免罰清單的屬性定位、制度功能及規(guī)制路徑

宋國濤

［摘要］作為一種發(fā)端于地方執(zhí)法實踐的新行政法現(xiàn)象，免罰清單彰顯了新修訂《行政處罰法》的原則和精神，契合了當前優(yōu)化營商環(huán)境、推行包容審慎監(jiān)管的客觀需要，因而獲得廣泛發(fā)展。免罰清單的法律屬性應定位為行政處罰自由裁量基準。免罰清單制度在客觀上發(fā)揮了促進公正執(zhí)法、提升公眾的公平正義獲得感、營造法治化營商環(huán)境、拓展包容審慎監(jiān)督途徑等諸多功能。走向規(guī)范化的免罰清單制度，仍須建立健全與其特性相適應的系統(tǒng)性規(guī)制制度。

［關鍵詞］免罰清單；不予處罰；行政處罰裁量基準；規(guī)制路徑

［中圖分類號］ D912.1 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］1003-7608（2023）02-0130-07

隨著國家治理現(xiàn)代化的日益推進，清單式治理成為近年我國政府治理創(chuàng)新的重要表現(xiàn)形式，免罰清單也位列其中。作為行政執(zhí)法實踐的新生事物，免罰清單的涌現(xiàn)和實施，契合了優(yōu)化營商環(huán)境、推進包容審慎監(jiān)管機制、公正與精準執(zhí)法等現(xiàn)實需求，因而獲得了廣泛認可。但將其置于行政法治理論視野下進行檢視，免罰清單存在縱容違法、背離自由裁量權等與行政法治相沖突的緊張關系，如何消除二者之間的緊張關系成為免罰清單制度規(guī)范化發(fā)展的重要課題。本文擬在行政法治理論視野下探討免罰清單制度的屬性定位及其制度功能，并在此基礎上提出規(guī)制路徑，以消解免罰清單制度面臨的法治風險。

一、免罰清單的制度依據(jù)與法律屬性

作為行政執(zhí)法領域近年來的創(chuàng)新實踐，免罰清單的制度依據(jù)及其實踐樣態(tài)是對其進行法治化考量的首要內容，在此基礎上的法律屬性探討則涉及到規(guī)范化發(fā)展問題，自然是本文需要解決的基礎問題。

（一）免罰清單的制度依據(jù)及其實踐展開

從制度來源角度看，1996年公布施行的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第二十七條第二款就規(guī)定了“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”的規(guī)則，明確賦予行政機關對輕微違法行為不予行政處罰的裁量權。但在執(zhí)法實踐中，囿于各種顧慮，行政執(zhí)法人員較少主動適用這一規(guī)則，使得這一規(guī)則的治理功能發(fā)揮有限。在全面依法治國戰(zhàn)略部署快速推進的背景下，2021年得以全面修訂的《行政處罰法》第三十三條第一款在延續(xù)上述不予處罰規(guī)則的同時，進一步確立了“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”的制度，即理論和實務中普遍所稱的“首違不罰”，進一步豐富了不予處罰的制度類型，也完善了行政處罰的不予處罰制度體系。

隨著《行政處罰法》的付諸實施，加之近年行政法領域比例原則、包容審慎監(jiān)管原則等理念的普及運用，以及《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《海南自由貿易港優(yōu)化營商環(huán)境條例》等優(yōu)化營商環(huán)境制度建設的加速，各地各部門紛紛基于貫徹《行政處罰法》、優(yōu)化營商環(huán)境、提升市場主體守法合規(guī)意識、建立包容審慎監(jiān)管機制等制度初衷而陸續(xù)出臺了大量輕微違法行為免罰清單，即根據(jù)《行政處罰法》及相關法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定梳理相應領域不予行政處罰行為的表現(xiàn)和依據(jù)，并確立對未列舉情形參照適用以及不予處罰的違法行為人后續(xù)監(jiān)管措施的規(guī)則。如上海市司法局等部門聯(lián)合出臺的《市場監(jiān)管領域輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單（二）》與《文化市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單》、國家稅務總局發(fā)布的《稅務行政處罰“首違不罰”事項清單》以及安徽省市場監(jiān)督管理局等部門聯(lián)合印發(fā)的《安徽省市場監(jiān)督管理輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單》等。事實上，免罰清單早在2021年《行政處罰法》修訂前就已出現(xiàn)于行政執(zhí)法實踐中，如2016年廣東自由貿易試驗區(qū)珠海橫琴片區(qū)在全國率先公布的《橫琴與香港、澳門差異化市場輕微違法經(jīng)營行為免罰清單》等。2021年《行政處罰法》修訂后，各地公布的免罰清單數(shù)量更多、更為集中，可謂是免罰清單的“元年”，這種免罰清單出臺的高潮一直持續(xù)至今。

概括地講，作為一種發(fā)端于地方執(zhí)法實踐的新行政法現(xiàn)象，免罰清單是指行政機關根據(jù)《行政處罰法》及相關領域法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，梳理形成可依法不予行政處罰的輕微違法行為的清單及其適用規(guī)則的規(guī)范性文件。雖然免罰清單與以往的“權責清單”“負面清單”等都具備“清單”的外在形式，但其在法律依據(jù)、內容體現(xiàn)以及功能發(fā)揮上均存在差異。免罰清單涉及領域眾多，通常表現(xiàn)為執(zhí)法事項較多或相對集中的管理領域，如市場監(jiān)督管理、城市管理、文化市場、生態(tài)環(huán)境、稅收征收管理、安全生產等領域。同時，也有地方制定公布了包括上述多個領域的綜合性免罰清單，如陜西省大荔縣人民政府發(fā)布的《大荔縣市場主體輕微違法行為免罰容錯清單》，包含市場監(jiān)管、人社、農業(yè)、水務、公安等七個領域共計67項免罰容錯事項；沈陽市司法局等部門聯(lián)合制定的《全領域包容免罰清單》則涉及26個行政執(zhí)法領域的1725項免罰事項。就內容而言，免罰清單通常包括行政執(zhí)法機關可以依法給予不予處罰行為的表現(xiàn)、法律依據(jù)及其他情形下不予處罰的適用規(guī)則以及針對違法行為不予處罰的后續(xù)監(jiān)管措施。

因免罰清單契合當前各地優(yōu)化營商環(huán)境、探索包容審慎監(jiān)管、促進在經(jīng)濟下行和新冠肺炎疫情雙重影響下經(jīng)濟復蘇等現(xiàn)實需求，得到各主管部門的重視而快速發(fā)展，在客觀上也發(fā)揮了一系列積極功能，也取得了較好的社會效果［1］。

（二）免罰清單的法律屬性應為行政自由裁量基準

免罰清單雨后春筍般地涌現(xiàn)吸引了理論界的日益關注。其中，針對免罰清單現(xiàn)象的法律屬性，有人認為免罰清單屬于優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措［2］，也有人認為免罰清單是探索包容審慎監(jiān)管的一種方式［3］，還有人認為免罰清單是給予市場主體尤其是新業(yè)態(tài)、創(chuàng)新企業(yè)容錯機會的制度體現(xiàn)［4］。對此，筆者認為，當前各地各部門根據(jù)《行政處罰法》的過罰相當?shù)仍瓌t和不予處罰規(guī)則而紛紛出臺的免罰清單，其基本法律屬性應為行政自由裁量基準規(guī)范，其根本目的在于規(guī)范行政機關的行政自由裁量權的行使，指引裁量權遵從公正和合理的方向。首先，從內容角度看，免罰清單本質上是制定主體對各領域輕微違法行為是否給予處罰裁量權的統(tǒng)一明確指引，其規(guī)范指向是行政機關依法享有的是否作出不予處罰的自由裁量權。比如，《天津市城市管理輕微違法違規(guī)行為免罰清單》明確規(guī)定，針對違反《天津市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第十九條、第二十六條等輕微違法行為首次被發(fā)現(xiàn)、責令限期改正后及時改正的且沒有造成危害后果的不予行政處罰的裁量基準，明顯屬于對《行政處罰法》第三十三條第一款規(guī)定的不予處罰權力運行設定的裁量標準。其次，從制定主體、依據(jù)及其規(guī)范對象來看，免罰清單是由行政機關根據(jù)《行政處罰法》的過罰相當、公正等原則和不予處罰適用規(guī)則而作出的統(tǒng)一裁量標準［5］，其規(guī)范的對象是各級行政執(zhí)法機關及其工作人員，目的在于促使和指引執(zhí)法人員針對符合法定不予處罰條件的輕微違法行為根據(jù)自由裁量基準作出不予處罰決定。再次，從法律效力的角度看，免罰清單在法律效力位階上屬于行政機關制定的自由裁量基準規(guī)范，目的在于規(guī)范和統(tǒng)一行政機關本級與下級機關及其執(zhí)法人員行使是否給予不予處罰的自由裁量權，以實現(xiàn)《行政處罰法》確立的過罰相當、處罰與教育相結合等原則以及不予處罰規(guī)則的立法目的與精神。最后，若將免罰清單的法律屬性僅僅定位為優(yōu)化營商環(huán)境等舉措，不僅忽視了免罰清單制度本源上的制定依據(jù)，導致內在本質和外在作用的混淆，而且會進一步引發(fā)對其規(guī)范方向設定的偏離和規(guī)制路徑選擇的誤入歧途。相反，將免罰清單的法律性質定位為行政自由裁量基準規(guī)范，不僅抓住了免罰清單現(xiàn)象的本質，而且有利于將免罰清單納入法治化的制度框架，還有助于明晰其發(fā)揮的客觀功能，并在此基礎上為其規(guī)制路徑和方向的確立提供正確指引。

二、免罰清單制度的功能呈現(xiàn)

《行政處罰法》的修訂實施，形成了較為完善的不予處罰制度體系，各地各部門制定發(fā)布的免罰清單不僅激活了教育與處罰相結合的行政處罰原則，而且豐富了行政處罰的過罰相當原則的實現(xiàn)載體與路徑，因而在實踐中呈現(xiàn)出多元功能。

（一）促進公正執(zhí)法和提升公眾對執(zhí)法的理解認同

免罰清單從表面看發(fā)揮的是裁量基準的作用，從深層次的角度看則是對行政處罰權中本身就包含依法作出不予行政處罰決定裁量權力的認識重申［6］，是對行政機關依法公正行使自由裁量權的原則要求，是對行政機關不怠于、不濫用和積極審慎行使行政處罰自由裁量權的規(guī)范回歸和對行政處罰教育與處罰原則的遵從。免罰清單的大量涌現(xiàn)，不斷強化與明確自由裁量權是行政機關享有的處罰權中當然組成部分的常識，表明行政處罰機關負有依法積極審慎行使自由裁量權和對符合條件的行為作出不予處罰決定的法定義務，深化了執(zhí)法人員對行政處罰權本質尤其是對“首違不罰”規(guī)則確立目的的認知。因此，免罰清單能為行政執(zhí)法中自由裁量權的行使提供規(guī)范指引，確保行政機關根據(jù)違法行為的性質、情節(jié)、危害等具體情況作出公正的處理決定，避免作出畸輕畸重的行政處罰。與此同時，免罰清單又契合了民眾對輕微違法行為不予處罰或處罰較輕的樸素公正認知，進而提升公眾對執(zhí)法的理解和認同，也有益于取得良好的執(zhí)法和普法效果。

（二）推動行政處罰原則的實施，提升公眾對公平正義的獲得感

習近平反復強調：“要健全社會公平正義法治保障制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”［7］無論是行政執(zhí)法還是司法活動，只有嚴格落實法律法規(guī)的規(guī)定，才能實現(xiàn)立法所體現(xiàn)的目的和精神，進而提升公眾對公平正義的獲得感。2021年修訂后的《行政處罰法》明確規(guī)定了公正、過罰相當、處罰與教育相結合等行政處罰原則，免罰清單制度的推行實施有助于將上述原則真正落實于具體的行政執(zhí)法實踐，推動行政執(zhí)法機關作出契合公平正義價值追求的執(zhí)法決定，確保行政執(zhí)法中公平正義的落地，體現(xiàn)執(zhí)法的“溫度”和人性化［8］，提升新時代我國社會主要矛盾轉變背景下公眾對執(zhí)法公正的新需要。

（三）優(yōu)化市場發(fā)展環(huán)境，營造法治化營商環(huán)境

在以往的行政執(zhí)法實踐中，因各地各部門執(zhí)法者的認知、執(zhí)法條件、政策環(huán)境等的不同，針對輕微違法行為的處理往往存在較大差異，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法標準。這不僅違背了公平公正的執(zhí)法原則，而且有損行政執(zhí)法權威，也無疑是對營商環(huán)境的極大破壞。而優(yōu)化營商環(huán)境是近年黨中央根據(jù)新階段發(fā)展要求和高質量發(fā)展需要作出的重大決策部署。2019年，國務院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》是我國首部促進優(yōu)化營商環(huán)境的綜合性行政法規(guī)，其對監(jiān)管執(zhí)法、法治保障等營商環(huán)境建設提出了明確要求。免罰清單制度的出臺，為行政執(zhí)法機關針對輕微違法行為處理的自由裁量權行使提供了可供操作的統(tǒng)一裁量基準，推動了公平公正執(zhí)法和市場主體公平競爭環(huán)境的實現(xiàn)，避免了為罰而罰、以罰代管、“運動式”處罰等嚴重損害執(zhí)法權威和營商環(huán)境的現(xiàn)象，既是落實為優(yōu)化營商環(huán)境提供法治保障的制度建設成果，也是推進監(jiān)管執(zhí)法公平公正、優(yōu)化營商環(huán)境的具體舉措。

（四）擴展了包容審慎監(jiān)管的實現(xiàn)途徑，有助于促進新業(yè)態(tài)新模式的發(fā)展

自2017年6月7日國務院總理李克強在主持召開國務院常務會議中明確提出“建立適應新興業(yè)態(tài)發(fā)展的包容審慎監(jiān)管機制”［9］后，包容審慎監(jiān)管成為共享經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟、人工智能等新產業(yè)新業(yè)態(tài)領域監(jiān)管制度發(fā)展的重要指導理念，《快遞暫行條例》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等行政法規(guī)均明確規(guī)定了包容審慎的監(jiān)管原則。作為一項全新的監(jiān)管原則，如何實現(xiàn)其蘊藏的價值需要具體的制度載體和實現(xiàn)方式，免罰清單制度的實施為包容審慎原則的貫徹落實提供了價值呈現(xiàn)的制度依托和實現(xiàn)路徑，對現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展過程中新產業(yè)新業(yè)態(tài)等在發(fā)展初期出現(xiàn)的非嚴重侵害消費者合法權益或者公共利益的輕微違法行為給予“免罰”處理，既是貫徹落實包容審慎原則的具體制度路徑，也是加快培育壯大新興產業(yè)、鼓勵創(chuàng)新、給予容錯機會的體現(xiàn)，有利于促進新興業(yè)態(tài)的持續(xù)健康發(fā)展。

三、免罰清單的規(guī)制路徑

雖然免罰清單制度有諸多正向功能，但從行政法治的理論視角審視，該項制度也存在著突破立法體制、限縮行政處罰裁量權、縱容行政違法等法律風險［10］。因此，必須按照行政法治原則對免罰清單制度進行全面檢視并審慎確定相應的規(guī)制路徑。

（一）源頭規(guī)制：嚴格依法制定免罰清單

《行政處罰法》完善了行政處罰的不予處罰制度體系，以行政機關是否具有作出不予處罰決定的自由裁量權為標準，可分為法定的不予處罰和裁量的不予處罰。前者又包含對不具有責任能力主體的違法行為不予處罰（包含不滿十四周歲的未成年人和不能辨認或者不能控制自己行為的精神病人、智力殘疾人兩種）、對違法行為輕微并及時改正且沒有造成危害后果的違法行為不予處罰以及對有證據(jù)足以證明當事人沒有主觀過錯的違法行為不予處罰三類；后者則主要體現(xiàn)為《行政處罰法》第三十三條第一款規(guī)定的“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”，即由行政執(zhí)法機關裁量決定的不予處罰，執(zhí)法實踐中通常稱為“首違不罰”，在理論上可歸類為“行政處罰必要性闕如”［11］。從當前各地各部門發(fā)布的免罰清單文本來看，免罰清單多數(shù)體現(xiàn)為行政執(zhí)法機關具有作出不予處罰裁量權的“首違不罰”清單，如國家稅務總局發(fā)布的《稅務行政處罰“首違不罰”事項清單》、河北省市場監(jiān)督管理局出臺的《河北省市場監(jiān)督管理領域首次輕微違法行為免罰清單》等。

因此，清單的制定必須符合法定條件，具備合法根據(jù)。因免罰清單是行政執(zhí)法機關或其上級機關積極運用自由裁量權作出的應當不予處罰的統(tǒng)一行為清單，其對作出不予處罰決定的違法情形、適用法律具有統(tǒng)一性和明確性，實際上直接羈束了具體執(zhí)法人員或執(zhí)法機關依法享有的自由裁量權。因此，納入免罰清單的行為類型及其性質、情節(jié)體現(xiàn)均應符合《行政處罰法》第三十三條第一款關于“首違不罰”的適用條件。從違法次數(shù)來看屬于行政機關首次發(fā)現(xiàn)的違法行為，從行為的危害后果來看屬于危害后果輕微，從行為后的補救角度來看屬于行為人及時改正了違法行為的情形，即確保免罰清單的制定具有明確的法律依據(jù)，既包括《行政處罰法》關于“首違不罰”的規(guī)定，也包括具體領域的單行法律法規(guī)依據(jù)。

（二）程序規(guī)制：優(yōu)化免罰清單制定程序

在行政權力規(guī)制方式中，程序規(guī)制是不可或缺的重要角色。正如學者所言，“裁量基準的制定過程就是一種集體行動，應該把裁量基準制定的決策過程交給民主的、開放的、中立的、正當?shù)臏贤ǔ绦騺磉\作，決策過程必須采取正當程序”［12］。在我國，與行政裁量基準已初具規(guī)模的實踐形成巨大反差的是，雖有各地各部門制定的裁量基準總則和《行政處罰法》對行政裁量基準的制定程序規(guī)定，但仍缺乏全面、系統(tǒng)、統(tǒng)一的行政裁量基準制定規(guī)則。因此，基本的程序設置對規(guī)制免罰清單的制定便不可缺少。對此，可以遵循循序漸進的原則來推進免罰清單制定的程序制度建設，即在短期內按照《國務院辦公廳關于進一步規(guī)范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2022〕27號）的要求，免罰清單的制定要堅持程序公正原則，嚴格執(zhí)行評估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、公開發(fā)布等程序。但從長遠來看，包含免罰清單等在內的行政裁量基準的規(guī)制需要國家通過統(tǒng)一立法進行頂層設計，制定如行政裁量基準制度程序條例來構建系統(tǒng)性規(guī)范性的程序規(guī)制措施［13］。

（三）制度鏈條規(guī)制：健全配套制度供給

作為一項貫徹行政處罰過罰相當?shù)仍瓌t以及落實《行政處罰法》“首違不罰”的制度創(chuàng)新，免罰清單承載的諸多價值和功能的實現(xiàn)不能僅靠一紙清單就能解決，而是需要有一系列配套制度的跟進，形成不可分割的制度鏈條，使其相互作用，打出制度“組合拳”，這樣才能形成制度合力［14］。

首先，建立健全統(tǒng)一的不予處罰裁量標準制度。當前，各地各部門發(fā)布的免罰清單對應當作出不予處罰決定輕微違法行為的呈現(xiàn)方式主要以清單的方式進行列舉，而這種列舉本身就意味著納入應當給予“不予處罰”行為表現(xiàn)情形的有限性和狹隘性。如此，使得大量在性質、情節(jié)、危害性與列入免罰清單行為相當?shù)倪`法行為是否也同等適用免罰處理就處于模糊地帶，因此，從貫徹落實《行政處罰法》的過罰相當、公平公正等原則出發(fā)，未來應當在免罰清單這種對“不予處罰”制度探索起點的基礎上，適時對行政執(zhí)法實踐經(jīng)驗進行總結提煉，形成更加全面、廣泛的不予處罰裁量制度，逐步完善形成適用于各領域各行業(yè)的不予處罰裁量因素、裁量程序以及裁量標準，將免罰清單制度的“創(chuàng)新點”形成行政處罰裁量制度的“創(chuàng)新面”，進而推動行政處罰制度中不予處罰規(guī)則的落地。事實上，這在一些地方的免罰清單制度中已經(jīng)開始有所呈現(xiàn)，如上海市司法局與上海市文化和旅游局聯(lián)合發(fā)布的《文化市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單》就明確規(guī)定，“其他符合《中華人民共和國行政處罰法》等法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的不予行政處罰情形的文化市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為，不予行政處罰”。

其次，完善對免罰違法行為的記錄留存與運用制度。根據(jù)《行政處罰法》對“首違不罰”行為構成要件的規(guī)定，納入免罰清單的行為盡管可以裁量決定不予行政處罰，但并不意味著行為缺乏違法性，相反，即使在處理結果上表現(xiàn)為免于處罰，但其本質上仍屬于違法行為，違法性是該類行為的基本特征，不予處罰的結果并不阻礙當事人依法承擔其他的責任，《行政處罰法》第三十三條第三款就明確規(guī)定，“對當事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機關應當對當事人進行教育”。因此，基于免罰清單中行為屬于違法行為的本質考量，一方面，應當確立行政執(zhí)法機關建立對當事人的違法行為記錄的保存制度，確保執(zhí)法留痕［15］，并盡可能實現(xiàn)該項記錄的電子化保存和共享制度，以發(fā)揮該違法記錄表征當事人信用狀況的重要價值；另一方面，應建立行政執(zhí)法機關依法規(guī)范運用違法記錄的制度，即針對具有免罰清單行為的當事人在作出不予處罰決定的同時，對其進行教育勸誡，避免再犯。但一旦當事人再次違法時，行政執(zhí)法機關則應積極運用已形成的違法記錄，將其作為對當事人作出處罰決定時的重要裁量因素，同時也可以作為行政執(zhí)法機關對當事人實施不同頻度和強度的差異化監(jiān)管的重要參考，以提升監(jiān)管的精準度。

再次，建立免罰清單的動態(tài)更新管理制度。免罰清單的制定依據(jù)除了《行政處罰法》相關原則及其第三十三條第一款的規(guī)定，還表現(xiàn)為各管理領域的單行法律法規(guī)，而隨著單行法律法規(guī)的立、改、廢、釋和行政執(zhí)法實踐中違法行為表現(xiàn)形態(tài)的發(fā)展，免罰清單也應當隨之進行調整更新，因此，必須建立免罰清單的動態(tài)更新管理制度［16］，這樣才能確保其權威性和時效性。

（四）加強自我規(guī)制：以層級監(jiān)督為抓手

如上所述，免罰清單的法律屬性屬于行政主體依法制定的適用“不予處罰”情形的自由裁量基準。針對這種帶有普遍規(guī)范價值的行政自由裁量基準，盡管2014年修訂后的《中華人民共和國行政訴訟法》將“行政處罰明顯不當”納入撤銷判決和變更判決的適用情形，較以往強化了對行政行為適當性的審查范圍和審查強度，但以合法性審查為原則的行政訴訟制度對其規(guī)制功能仍然有限，且受制于“不告不理”原則的根本制約。因此，在堅持對行政自由裁量權應當進行綜合控權的原則下［17］，針對免罰清單這種特殊自由裁量權的規(guī)制則應當主要由行政系統(tǒng)通過行政自我規(guī)制來承擔，即建立多元化的以行政系統(tǒng)的層級監(jiān)督為抓手的自我規(guī)制制度體系。

首先，建立免罰清單違法的投訴舉報制度。免罰清單所列行為是否符合法定的免于處罰條件，直接涉及《行政處罰法》與相關單行法律法規(guī)的實施，事關行政管理秩序等公共利益，因此，應當建立和暢通公眾對違法免罰清單現(xiàn)象進行投訴舉報的制度。免罰清單制定機關或者其上級行政機關接到投訴舉報線索后應當進行調查核實，經(jīng)審查確認免罰清單存在違背上位法規(guī)定情形的，應當行使監(jiān)督糾錯權，依法糾正或者撤銷違法的免罰清單，并將該處理結果向社會公開。

其次，制定明確的免罰清單適用規(guī)則。免罰清單對不予處罰違法行為的列舉通常較為明確，為行政執(zhí)法機關提供了較為清楚的法律適用指引。但鑒于各地發(fā)布免罰清單的“紅頭文件”普遍屬于規(guī)章以下的規(guī)范性文件，且多數(shù)由行政執(zhí)法機關自身制定與發(fā)布，因此，制定機關應當在相應的規(guī)范性文件中明確行政執(zhí)法部門在發(fā)現(xiàn)免罰清單不符合上位法規(guī)定或者具體案件的情形不適用免罰清單時，應當適用上位法作出相應執(zhí)法決定的規(guī)則，避免適用法律錯誤。

再次，完善既有各領域的行政自由裁量標準。免罰清單是各地各部門根據(jù)《行政處罰法》及相關單行法律法規(guī)規(guī)定制定的行政執(zhí)法裁量基準，體現(xiàn)了新修訂行政處罰制度的諸多原則和精神，屬于對既有各領域各部門行政裁量基準的有益補充，但也隨之產生免罰清單與既有行政裁量基準不一致甚至直接沖突的問題，必然帶來執(zhí)法上的混亂。因此，應當對既有行政裁量基準根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定及其精神進行有針對性的修改完善，或充分吸收免罰清單的規(guī)定，或與其規(guī)定保持一致，以增強裁量基準之間的協(xié)調性。

最后，強化行政復議程序對免罰清單的內部層級監(jiān)督。2020年，中央全面依法治國委員會發(fā)布的《行政復議體制改革方案》明確提出了“充分發(fā)揮行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議主渠道作用”的改革要求。從糾紛解決的角度看，要充分發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用，除了要擴充其受案范圍、提升其公正和效率品質，加大審查強度也是行政復議制度改革的必然選擇。行政復議作為政府系統(tǒng)內部的一種常態(tài)化規(guī)范化的層級監(jiān)督制度，行政復議機關通過對具體行政案件的復議審理能夠準確發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關適用的免罰清單是否違背上位法規(guī)定，或者依法應當給予不予處罰而未給予行政處罰等處罰畸輕畸重的失當情形，應當通過作出撤銷、變更的復議決定或根據(jù)《中華人民共和國行政復議法實施條例》第五十七條的規(guī)定作出行政復議意見書、行政復議建議書的方式進行監(jiān)督和指導。

（五）通過治理原則指引提升免罰清單的治理效能

在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的制度發(fā)展趨勢影響下，《行政處罰法》從多個層面體現(xiàn)了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的指導思想［18］，“首違不罰”規(guī)則的確立就是重要體現(xiàn)。如何在秉承治理原則的基礎上挖掘免罰清單制度的治理效能，也是規(guī)范和完善這一制度的重要面向。

首先，堅持系統(tǒng)治理，將柔性執(zhí)法和依法懲戒相結合治理“免罰”行為。系統(tǒng)治理是社會系統(tǒng)論下實施治理的一項重要理念和原則，以提升治理效能為其重要訴求。就功能而言，行政處罰固然是一種不可或缺的法律制裁手段，但亦存在適用范圍有限、靈活性較低等缺陷，故其局限性意味著它只能作為維護社會秩序的輔助手段而非主要手段［19］。免罰清單的實施應當堅持系統(tǒng)治理的原則，將首次違法但情節(jié)輕微并及時改正的行為統(tǒng)一作出不予處罰的處理，同時輔之以教育、行政指導等柔性執(zhí)法的方式進行守法引導。如當事人再次違法的則予以依法懲戒，同時積極運用此前的違法記錄作為懲戒的裁量因素，進而對當事人施以信用懲戒。此即將柔性執(zhí)法的軟性治理和以懲戒為主要手段的規(guī)制治理相結合，以實現(xiàn)對違法行為的教育警示、指導以及懲處的系統(tǒng)治理目標。

其次，堅持源頭治理，通過從事后處罰向事先引導的轉變來實現(xiàn)鏟除違法行為滋生土壤的目標。作為治理的一項重要原則，源頭治理是社會治理有效性的基礎和前提［20］，它強調通過一系列治理手段的運用來消除特定現(xiàn)象或問題的產生條件或環(huán)境，以實現(xiàn)對某個問題的徹底治理。免罰清單的實施也應當遵循源頭治理原則，在對符合法定條件的違法行為作出不予處罰決定的同時，著重運用個案分析和大數(shù)據(jù)的歸集共享結果，挖掘當事人違法的原因及其環(huán)境條件，通過教育、指導當事人強化自身合規(guī)制度建設等方式增強當事人主動預防違法的意識和能力，推動將過往以違法后懲戒為主要治理方式向以指導當事人守法或合規(guī)建設的治理方式轉變［21］，逐步鏟除違法行為產生的土壤與環(huán)境，尋求違法問題的根本性源頭性解決。

再次，堅持精準治理，強化對不予處罰違法行為的再犯預防和精準監(jiān)管。所謂精準治理，就是以提升治理效能為目標導向，以精準識別治理對象、精準選擇方法與路徑、精準監(jiān)管、精準動態(tài)把握形勢和措施為主要內容的一項治理原則。精準治理理念最早在我國脫貧攻堅領域得以實踐，當前，精準治理在污染防治、市場監(jiān)管、公共服務以及公共突發(fā)事件處置等領域得到廣泛運用，已經(jīng)由實踐智慧提煉上升為國家治理的一項基本原則，成為破解經(jīng)濟社會發(fā)展難題、把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能的理念創(chuàng)新［22］。針對首次違法且情節(jié)輕微的行為而言，應當以精準治理理念為指導，在納入免罰清單不予處罰的同時，著力開展針對性的教育勸誡、普法宣傳以及跟蹤性的日常監(jiān)督管理，并根據(jù)違法情形和情節(jié)來確定對當事人的檢查頻次、監(jiān)督強度和監(jiān)督重點，這樣才能有效避免當事人再犯，以實現(xiàn)通過精準監(jiān)管消除違法行為的治理目標。

四、結語

免罰清單是經(jīng)由地方實踐而上升為行政法規(guī)則的一項重要的執(zhí)法制度創(chuàng)新，它激活了行政處罰制度中的一系列原則和規(guī)則，推動了行政處罰制度的貫徹落實，也契合了優(yōu)化營商環(huán)境、探索包容審慎監(jiān)管實現(xiàn)方式以及政府治理現(xiàn)代化的客觀趨勢和現(xiàn)實需要，因而得到了快速廣泛的發(fā)展和實踐。作為一種處于如火如荼發(fā)展態(tài)勢但尚未定型的行政法現(xiàn)象，只有立足黨的二十大報告提出的“健全行政裁量基準”的制度發(fā)展要求，將免罰清單納入行政法治的理論視野進行審慎考察，才能確保這一制度在未來的探索中取得更為積極、穩(wěn)定和符合法治原則的成果與效益。

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［責任編輯：向長艷］