、跨部門(mén)政策、同部門(mén)政策方面分別探究了發(fā)達(dá)國(guó)家的政策協(xié)調(diào)機(jī)制［21］。劉華、周瑩（2012）基于協(xié)同學(xué)原理分析政策體系協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制［22］。近年學(xué)者們開(kāi)始運(yùn)用內(nèi)容分析法研究政策協(xié)調(diào)，從政策部門(mén)（主體、力度）、政策目標(biāo)、政策措施（工具）三維度構(gòu)建分析框架進(jìn)行政策協(xié)調(diào)性分析［23-25］。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策協(xié)調(diào)

政策協(xié)調(diào)研究主要集中在公共政策和制度理論領(lǐng)域，在城鄉(xiāng)政策領(lǐng)域還未受到重視，與城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策協(xié)調(diào)直接相關(guān)的研究較少。研究顯示，新型城鎮(zhèn)化與基本公共服務(wù)政策的協(xié)調(diào)在社會(huì)治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、解決就業(yè)和收入分配、優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等方面均有增效作用［26］。葉敏（2014）認(rèn)為在城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展中存在政策目標(biāo)、部門(mén)不協(xié)調(diào)和政策目標(biāo)單一等風(fēng)險(xiǎn)［27］。周柏春、婁淑華（2016）認(rèn)為在城鄉(xiāng)治理的過(guò)程中，需要不斷提升和完善新型城鎮(zhèn)化政策的協(xié)調(diào)性和配套性［28］。部分學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)政策協(xié)調(diào)障礙展開(kāi)了研究，認(rèn)為政策協(xié)調(diào)障礙是由于缺乏多層面政策協(xié)調(diào)、橫向協(xié)調(diào)和縱向協(xié)調(diào)而導(dǎo)致政策戰(zhàn)略意圖和操作實(shí)施之間出現(xiàn)分割，是轉(zhuǎn)化性系統(tǒng)障礙的一種［29-30］，并從政策連續(xù)性、互補(bǔ)性、交叉性、缺失性及矛盾性來(lái)判別政策協(xié)調(diào)障礙［31-33］。對(duì)于協(xié)調(diào)障礙點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，不同學(xué)者有不同的解讀，但認(rèn)為障礙點(diǎn)主要表現(xiàn)為政策制定者和執(zhí)行者之間由于缺乏協(xié)調(diào)而產(chǎn)生政策目標(biāo)不一致，從而導(dǎo)致政策矛盾、沖突、重疊和缺位等問(wèn)題。

由此可知，城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在以下政策協(xié)調(diào)問(wèn)題：一是城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及城市和農(nóng)村兩大空間領(lǐng)域，存在政策跨界協(xié)調(diào)問(wèn)題；二是在中國(guó)城鄉(xiāng)治理過(guò)程中，由于政策目標(biāo)多樣化、多部門(mén)分治導(dǎo)致政策的橫向和縱向協(xié)調(diào)問(wèn)題；三是由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展具有階段性，所以城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策在新的歷史時(shí)期將會(huì)產(chǎn)生新的政策沖突和矛盾，即存在政策的時(shí)間協(xié)調(diào)問(wèn)題。

（四）研究述評(píng)

綜上，城鄉(xiāng)融合發(fā)展中存在多種政策不協(xié)調(diào)，有待進(jìn)一步研究，包括：一是城鄉(xiāng)政策協(xié)調(diào)問(wèn)題僅僅關(guān)注財(cái)政、教育等某一方面的政策情況，缺少具有綜合性和系統(tǒng)性的研究；二是僅對(duì)單一政策進(jìn)行內(nèi)容分析，缺少政策間關(guān)聯(lián)性的分析，且對(duì)新的政策協(xié)調(diào)分析方法關(guān)注不夠。因此，基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策文獻(xiàn)，采用內(nèi)容分析法，從多個(gè)政策領(lǐng)域?qū)φ唛g的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行多維度協(xié)調(diào)分析，以診斷出城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系的協(xié)調(diào)障礙，具有可拓展性。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策協(xié)調(diào)分析框架與方法

（一）政策協(xié)調(diào)分析框架

MAGRO、WILSON（2019）認(rèn)為政策協(xié)調(diào)是政府相關(guān)部門(mén)利用不同政策措施的協(xié)調(diào)和配合來(lái)推動(dòng)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程［20］。本文將從政策部門(mén)、政策目標(biāo)、政策措施三個(gè)維度構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策協(xié)調(diào)分析框架（見(jiàn)圖1）。

1.政策部門(mén)維度

政策部門(mén)是負(fù)責(zé)政策制定和實(shí)施的政府部門(mén)，包括中央政府部門(mén)（中共中央、國(guó)務(wù)院、各部委等）與地方政府部門(mén)（省政府及其他機(jī)構(gòu)等）。政策部門(mén)協(xié)調(diào)分為橫向部門(mén)協(xié)調(diào)和縱向部門(mén)協(xié)調(diào)，橫向部門(mén)協(xié)調(diào)反映同級(jí)政府各部門(mén)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的分工與合作，縱向協(xié)調(diào)是指不同級(jí)別政府間的分工與合作。

2.政策目標(biāo)維度

政策目標(biāo)即政策執(zhí)行后所要達(dá)到的目的。綜合城鄉(xiāng)融合發(fā)展核心政策文件主要內(nèi)容、相關(guān)論著中政策目標(biāo)的論述，城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策目標(biāo)可以細(xì)化為七個(gè)方面：城鄉(xiāng)要素合理配置、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化、農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計(jì)完善、城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革探索。

3.政策措施維度

政策措施是政府為實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)而運(yùn)用的手段。借鑒彭紀(jì)生等（2008）和張國(guó)興等（2017）的研究，從行政措施、引導(dǎo)措施、人事措施、金融措施、財(cái)政措施五個(gè)方面來(lái)劃分城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策措施［23-24］。

（二）政策文獻(xiàn)搜集對(duì)象及方法

本文選取中央各部門(mén)和云南省城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的組合作為分析對(duì)象，選擇依據(jù)如下：一是云南地處邊疆、少數(shù)民族聚居、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度低于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，在全國(guó)處于“短板”位置，如2021年居民人均可支配收入全國(guó)位列28名，該省的城鄉(xiāng)融合發(fā)展亟需中央政策的支持，具有一定典型性；二是云南“三農(nóng)”問(wèn)題突出，但始終堅(jiān)持把城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑，并取得了成效，具有一定代表性；三是云南民族自治區(qū)域較多，增加了政策協(xié)調(diào)的難度，更能夠揭示央地兩級(jí)政府間政策協(xié)調(diào)的復(fù)雜性，協(xié)調(diào)措施對(duì)其他地區(qū)更具借鑒性。

政策文獻(xiàn)是對(duì)政策系統(tǒng)和政策過(guò)程客觀的、可獲取的、可追溯的文字記錄，能夠反映社會(huì)過(guò)程的變動(dòng)和多樣性［34］。因此，以“城鄉(xiāng)融合”為關(guān)鍵詞，在北大法寶、中央和云南政府各部門(mén)門(mén)戶網(wǎng)站進(jìn)行檢索，篩選出城鄉(xiāng)融合相關(guān)政策，最終形成一個(gè)時(shí)間跨越2006年1月至2022年6月，包含153份政策文件的城鄉(xiāng)融合政策集，其中中央政策121份，云南省級(jí)和州市政策分別是12份和20份。

（三）政策文獻(xiàn)編碼方法

基于政策“部門(mén)-目標(biāo)-措施”分析框架，對(duì)政策文本進(jìn)行逐條編碼。為保證政策文本編碼的信效度，具體編碼程序如下：第一，課題組制定詳細(xì)的政策文本編碼標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)參與編碼的4名研究生進(jìn)行編碼培訓(xùn)；第二，編碼人員對(duì)隨機(jī)抽取的10條政策進(jìn)行預(yù)編碼，根據(jù)預(yù)編碼結(jié)果進(jìn)行再討論，修改完善量化標(biāo)準(zhǔn)，直到結(jié)果理想為止；第三，成員根據(jù)量化標(biāo)準(zhǔn)將153份政策文件劃分為255個(gè)內(nèi)容分析單元，并對(duì)各內(nèi)容分析單元進(jìn)行正式編碼；第四，與課題組成員協(xié)商確定編碼不一致的條目，形成最終編碼表（見(jiàn)表1）。

（四）政策文獻(xiàn)分析方法

內(nèi)容分析法是一種對(duì)文獻(xiàn)內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)的半定量分析的方法，主要用于揭示文獻(xiàn)所含有的隱性情報(bào)內(nèi)容，預(yù)測(cè)事物發(fā)展。它通過(guò)類(lèi)目構(gòu)建和編碼將政策文獻(xiàn)轉(zhuǎn)換為數(shù)量表示的資料，并將分析的結(jié)果進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)，找出能夠反映政策意圖、政策過(guò)程的易于計(jì)數(shù)的特征，深入認(rèn)識(shí)政府行為。具體研究步驟包括：確定研究問(wèn)題；選擇樣本；構(gòu)建類(lèi)目系統(tǒng)；根據(jù)類(lèi)目對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行編碼；對(duì)編碼進(jìn)行信度檢驗(yàn)；將編碼后的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析得出結(jié)論。

三、“中央-地方”城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的單維度協(xié)調(diào)分析

（一）政策部門(mén)橫向協(xié)調(diào)分析

1.中央政府政策部門(mén)橫向協(xié)調(diào)

從政策發(fā)文部門(mén)來(lái)看，中央發(fā)布的城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策涉及47個(gè)部門(mén)，國(guó)務(wù)院發(fā)布的政策文件數(shù)量最多，共計(jì)32份。發(fā)布政策文件數(shù)量超過(guò)10份的部門(mén)有：中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部、自然資源部。以上部門(mén)在城鄉(xiāng)融合政策的制定中具有重要作用，構(gòu)成了中國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作的核心管理部門(mén)。另外有13個(gè)部門(mén)僅出臺(tái)政策文件1份，表明其在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作中的參與度不高。

從政策發(fā)文形式來(lái)看，121份中央城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策有82份單獨(dú)發(fā)文，39份聯(lián)合發(fā)文。單獨(dú)發(fā)文涉及21個(gè)政府部門(mén)，其中國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策數(shù)量最多，單獨(dú)發(fā)文17份，國(guó)務(wù)院?jiǎn)为?dú)發(fā)文16份、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部11份，其余部門(mén)單獨(dú)發(fā)文不超過(guò)10份，數(shù)量偏少。以兩部門(mén)參與為主的聯(lián)合發(fā)文政策共計(jì)27份，三部門(mén)及以上聯(lián)合發(fā)文政策共計(jì)12份，最多有23個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)文。

由此可知，城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作參與部門(mén)眾多，已形成了核心管理部門(mén)，足見(jiàn)中央對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作的重視。同時(shí)，各部門(mén)單獨(dú)發(fā)文與聯(lián)合發(fā)文相結(jié)合，但聯(lián)合發(fā)文偏少，各部門(mén)單獨(dú)設(shè)計(jì)配套政策較多，反映出中央政策部門(mén)協(xié)調(diào)不足，需要進(jìn)一步加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作。

2.地方政府政策部門(mén)橫向協(xié)調(diào)

云南城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策涉及17個(gè)部門(mén)，主要是中共云南省委、云南省人民政府、云南省人大、云南省高級(jí)人民法院，及各州市人民政府。省級(jí)層面上，云南省人民政府發(fā)文最多，共計(jì)6份；州市級(jí)層面上，昆明發(fā)文最多，共計(jì)7份。云南有11個(gè)州市發(fā)布了城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策，而玉溪、昭通、楚雄、大理、怒江未制定城鄉(xiāng)融合發(fā)展相關(guān)政策。此外，云南省32份城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策中僅有1份是聯(lián)合發(fā)文，其余均為單獨(dú)發(fā)文。與中央政策相比，云南省城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策涉及發(fā)文主體相對(duì)較少，單獨(dú)發(fā)文現(xiàn)象尤為顯著，對(duì)部門(mén)間的合作重視程度不夠，甚至部分州市存在城鄉(xiāng)融合政策缺失，各部門(mén)之間缺乏基本的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）政策部門(mén)縱向協(xié)調(diào)分析

從地方政策對(duì)中央政策的引用情況可以挖掘政策之間的傳承關(guān)系，也可以反映中央對(duì)地方公共事務(wù)治理的影響［35］，因此可通過(guò)提取地方對(duì)中央政策的引用關(guān)系來(lái)解析政策部門(mén)的縱向協(xié)調(diào)情況。如圖2所示，中央的城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策有9份被引，占比為7.4%，云南省省級(jí)政策有4份被地州政府或其他省屬機(jī)構(gòu)引用，被引率為33.3%，引用的地州政府包括昆明、曲靖、紅河、文山、西雙版納，表明城鄉(xiāng)融合發(fā)展縱向政策部門(mén)協(xié)調(diào)性較差，下級(jí)部門(mén)沒(méi)有積極響應(yīng)上級(jí)政策。城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策引用形式多樣，有中央-省級(jí)、中央-省級(jí)-省級(jí)、中央-省級(jí)-州市三種，但也存在跨級(jí)引用現(xiàn)象，采用中央-州市的形式。部分中央和省政府政策內(nèi)容已初具協(xié)調(diào)性，但州市配套政策缺失、跨級(jí)引用等現(xiàn)象仍然存在?？梢?jiàn)，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作中，云南省政府存在著政策縱向不協(xié)調(diào)，使得政策不能“上通下達(dá)”。

從央地政策數(shù)量來(lái)看，中央政策數(shù)量是云南省的將近4倍，反映出云南對(duì)于中央城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的貫徹和落實(shí)不積極，城鄉(xiāng)融合工作的開(kāi)展嚴(yán)重落后于中央的部署，導(dǎo)致云南城鄉(xiāng)融合政策的出臺(tái)不能緊跟中央步伐，造成中央政策在云南缺少具體相關(guān)的落實(shí)政策。從央地政策內(nèi)容來(lái)看，云南省城鄉(xiāng)融合發(fā)展在城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)還缺少相關(guān)政策設(shè)計(jì)，而頂層設(shè)計(jì)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)普惠、農(nóng)民收入等政策內(nèi)容不完善，與中央政策內(nèi)容對(duì)接不充分。

（三）政策目標(biāo)協(xié)調(diào)分析

王洛忠、張藝君（2017）提出用目標(biāo)的數(shù)量、水平和偏好衡量政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)性［36］。由于政策利益相關(guān)主體復(fù)雜，目標(biāo)水平難以衡量，政策目標(biāo)會(huì)隨著時(shí)間的推移發(fā)生變化，故從政策目標(biāo)數(shù)量、偏好和演化三個(gè)層面進(jìn)行政策目標(biāo)協(xié)調(diào)性分析。

1.政策目標(biāo)數(shù)量分析

城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)較多，檢索發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策涉及營(yíng)商環(huán)境、土地、財(cái)政、審計(jì)、農(nóng)業(yè)、水利、交通運(yùn)輸、郵政電訊、旅游、房地產(chǎn)、商貿(mào)物流、環(huán)境保護(hù)、科技、文化、衛(wèi)生等近30個(gè)領(lǐng)域。主要目標(biāo)包括以下7個(gè)：城鄉(xiāng)要素合理配置、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化、農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計(jì)完善、城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革探索。

城鄉(xiāng)要素合理配置細(xì)分為土地、資金、人口、技術(shù)等要素的配置。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享涵蓋農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、社會(huì)保險(xiǎn)和救助等服務(wù)的供給。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化包括道路交通、山體水系、供電和供氣、通訊和互聯(lián)網(wǎng)、公廁、垃圾和污水處理、體育設(shè)施、公園、棚戶區(qū)和老舊小區(qū)等的規(guī)劃、建設(shè)、管護(hù)。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化涵蓋農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)培育、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、鄉(xiāng)村文化保護(hù)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)內(nèi)含工資性、經(jīng)營(yíng)性、財(cái)產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性收入增長(zhǎng)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計(jì)完善包括粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)江三角洲區(qū)域、西部地區(qū)等城鄉(xiāng)融合發(fā)展區(qū)域性政策目標(biāo)，也包括審計(jì)督查、智庫(kù)建設(shè)、聯(lián)席會(huì)議制度、司法服務(wù)和保障等輔助性政策目標(biāo)，還包括現(xiàn)代化都市圈建設(shè)、農(nóng)村信息化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合、智慧城市等關(guān)聯(lián)性政策目標(biāo)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革探索又細(xì)化為試驗(yàn)區(qū)建設(shè)方案、財(cái)力保障、金融支持、組織實(shí)施等子目標(biāo)。

由此可見(jiàn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)清晰，子目標(biāo)過(guò)度分散，這可能導(dǎo)致政府政策協(xié)調(diào)難度的增加，造成協(xié)調(diào)失靈。

2.政策目標(biāo)偏好分析

從政策目標(biāo)偏好來(lái)看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策目標(biāo)不均衡，偏重鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化、城鄉(xiāng)要素合理配置、城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計(jì)完善、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化四大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)基本公共服務(wù)普惠共享、農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的關(guān)注有待加強(qiáng)。153份政策文件經(jīng)過(guò)政策目標(biāo)編碼分析后發(fā)現(xiàn)：城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計(jì)完善50條，城鄉(xiāng)要素合理配置63條，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享18條，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化40條，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化68條，農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)9條，城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革探索7條，政策目標(biāo)分布不均衡。由于當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)村發(fā)展明顯滯后于城市，城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，因此政策目標(biāo)偏重鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化。城鄉(xiāng)要素合理配置政策目標(biāo)使用頻次較高，主要在于促進(jìn)資源分配的合理性，能夠?yàn)檗r(nóng)村發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)條件。城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)對(duì)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展起到帶頭示范作用，農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)是實(shí)現(xiàn)共同富裕和鄉(xiāng)村振興的重要主題，但作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策目標(biāo)還未受到足夠重視。

3.政策目標(biāo)演化分析

從城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策目標(biāo)演化總體趨勢(shì)來(lái)看，仍以單一政策目標(biāo)為主，但政策制定逐漸由單一目標(biāo)向多重目標(biāo)轉(zhuǎn)變，政策目標(biāo)內(nèi)部協(xié)調(diào)呈明顯上升趨勢(shì)（見(jiàn)表2）。153份政策文件中單一目標(biāo)的政策占總政策的85%，雙重目標(biāo)的政策占5%，三重目標(biāo)的政策占4%，四重目標(biāo)的政策占2%，五重目標(biāo)的政策占3%，六重目標(biāo)的政策占1%，未發(fā)現(xiàn)涵蓋七大目標(biāo)的政策。從政策目標(biāo)演化時(shí)間來(lái)看，2006年至2017年城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策數(shù)量較少，且均為單一目標(biāo)；從2018年開(kāi)始兼顧多重目標(biāo)，多重目標(biāo)政策在當(dāng)年的政策總量中的比重逐年增加，2018年的僅占10%，2019年上升至17%，2020年再次增加到19%，2021年上半年已增至24%。自黨的十九大提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系”后，中國(guó)政府對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的認(rèn)識(shí)逐漸豐富，政府在制定城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策時(shí)注重目標(biāo)間的有機(jī)配合，協(xié)調(diào)一致，兼顧政策多目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，共同推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（四）政策措施協(xié)調(diào)分析

為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題，政府采用復(fù)雜的政策措施網(wǎng)來(lái)制定城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策，以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。對(duì)153份城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策措施進(jìn)行編碼和統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)：首先，運(yùn)用最多的措施是行政措施，有130條，占政策措施總量的51%。其次是引導(dǎo)措施63條，占比25%；人事措施41條，占比16%；財(cái)政措施和金融措施較少，分別占比3%和5%。行政措施是城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的最主要措施，其次是引導(dǎo)措施。人事措施在城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策中沒(méi)有得到廣泛應(yīng)用，可能由于城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策涉及眾多部門(mén)、內(nèi)容繁雜，在人事分配上存在一定的難度。雖然政策中多次提及使用金融和財(cái)政措施，但由于沒(méi)有制定具體實(shí)施方案導(dǎo)致金融和財(cái)政措施執(zhí)行困難。

目前城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)主要依靠單一政策措施，對(duì)綜合利用多種政策措施實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的嘗試剛起步。從政策措施組合情況來(lái)看，發(fā)現(xiàn)153份政策文件中，137份采用單一政策措施，占政策總量的90%，僅有少量的政策使用多重政策措施。其中8份政策文件是兩種措施搭配使用，3份政策文件采用三種措施，5份政策文件應(yīng)用四種措施，尚無(wú)五種措施組合使用的政策文件。與單一措施相比，政策措施組合使用效果更優(yōu)，更有利于提升政策績(jī)效。

由此可見(jiàn)，行政和引導(dǎo)措施依然是城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策措施中使用頻率最高的選擇，金融和財(cái)政措施已得到城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策制定部門(mén)的重視，但由于部門(mén)協(xié)調(diào)不足和措施執(zhí)行條件的限制而沒(méi)有充分利用，而人事措施有待重視。雖然政策措施協(xié)調(diào)性不斷提高，但措施操作性有待改進(jìn)，且金融和財(cái)政措施覆蓋面有限，人事措施缺乏前瞻性布局。

四、“中央-地方”城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的多維度協(xié)調(diào)分析

（一）政策“部門(mén)-目標(biāo)”協(xié)調(diào)分析

1.縱向部門(mén)政策目標(biāo)協(xié)調(diào)分析

從中央和云南的政策目標(biāo)來(lái)看，中央核心政策目標(biāo)包括頂層設(shè)計(jì)、城鄉(xiāng)要素合理配置以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化，而云南省包括城鄉(xiāng)要素合理配置、基礎(chǔ)設(shè)施一體化以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化，與中央政策目標(biāo)相比，具有同一性也有差異性。如圖3所示，“鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化”和“城鄉(xiāng)要素合理配置”在兩級(jí)政府的核心政策目標(biāo)中均排在前三位，而“農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)”和“城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革探索”在兩級(jí)政府政策目標(biāo)中均排在末位，表明中央和云南省均把鄉(xiāng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)資源配置作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手，但對(duì)農(nóng)民增收和城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)關(guān)注均不夠。另外，兩級(jí)政府核心政策目標(biāo)也存在差異性。由于中央政策的站位更高、宏觀性更強(qiáng)，所以其更注重城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計(jì)。由于基礎(chǔ)設(shè)施更貼近基層生活，在改善人民的物質(zhì)文化生活中見(jiàn)效更快，因此云南省政策較為關(guān)注城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。

從中央和云南之間的政策引用來(lái)看，中央設(shè)置大政方針，云南將中央目標(biāo)進(jìn)行分解、細(xì)化，頒布適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的具體目標(biāo)。如中央頒布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，云南緊隨其后頒布細(xì)化的實(shí)施意見(jiàn)。云南實(shí)施中央政策時(shí)，政策目標(biāo)甚至具體到責(zé)任人、部門(mén)分工和詳細(xì)可量化的標(biāo)準(zhǔn)，如“新建城市燃?xì)夤艿?5公里”等。

從政策目標(biāo)組合運(yùn)用來(lái)看，雖然中央和云南政策中使用目標(biāo)組合的政策都不多，但省級(jí)層面更重視運(yùn)用多重目標(biāo)政策。中央政策中多重目標(biāo)政策占中央總政策的比重為11.6%，而云南政策中多重目標(biāo)政策比重為28.1%。

總體來(lái)看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策目標(biāo)在縱向部門(mén)方面趨于耦合，其核心政策目標(biāo)聚焦于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化和城鄉(xiāng)要素合理配置，且中央政府與地方政府在政策目標(biāo)設(shè)計(jì)上存在一定差異，主要體現(xiàn)在政策目標(biāo)的組合和精細(xì)化方面。

2.橫向部門(mén)政策目標(biāo)協(xié)調(diào)分析

城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及47個(gè)中央部門(mén)，17個(gè)省級(jí)和州市政府部門(mén)，但一些部門(mén)發(fā)文量較少，為了分析結(jié)果的有效性和代表性，選擇國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)、財(cái)政部、自然資源部6個(gè)發(fā)文量在10份及以上的部門(mén)進(jìn)行政策目標(biāo)協(xié)調(diào)分析（見(jiàn)表3）。

作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)和作為最高行政機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院都將政策目標(biāo)聚焦于城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計(jì)完善、城鄉(xiāng)要素合理配置，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)和國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)略站位。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度的牽頭部門(mén)，對(duì)各政策目標(biāo)均有兼顧，排名前三的政策目標(biāo)分別是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化、城鄉(xiāng)要素合理配置、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和自然資源部的主要政策目標(biāo)集中于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化和城鄉(xiāng)要素合理配置，財(cái)政部的16條政策目標(biāo)中有10條都是關(guān)于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化的，可以看出農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財(cái)政部對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)注，自然資源部對(duì)城鄉(xiāng)資源配置的重視。除了國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，其他各部門(mén)也存在政策目標(biāo)兼顧不全面、部分政策目標(biāo)關(guān)注度低的現(xiàn)象。比如，財(cái)政部和自然資源部沒(méi)有完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計(jì)的相關(guān)政策，并且這些部門(mén)對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的關(guān)注度普遍不高。

中央各部門(mén)城鄉(xiāng)融合政策以單一目標(biāo)協(xié)調(diào)為主，多目標(biāo)協(xié)調(diào)不足（見(jiàn)圖4）。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)作為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的牽頭部門(mén)，更注意目標(biāo)的協(xié)調(diào)，采用多重目標(biāo)的數(shù)量和比重都略高于其他部門(mén)，但多重目標(biāo)政策也僅有25%。中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)、國(guó)務(wù)院屬于綜合性部門(mén)，多重目標(biāo)的使用比例略高于專(zhuān)門(mén)職能部門(mén)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部、自然資源部等職能分工明顯的部門(mén)，更傾向于單一目標(biāo)，多重目標(biāo)的比例均在10%及以下。

3.政策協(xié)調(diào)障礙

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展七大政策目標(biāo)涉及的中央部門(mén)高達(dá)47個(gè)，省級(jí)州市部門(mén)達(dá)到17個(gè)。除去多重目標(biāo)政策需要多部門(mén)共同協(xié)作制定外，單一目標(biāo)政策則存在多個(gè)部門(mén)都在制定的現(xiàn)狀，造成政策分散且容易出現(xiàn)重復(fù)。從政策部門(mén)發(fā)文的數(shù)量來(lái)看，各部門(mén)實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)的政策占比較低，基本不超過(guò)25%。由此可見(jiàn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策制定還處在各自為政的階段，缺少對(duì)現(xiàn)有政策資源按發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行整合優(yōu)化，造成實(shí)現(xiàn)同一發(fā)展目標(biāo)的政策分散在不同部門(mén)中，有可能形成政策執(zhí)行中的多頭管理和責(zé)任泛化。中央和云南省政府各部門(mén)依據(jù)部門(mén)職能，對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)各有偏重，政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制還不完善。尤其需要加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)等目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的橫向協(xié)調(diào)。

（二）政策“部門(mén)-措施”協(xié)調(diào)分析

1.縱向部門(mén)政策措施協(xié)調(diào)分析

通過(guò)對(duì)中央和云南城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的措施進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)：中央政策中行政措施居于首位，占總政策措施的56%，其次是引導(dǎo)措施占30%；金融措施和人事措施分別為6%和5%，最少的是財(cái)政措施3%；云南政策中也是行政措施比重最大，達(dá)到41%，人事措施39%，引導(dǎo)措施14%，財(cái)政措施為4%，最少的是金融措施僅2%。央地縱向部門(mén)政策措施協(xié)調(diào)分析結(jié)果顯示：

（1）中央和云南的政策體系中存在結(jié)構(gòu)性不對(duì)稱，各類(lèi)措施分布不均衡。中央過(guò)多使用行政措施，雖然能增強(qiáng)政策力度，但也會(huì)在一定程度上影響政策的綜合效力，中央和云南很少采取金融措施和財(cái)政措施，忽視了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的重要作用。

（2）中央和云南重視的政策措施存在差異。中央多使用行政措施和引導(dǎo)措施，云南則將關(guān)注點(diǎn)放在行政措施和人事措施，差異的產(chǎn)生可能是由于中央統(tǒng)籌全局規(guī)劃，出臺(tái)的政策指導(dǎo)性更強(qiáng)，而地方政府更傾向于將政策落地，其制定的政策可操作性更強(qiáng)。

（3）中央和云南存在政策措施重疊。中央政策措施關(guān)注全局性，地方措施則應(yīng)貫徹中央措施的核心要義，制定更適合本地實(shí)際情況、更細(xì)化和操作性更強(qiáng)的措施，但在分析政策內(nèi)容時(shí)，發(fā)現(xiàn)部分云南政策措施與中央政策措施一模一樣，存在政策重疊的現(xiàn)象，地方政策直接照搬中央政策可能會(huì)導(dǎo)致政策適用性不強(qiáng)，難以落地，從而影響政策績(jī)效。

（4）中央和云南更多使用單一措施，對(duì)多重措施使用重視不夠。從中央和云南城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策中單一措施和多重措施的使用情況來(lái)看，中央單一措施政策占92%，云南政策采取單一措施的政策占81%。

2.橫向部門(mén)政策措施協(xié)調(diào)分析

中央各部門(mén)最普遍的政策措施是行政措施和引導(dǎo)措施，人事措施、金融措施、財(cái)政措施偏少（見(jiàn)表4）。

從各部門(mén)政策措施的差異來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)和國(guó)務(wù)院多采用行政措施和引導(dǎo)措施，人事措施、金融措施和財(cái)政措施在部門(mén)措施中的占比很少，這一結(jié)果契合中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)和國(guó)務(wù)院主要負(fù)責(zé)制定國(guó)家發(fā)展大政方針的職能特性。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)除了引導(dǎo)措施的頻次較低，其余四種措施均高于其他部門(mén)。

從中央各部門(mén)政策措施使用情況來(lái)看，以單一措施居多，多重措施偏少（見(jiàn)圖5）。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)使用多重政策措施的比例為17.86%，遠(yuǎn)高于其他部門(mén)的多重措施使用比例，說(shuō)明國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系中具有核心地位。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部跟其他部門(mén)對(duì)比，引導(dǎo)措施使用頻率最高，行政措施使用頻率最低，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中農(nóng)業(yè)農(nóng)村部更關(guān)注農(nóng)村發(fā)展，在政策方面可能更傾向農(nóng)村，因此較少采取強(qiáng)制性行政措施而多選擇引導(dǎo)措施，引導(dǎo)資源、要素、人才等向農(nóng)村傾斜。自然資源部主要職責(zé)是履行各種資源要素用途管制，資源的分配管制必然需要多一些強(qiáng)制性行政手段，少一些柔性的引導(dǎo)措施，因此其政策措施情況與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相反，行政措施占部門(mén)措施的比重最大，引導(dǎo)措施占部門(mén)措施的比重最小。財(cái)政部采用財(cái)稅措施的頻次不高，可能是因?yàn)樨?cái)政部都是聯(lián)合發(fā)文且發(fā)文量不多，聯(lián)合發(fā)文必然需要綜合各部門(mén)的意見(jiàn)來(lái)采取政策措施，但與財(cái)政部的部門(mén)特點(diǎn)有關(guān)，財(cái)政措施占財(cái)政部政策措施總量的比值為6.25%，均高于其他部門(mén)。

3.政策協(xié)調(diào)障礙

由于云南城鄉(xiāng)融合政策措施的單一化，造成央地政策措施存在著結(jié)構(gòu)性的不對(duì)稱，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是云南政策制定部門(mén)行政措施過(guò)多而金融和財(cái)政措施較少運(yùn)用，與中央部門(mén)要求不對(duì)稱。二是中央和云南省政府部門(mén)制定的政策單一措施占主導(dǎo)地位，多重措施為輔，與部門(mén)工作目標(biāo)不對(duì)稱。三是中央和云南省政府部門(mén)制定的政策措施與部門(mén)職能不對(duì)稱。

（三）政策“目標(biāo)-措施”協(xié)調(diào)分析

1.實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的措施不足

通過(guò)對(duì)政策目標(biāo)下政策措施的采用情況分析可知，除了在城鄉(xiāng)要素合理配置目標(biāo)中，采用了行政措施、引導(dǎo)措施、人事措施、金融措施、財(cái)政措施五種措施，其余政策目標(biāo)都只對(duì)應(yīng)了部分措施（見(jiàn)表5）。

通過(guò)表5統(tǒng)計(jì)分析可看出，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的七大政策目標(biāo)，還存在以下六個(gè)方面的政策措施不足：一是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)缺少針對(duì)性的金融措施；二是農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入是農(nóng)民增收的重要內(nèi)容，而轉(zhuǎn)移性收入增加離不開(kāi)財(cái)政補(bǔ)貼，但在農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)政策目標(biāo)中未有具體的財(cái)政措施；三是城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革探索目標(biāo)缺少對(duì)應(yīng)的人事措施，且云南省沒(méi)有城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)；四是城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計(jì)完善和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享目標(biāo)均未采取金融和財(cái)政措施；五是城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計(jì)完善這一政策目標(biāo)包含城鄉(xiāng)融合發(fā)展區(qū)域性、輔助性和關(guān)聯(lián)性政策目標(biāo)，卻缺少金融和財(cái)政措施；六是城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策中城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)卻缺少金融和財(cái)政措施的支持。

總之，目前不同政策措施與政策目標(biāo)協(xié)調(diào)差異大，行政措施和引導(dǎo)措施較優(yōu)，人事措施次之，金融措施和財(cái)政措施較差，且囿于政策目標(biāo)的多重性，一部分政策措施和目標(biāo)并不完全匹配，甚至存在某種程度的錯(cuò)位，抑制了政策效果。

2.政策“目標(biāo)-措施”多重協(xié)調(diào)分析

政策措施與目標(biāo)的協(xié)調(diào)也體現(xiàn)在單一目標(biāo)、多重目標(biāo)和單一措施、多重措施間的多重協(xié)調(diào)。在153份政策文本中，“單一目標(biāo)-單一措施”政策有130份，其次是“多重目標(biāo)-多重措施”政策16份，“多重目標(biāo)-單一措施”政策7份，沒(méi)有“單一目標(biāo)-多重措施”的政策。多數(shù)情況下多重政策目標(biāo)與多重政策措施的協(xié)調(diào)效果優(yōu)于單一政策目標(biāo)與單一政策措施的協(xié)調(diào)效果。然而，從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，“單一目標(biāo)-單一措施”組合的政策較多，“多重目標(biāo)-多重措施”政策少，存在多重目標(biāo)共用一種措施的現(xiàn)象，缺少單一目標(biāo)和多重措施配合的政策，總體上政策目標(biāo)與措施協(xié)調(diào)不佳。在今后的城鄉(xiāng)融合政策中應(yīng)重視“多重目標(biāo)-多重措施”政策的使用，減少多重目標(biāo)共用一種措施的現(xiàn)象，多采取多重措施來(lái)實(shí)現(xiàn)單一目標(biāo)，打好政策目標(biāo)和政策措施的“組合拳”。

3.政策協(xié)調(diào)障礙

城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策包含七大主要政策目標(biāo)，各目標(biāo)下又包含多個(gè)分目標(biāo)，數(shù)量多且分散，增加了政策協(xié)調(diào)的難度，潛在協(xié)調(diào)失靈的隱患，且目標(biāo)實(shí)現(xiàn)主要依賴單一行政措施，而缺少多重措施。由于城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策目標(biāo)的多重性，導(dǎo)致一部分政策措施與目標(biāo)并不匹配，甚至是錯(cuò)配，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的多重措施協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，從而抑制了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

五、“中央-地方”城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策協(xié)調(diào)措施

通過(guò)對(duì)“中央-地方”城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策部門(mén)、目標(biāo)和措施三個(gè)維度的協(xié)調(diào)性分析，發(fā)現(xiàn)目前央地城鄉(xiāng)融合主要存在五個(gè)方面的政策協(xié)調(diào)障礙：一是地方政府落實(shí)中央城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策不積極且政策缺失嚴(yán)重；二是地方政府城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策內(nèi)容與中央對(duì)接不充分；三是地方政府城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策縱向和橫向不協(xié)調(diào)；四是地方政府城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策措施的部門(mén)分散化；五是地方政府城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策目標(biāo)多元化而措施單一化。針對(duì)以上政策協(xié)調(diào)障礙提出三個(gè)方面的措施，以增強(qiáng)央地政府城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的協(xié)調(diào)性。

（一）充分發(fā)揮政府聯(lián)席會(huì)議制度的作用強(qiáng)化各級(jí)部門(mén)間協(xié)作

協(xié)調(diào)各政策部門(mén)的參與行為，發(fā)揮部門(mén)耦合功能是提升政策效力的必由之路。中央對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)行整體性規(guī)劃，各地政府貫徹中央精神，結(jié)合各省實(shí)情合理制定細(xì)化措施，央地協(xié)力掃除縱向部門(mén)協(xié)調(diào)障礙。部際已建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作聯(lián)席會(huì)議制度，各省級(jí)政府也可以參考部委合作模式，破除部門(mén)藩籬和層級(jí)限制，有效對(duì)接中央各部門(mén)政策，建立信息交流和反饋、資源配置與優(yōu)化、溝通合作與聯(lián)合行動(dòng)的平臺(tái)，共享信息，相互學(xué)習(xí)，讓各級(jí)部門(mén)都能有效參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。建立“中央-地方”聯(lián)席會(huì)議制度，通過(guò)中央聯(lián)席會(huì)議幫助省級(jí)政府解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的重大問(wèn)題。為了使政策部門(mén)合作更加連貫，基于央地聯(lián)席會(huì)議參加部門(mén)建立非正式的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，如通過(guò)聯(lián)合開(kāi)展調(diào)研、課題研究、成果交流活動(dòng)等方式交換有關(guān)信息，讓社會(huì)各界共同參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展建設(shè)，各司其職，各盡其責(zé)，協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合。

（二）破除政策執(zhí)行阻力實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)與措施有效搭配

制定政策時(shí)，注意政策總目標(biāo)與子目標(biāo)的兼顧，強(qiáng)化目標(biāo)和措施的協(xié)調(diào)配合，提高政策措施可操作性。在政策目標(biāo)層面，省級(jí)政府應(yīng)對(duì)中央政策目標(biāo)進(jìn)行具體化的分析和安排，降低認(rèn)知誤差，省級(jí)和中央政策目標(biāo)銜接，相互配合，形成政策合力，保障城鄉(xiāng)融合國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另外，地方政府在設(shè)置預(yù)期目標(biāo)時(shí)，要充分考慮地方情境，避免目標(biāo)過(guò)高，給基層政府造成過(guò)重負(fù)擔(dān)。在政策措施層面，措施越具體，實(shí)施效果越好，加強(qiáng)五種政策措施的組合運(yùn)用，共同推進(jìn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，審慎選擇政策措施，提高“目標(biāo)-措施”匹配精準(zhǔn)度，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的耦合聯(lián)動(dòng)。由此增強(qiáng)政策目標(biāo)與措施的協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)政策碎片化、孤島化向政策網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化轉(zhuǎn)型。

（三）建立監(jiān)督反饋機(jī)制提高政策協(xié)調(diào)性確保政策有效落實(shí)

當(dāng)前政府各部門(mén)雖有針對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)行聯(lián)合發(fā)文，但缺少相應(yīng)的監(jiān)督反饋機(jī)制，導(dǎo)致在政策施行時(shí)面臨責(zé)任不清，分工不明，反饋和溝通不暢等問(wèn)題。在政策制定中應(yīng)注意明確各部門(mén)的權(quán)責(zé)，加強(qiáng)各利益相關(guān)主體的溝通，建立科學(xué)有效的監(jiān)督反饋機(jī)制。在監(jiān)督反饋機(jī)制實(shí)施中，可以充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，對(duì)城鄉(xiāng)政策執(zhí)行情況進(jìn)行數(shù)據(jù)收集、評(píng)價(jià)與實(shí)時(shí)監(jiān)控，激勵(lì)各部門(mén)通過(guò)政策協(xié)調(diào)完成城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作，對(duì)在工作中表現(xiàn)突出的部門(mén)予以激勵(lì)，對(duì)不能較好履行職責(zé)的部門(mén)給予懲罰。

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Abstract： Chinas urban and rural governance has entered a new stage of urban-rural integration development. The central and the local governments have formulated a large number of urban-rural integration development policies. The local governments need to improve the coordination of the central and local urban-rural integration development policy system to solve many problems in the urban-rural integration development. This paper selects the relevant policy documents of the central departments and Yunnan government on urban-rural integration development as the analysis object， and build a policy coordination analysis framework from the three dimensions of policy-making departments， policy goals and implementing measures. Based on this framework， the key obstacles of coordinating the central and the local urban-rural integration development policy are found out through content analysis method.A multi-level and multi-dimensional policy coordination analysis is conducted. Accordingly， measures are proposed to enhance the coordination of central and local urban-rural integration development policies.

Key words：urban-rural integration development policies; policies coordination; coordination measures

（責(zé)任編輯：張麗陽(yáng)）