電子官僚主義：政務(wù)信息化背景下的識別與分析

[摘要]電子官僚主義是指在政務(wù)信息化運行的環(huán)境下，政府組織機構(gòu)或相關(guān)的工作人員實施的脫離群眾、不切實際等不良行為的作風。電子官僚主義的產(chǎn)生源于官僚制度，信息化轉(zhuǎn)型后的官僚制度的形式合理性和信息技術(shù)的工具理性疊加，產(chǎn)生了新的形式理性特征。在政務(wù)信息化背景下，政府組織在過度追求形式合理性的過程中產(chǎn)生偏離實質(zhì)理性問題，這正是電子官僚主義生成的邏輯。

[關(guān)鍵詞]政務(wù)信息化；電子官僚主義；形式合理性

引言

近年來，隨著信息通訊技術(shù)的發(fā)展，社會的運行方式發(fā)生了巨大的變化，數(shù)字信息技術(shù)被廣泛運用于政府管理服務(wù)改變了傳統(tǒng)的政府運行機制和治理方式，提高了公共政策效率。然而，在政務(wù)信息化的長期建設(shè)過程中，官僚主義也有了新的表現(xiàn)形式，本文稱之為“電子官僚主義”。電子官僚主義的存在會極大地影響群眾對黨和國家的認同感，防范和治理這種新型官僚主義具有一定的必要性，是我國實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化過程中不可忽略的。目前學(xué)術(shù)界對電子官僚主義的關(guān)注點最主要集中電子官僚主義的表現(xiàn)形式，也有學(xué)者分析電子官僚主義的生成源于組織制度[1]、技術(shù)轉(zhuǎn)變[2]與技術(shù)治理[3]等因素?？傮w來看，關(guān)于電子官僚主義的研究大多是對客觀表象的歸納總結(jié)，對產(chǎn)生原因的分析也忽略了信息技術(shù)和制度因素的相互影響。本文將對電子官僚主義的構(gòu)成要件進行分析，結(jié)合信息化影響下官僚制度的特點，分析其生成邏輯。

一、電子官僚主義的識別

電子官僚主義有著不可忽視的危害性。官僚主義行為雖然沒有被刑法分則直接規(guī)定，但也受到黨內(nèi)法規(guī)和組織紀律的約束，其有嚴重危害的行為都有相對應(yīng)的刑事罪名，例如徇私枉法罪等。因此，對電子官僚主義也可以借鑒刑法二階層理論進行嚴格地識別。

從客觀要件上看，要把握電子官僚主義內(nèi)涵和特點。電子官僚主義存在于信息化管理的流程和政策中，是由于信息技術(shù)應(yīng)用而引發(fā)的負面行為，這是電子官僚主義區(qū)別于傳統(tǒng)官僚主義的主要特點。關(guān)于行為要件，“官僚主義”在本文中做擴大解釋，包括形式主義、痕跡主義和繁文縟節(jié)等，表現(xiàn)為脫離群眾、不切實際等不良行為的作風；關(guān)于主體要件，電子官僚主義常常表現(xiàn)為制度約束下的組織行為，很多時候只聞單位、不知其人，所以電子官僚主義的主體不僅是人，還可以是政府機構(gòu)。

從主觀要件上看，電子官僚主義存在的責任性，包括故意和過失。故意的電子官僚主義表現(xiàn)為主觀上有利用信息化管理之便濫用權(quán)力、尋求個人利益的想法。而過失的電子官僚主義，則是責任心缺失的表現(xiàn)，又分為疏忽大意和過于自信，在本文的研究中前者可以理解為在信息化管理活動中應(yīng)當預(yù)見信息技術(shù)使用的潛在缺陷而疏忽，而后者表現(xiàn)為對信息化技術(shù)的盲目信任和過度使用導(dǎo)致對已經(jīng)預(yù)見不良后果的無法避免。規(guī)避政務(wù)信息化管理中存在的官僚主義行為是政府組織機構(gòu)和相關(guān)工作人員的責任和義務(wù)，這種責任心的缺失必然會造成行政效率的低下和群眾對公共服務(wù)質(zhì)量的不滿。

結(jié)合上文對電子官僚主義行為構(gòu)成要件的分析，本文對電子官僚主義的關(guān)注集中于兩點：一是客觀形式方面，信息技術(shù)的應(yīng)用改變了政府組織的運行方式，這使得電子官僚主義的形式和表現(xiàn)與傳統(tǒng)官僚主義存在明顯的區(qū)別；二是主觀價值方面，電子官僚主義在主觀上表現(xiàn)為組織內(nèi)部價值的缺失，以及信息技術(shù)所帶來的外部價值的影響。

二、官僚制度的信息化轉(zhuǎn)型

官僚制度是有著天然地產(chǎn)生官僚主義的傾向的[4]，馬克斯·韋伯認為現(xiàn)代官僚制度是基于合理合法性而構(gòu)建的，其形式合理性與實質(zhì)合理性的分離使得官僚制度出現(xiàn)困境，這也是官僚主義產(chǎn)生的根源。信息技術(shù)的工具理性高度符合官僚制度的形式理性，信息技術(shù)被廣泛使用于官僚組織的政務(wù)活動中，傳統(tǒng)的官僚制度受到技術(shù)的影響開始向信息化轉(zhuǎn)型。信息化轉(zhuǎn)型的官僚制度不可避免的會成為電子官僚主義的溫床，因此研究電子官僚主義可以以官僚制度的信息化轉(zhuǎn)型為出發(fā)點，通過其形式理性的特點來探索其生成邏輯。

（一）官僚制度吸收信息技術(shù)

大部分政府組織采納信息技術(shù)都是出于理性選擇的結(jié)果，會選擇相對成熟的信息技術(shù)進行實驗和試點，并在此基礎(chǔ)上選擇、改進或發(fā)展符合自身需求的信息技術(shù)。雖然官僚組織的運作方式一定程度上發(fā)生了變化，但官僚制度基于形式理性的一些基本特點沒有發(fā)生改變，等級嚴格的層次結(jié)構(gòu)和權(quán)責明確的分工制度仍然是官僚制度的基本框架；官僚組織即便在信息化的運行方式下也必須以合法的規(guī)章制度為基準，檔案文件管理變得更為便捷，非人格化、標準化等特點在數(shù)字信息技術(shù)的應(yīng)用過程中得到了進一步的加強。

（二）信息技術(shù)重構(gòu)官僚制度

信息技術(shù)不僅僅是一個技術(shù)工具，以信息技術(shù)為基礎(chǔ)搭建的平臺和系統(tǒng)也表現(xiàn)為一種組織結(jié)構(gòu)，有自身的形式理性和價值取向，存在一定的組織剛性；在被吸收的過程中必然會與原有的官僚組織制度發(fā)生沖突，官僚組織會根據(jù)自身需求、環(huán)境壓力等因素進行適應(yīng)性的轉(zhuǎn)變，主要包括以下幾個方面：

1.結(jié)構(gòu)形式的轉(zhuǎn)變。官僚組織中的相關(guān)數(shù)據(jù)、事物會進行數(shù)字化、編碼化并整合重構(gòu)，官僚組織的結(jié)構(gòu)也會隨之改變。

2.運行機制的轉(zhuǎn)變。信息化轉(zhuǎn)型的官僚組織既要按照法律法規(guī)及組織規(guī)章運行，在運行中還要接受信息管理系統(tǒng)的指導(dǎo)，遵守和信息技術(shù)相關(guān)的倫理規(guī)則。

3.價值取向的轉(zhuǎn)變。雖然數(shù)據(jù)以及信息技術(shù)本身被認為是中立、非人格化的，但是官僚組織作為技術(shù)的使用者可以選擇與自身需求相符合的信息技術(shù)產(chǎn)品，以展現(xiàn)組織對部分公共價值的追求。

（三）信息化官僚制度的形式合理性特征

結(jié)合“官僚制度吸收信息技術(shù)”和“信息技術(shù)重構(gòu)官僚制度”的論述，本文總結(jié)出官僚制度信息化轉(zhuǎn)型后的特征，并以此作為分析電子官僚主義的基礎(chǔ)，具體描述如下：

1.信息化的官僚組織有著更加嚴格的等級制度，在信息技術(shù)廣泛應(yīng)用的條件下，行政命令的執(zhí)行不再局限于傳統(tǒng)官僚制層層傳遞信息的管理機制，層級間的信息流通使得上級政府對下級部門的控制能力增強，中層和基層的行政效率提升。

2.信息化的官僚組織在專業(yè)分工化的基礎(chǔ)上更強調(diào)各部門能協(xié)同合作，信息技術(shù)打破了部門間的信息壁壘，信息管理平臺的建設(shè)則進一步加強了各部門之間的聯(lián)系與合作。

3.官僚組織依舊嚴格遵守規(guī)則運行，規(guī)則包括兩方面：一是法律文件及規(guī)章制度，這些被內(nèi)化于各種政務(wù)信息化平臺和數(shù)字管理系統(tǒng)中；二是標準化、便捷化、非人格化的信息化政務(wù)程式，整個政務(wù)過程會以電子化方式記錄并留檔，工作的內(nèi)容是對各類數(shù)據(jù)和電子信息進行處理和輸出。

4.涉及信息化的業(yè)務(wù)部分，對官僚組織的工作人員會有專業(yè)的技術(shù)性要求，對于非技術(shù)部門的工作人員也要求對信息技術(shù)的操作和理念有基本的了解。

三、電子官僚主義的生成邏輯

信息技術(shù)應(yīng)用推動了科層制的“扁平化”，優(yōu)化了行政流程，一定程度上緩解了傳統(tǒng)官僚制度的治理困境，但官僚制度在信息化轉(zhuǎn)型中依舊不斷追求形式理性的實現(xiàn)，這和組織所實際追求的實質(zhì)理性可能產(chǎn)生矛盾，進而可能產(chǎn)生偏離實質(zhì)理性的官僚主義問題。結(jié)合上文對官僚制度信息化中形式合理性特征的總結(jié)，本文從以下幾個角度分析電子官僚主義的生成邏輯及具體表現(xiàn)。

（一）等級制度的縱向壓力

受信息技術(shù)的影響，層級間的信息通道被打通，上級層級的視野擴大，中間層級數(shù)量逐漸減少，上級對下級尤其是基層的注意力得到擴張，這種注意力在自上而下的傳遞過程中又經(jīng)過層層加碼，到達基層時已超過正常負荷，下級層級迫于壓力處于非常態(tài)化工作中，很容易產(chǎn)生電子官僚主義。上級政府擁有絕對的權(quán)威，尤其是在考核、獎懲等方面，在信息技術(shù)的加持下，上級對下級的控制和監(jiān)督空前加強。而下級政府和工作人員在層級壓力下表現(xiàn)得唯上是從，這雖然與為人民服務(wù)的根本宗旨不產(chǎn)生直接沖突，但其行動的出發(fā)點在形式理性的影響下已經(jīng)發(fā)生偏移，很難保證不出現(xiàn)違背人民意志的官僚主義行為。

（二）橫向部門的共謀和內(nèi)卷

由于信息壁壘被打破，橫向政府部門間的交流和協(xié)作更加密切，合作和競爭成為同級政府或平級部門關(guān)系的常態(tài)化表現(xiàn)。為了突出本部門政績，各行政組織形成利益集團，將各類信息進行收集、儲存和應(yīng)用形成數(shù)字資源，利用信息技術(shù)的共享性和互通性，通過弄虛作假的方式相互配合完成任務(wù)、達成共謀。政府組織和官員可以利用數(shù)字信息技術(shù)對數(shù)據(jù)信息進行有目的性的操作，上級政府獲得的政策材料基礎(chǔ)是下級政府選擇性建構(gòu)后的信息，合作產(chǎn)生共謀，而競爭則導(dǎo)致內(nèi)卷。政府組織通過競爭性的做法獲取資源和權(quán)力，因此在政務(wù)信息化建設(shè)上的資源進行過多投入，然而產(chǎn)生的邊際效應(yīng)卻是有限的；有的部門甚至采取投機性的手段以獲得晉升優(yōu)勢，其中的一個方式就是利用信息技術(shù)進行必要的理性算計，通過虛假數(shù)據(jù)獲得上級政府的認可。

（三）治理目標的偏差

信息技術(shù)推進政府治理以精準化為導(dǎo)向，要求政府組織和官員將治理的目標和任務(wù)以某種標準轉(zhuǎn)化為具體數(shù)值，最終以一種數(shù)字代碼的方式呈現(xiàn)、處理與運行。以數(shù)字作為考核標準，數(shù)字指標自上而下發(fā)放，各層級迫于問責壓力，會在數(shù)字區(qū)間內(nèi)選擇頂格管理；而為規(guī)避頂格管理下的強問責，下級政府只顧完成考核、獲取政績，不講原則地變通，不考慮實際地執(zhí)行上級命令。[5]數(shù)字化的指標本身也存在局限性，其結(jié)果導(dǎo)向的管理必然導(dǎo)致對于過程控制的不足。此外，現(xiàn)實中很多政策和業(yè)務(wù)具有高度復(fù)雜性，無法轉(zhuǎn)化為量化的數(shù)字指標，人民的情感等也無法進行具體衡量，因此并不能真正全面覆蓋群眾的真實表達。

（四）工作人員角色的錯位

政務(wù)信息化模式下，人民群眾不再面對特定的機關(guān)部門和基層干部，而是冰冷的屏幕和機器，要了解并監(jiān)督機關(guān)干部的工作情況變得更為困難。政府工作人員有多重角色定位，既是使用者，也是管理者；部分工作人員極有可能混淆自身多重身份之間的關(guān)系，模糊定位其在政務(wù)活動與網(wǎng)絡(luò)治理中的權(quán)責和義務(wù)，就會導(dǎo)致角色錯位；此外，甚至有些工作人員在政府機關(guān)內(nèi)部會優(yōu)于公眾獲取更快更詳盡的政策信息，對政策信息進行選擇性的篩選與壟斷，與政府組織之外的組織、個人等達成“共謀”，從而獲取個人利益。

四、總結(jié)

綜上，本文通過對電子官僚主義進行構(gòu)成要件上的分析得出其出現(xiàn)源于官僚組織的形式理性和價值理性的脫離。在信息化背景下，官僚制組織盡管得到信息技術(shù)的一定重構(gòu)，但其中心地位和基本特性并未改變；某種程度上，伴隨著國家治理重心的下沉以及數(shù)字化政策的持續(xù)推進，基于信息技術(shù)應(yīng)用的官僚制組織對技術(shù)治理形式合理性的追求甚至不斷加碼，由此更容易滋生不同形態(tài)的電子官僚主義。本文基于理性官僚制的形式理性特征提出的解釋框架，為理解電子官僚主義的發(fā)生邏輯提供一種分析視角，矯治電子官僚主義不是一個簡單的技術(shù)問題，而是技術(shù)、組織間如何實現(xiàn)良性互動的問題，這需要進一步推進信息技術(shù)體制改革。

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基金項目：江蘇省研究生實踐創(chuàng)新計劃項目，項目名稱：政務(wù)信息化背景下電子官僚主義的識別與分析研究——以蘇北地區(qū)為例（項目編號：KYCX21_1931）。

作者簡介：沈玨（1995.7-），男，漢族，江蘇鹽城人，碩士研究生，研究方向：公共政策。