清末官制改革與丞參興廢*

林浩彬

以尚書、侍郎（合稱堂官）與郎中、員外郎、主事（合稱司官）為主的六部官制，是隋唐以后中國歷代王朝的重要官制，并與卿寺、翰林院、都察院等一并構筑起整體的內官制。上述官制由于清末丞參興廢出現了重大的變化。丞參為左、右丞與左、右參議的合稱，二者是清末新政以后各部普遍新設的職官。丞參興廢貫穿了清末新政的各個關鍵階段，展現了不同階段官制改革的新特點。該問題不僅決定了清末新政以后各部官制改革的成效，同時與卿寺、翰林院、都察院等其他內官制改革的整體進程密切相關。丞參興廢作為清末官制改革的重要內容，不僅改變了既往各部官制的立意、體系、架構，更成為改變整個內官制立意、體系、架構的關鍵，對于近代中國的官制轉型具有重要意義。

關于清末丞參興廢的問題，此前學界主要在對清末新政時期各部的研究中有所涉及，側重于介紹特定部院丞參的設立時間、人員組成、職能等基本內容。①關曉紅：《晚清學部研究》，廣州：廣東教育出版社，2000 年，第208-209 頁；王奎：《清末商部研究》，北京：人民出版社，2008 年，第63-77 頁；楊帆：《清末度支部機構及職掌研究》，《首都師范大學學報（社會科學版）》2010 年第s1 期；蘇全有：《論清末郵傳部的人事管理》，《重慶郵電大學學報（社會科學版）》2016 年第6 期；鞠方安：《中國近代中央官制改革研究》，北京：商務印書館，2014 年，第103-104、232 頁。近年來，一些學者開始關注到清末設置丞參對部院職官專門化的影響。其中，李文杰注意到清末外務部設置丞參與總理衙門的淵源關系，并重點考察了外務部丞參人員的來源與去向。②李文杰：《中國近代外交官群體的形成（1861—1911）》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2017 年，第373-428、435-445 頁。劉文華則從部院內部官職調整的角度，介紹了清末丞參設置、職掌與存廢之爭的大體過程，提出其職掌“大致是承上啟下，統(tǒng)籌全局，輔佐堂官處置部內事務”，認為設置丞參“符合了行政近代化的潮流”，而丞參存廢爭議的重要原因在于其選任中的“腐敗行為”。①劉文華：《丞參設置與清末官制改革》，《寧夏社會科學》2023 年第2 期。總體而言，學界對于丞參興廢中起源、討論、定制、裁撤過程的梳理仍有不足。本文擬重點關照丞參興廢與清朝原來的部院官制、內官制以及日本中央官制的立意、體系、架構的關系，考察丞參興廢與裁撤書吏、裁撤九卿②清代的九卿有大小九卿之分。此處主要是指小九卿，一般指宗人府府丞、詹事府詹事、翰林院學士、太常寺卿、光祿寺卿、太仆寺卿、鴻臚寺卿、通政司通政使及順天府尹。等相關問題的關聯，展現清末官制改革尋求專門化的曲折過程，探討其對于近代中國官制轉型的長遠影響。

一、改設外務部與設置丞參的起源

在庚子議和期間，由于北京公使會議要求清政府設立專門負責外交的機構，其開始籌劃將總理衙門改設為外務部，由行在政務處、在京政務處與吏部商訂外務部官制。③[日]川島真著，薛軼群譯：《晚清外務的形成：外務部的成立過程》，《中山大學學報（社會科學版）》2011 年第1 期。其中，按照軍機大臣、政務處大臣鹿傳霖的設計，外務部的官制方案先由行在政務處擬稿，再交在京政務處商定。

光緒二十七年（1901）五月初，行在總理衙門提出外務部官制草案，強調其升轉等方面“均照六部舊章”的原則。不過，行在總理衙門章京劉宇泰等人對此并不認同，指出外務部相比六部存在“事繁責重，額缺應多”的特殊情況。因此，相比于舊的六部，外務部官制更應注重拓寬司官的升途，“以資鼓勵”。假設外務部變通六部郎中、總理衙門章京保送四、五品京堂的舊制，不僅無法拓展外務部司官的升途，甚至不如六部司官的升轉待遇。在其看來，外務部既然無法額外設置京卿以提供出路，就應在六部與總理衙門升轉舊制基礎上拓寬升途，“在京出路，自以郎中升轉京卿及同員外保送御史為定”。④《本署擬改官制額缺應多并寬予出路由》，臺北“中央研究院”近代史研究所檔案館藏：《總理各國事務衙門全宗》，檔號：01-14-032-06-008。

與之不同，五月初七日，京師總理衙門的總辦章京瑞良、顧肇新等擬訂外務部官制九條方案，強調外務部“有總核之事，有分任之事”，講求熟悉部務，這與六部的運作模式不同。因此，瑞良、顧肇新等強調，外務部的職官設置必須特殊對待，在仿照六部定例的基礎上，“仍應參酌總署成規(guī)”，⑤《據總辦等酌擬改外務部章程九條鈔錄咨會一并核議具奏由》，臺北“中央研究院”近代史研究所檔案館藏：《總理各國事務衙門全宗》，檔號：01-14-032-06-007。使其同時兼具總核與分任的功能。由此奠定了外務部官制雜糅總理衙門與六部官制的設計基調。

其中，瑞良、顧肇新等提出“請酌設卿缺”的方案。在他們看來，改設為外務部后總理衙門章京由差遣改為實官，依照六部的升轉體制已不合適。為此，瑞良、顧肇新等建議在該部添設職官，“擬請照內務府三卿之例，添設同文館四品卿、五品少卿，滿、漢各一缺，提調館務，即充總辦”。該項職官從原來的總辦章京等人中“請旨簡用”，使得熟悉部務的郎中、員外郎“遷轉不出一途”，⑥《據總辦等酌擬改外務部章程九條鈔錄咨會一并核議具奏由》，臺北“中央研究院”近代史研究所檔案館藏：《總理各國事務衙門全宗》，檔號：01-14-032-06-007。符合各國外務部用人專門化的取向。按清朝舊制，寺卿等京堂是六部郎中、總理衙門總辦章京等后續(xù)升轉的重要對象，因此新設“卿”與“少卿”等職官，實際有將原先作為升途的寺卿移植、嫁接到外務部體制之內的意味。

不難看出，上述方案的實質是將總理衙門的提調、總辦章京合二為一，變通總理衙門提調、總辦章京的機制并移植到外務部之內。新設的四品卿、五品少卿負責原來總理衙門總辦章京處理的事務，并從后者之中選擇。編制與原來總辦章京的人數相同，品級則分別與郎中、員外郎或總理衙門章京的升途對應。可見，上述設計實際便于總理衙門總辦章京等直接改為外務部職官，實現本職與差遣合一，促使其成為事實上新增的職官層級。

六月，行在政務處已經議定，外務部“在侍郎以下、章京以上又設三、四品參議二員，體制如京堂。遇本署侍郎缺出，固可充補，即六部侍郎缺出，亦可升補”。⑦《外部新章續(xù)志》，《新聞報》1901 年7 月21 日第1 版。新設職官的品級與實質與前述方案截然不同。新的“參議”與侍郎的品級更加接近，更便于司員在本部直接、迅速升轉，并且“體制如京堂”，愈加貼合此前京師總理衙門提出的仿效內務府三卿的方案。同時，外務部的“參議”可以升補各部侍郎?？梢?，該項設置更多是為了拓展該部職官的升途，而非出于簡單的職官專門化的考慮。

由于外務部事屬初創(chuàng)，各方對于該部新設職官的名稱、級別、編制、升途等存在分歧。行在與在京的政務處大臣圍繞此事反復討論。此后，有消息稱，外務部官制已由行在政務處將方案送京，規(guī)定“侍郎以下又設三品左、右丞各一員，四品左、右參議各一員，以本署總辦升補斯缺”。①《外部額缺述聞》，《申報》1901 年7 月26 日第1 版。和此前的各種方案有別，新方案開始明確設置“丞”與“參議”的名稱、品級與編制。

分設“丞”與“參議”進一步體現了不同品級職官的區(qū)別。對應清朝九卿職官的品級來看，設置三品“丞”比三品“參議”更加名正言順，并能與堂官、司官的品級上下銜接，構筑起上下貫通的部院職官體系。此外，政務處確定“丞參四員以總辦充補”，實際上等于正式承認將總辦章京由差遣改為實官。隨著外務部官制日漸清晰，政務處進一步規(guī)范丞參承上啟下的地位與升途，“體制在堂官之下、司員之上，可升本部侍郎”，②《外部事宜匯聞》，《新聞報》1901 年8 月23 日第1 版。使其與六部堂司直接、大小相制的職官體系截然不同。

按羅惇曧的《賓退隨筆》所載，外務部設置“丞參”的方案由京師總理衙門總辦章京顧肇新提出。在設計外務部官制的過程中，顧肇新因其郎中的身份，“自揣必不能得侍郎”。設置丞參可在品級差別懸殊的郎中與侍郎之間架設升轉的橋梁。顧肇新為個人的前途考慮，“乃建增設丞參之議”?？梢?，該方案實際是顧肇新為個人的前途所設的。不過，該提議雖被外務部“長官納之”，卻遭到軍機大臣、政務處大臣、會辦外務部大臣王文韶的抵制，按照該說法，王文韶認為外務部設置丞參弊大于利。各部堂官與司官品級相差懸殊是基于職官“大小相制”的設計。二者雖然區(qū)分尊卑，但可以堂司直接，“本無隔閡”。設置丞參作為總核職官，只會在二者之間增加職官層級，對政務運轉“徒生障礙”。為此，王文韶主張采取倚重司官的舉措，維持舊有的部院官制以代替設置丞參。據該筆記稱，外務部設置丞參的進程一度受阻，直至王文韶去世之后才得以實施。③《記各部丞參》，[清]羅惇曧著，孫安邦、王開學點校：《羅癭公筆記選》，太原：山西古籍出版社，1997 年，第222-223 頁。

實際上，上述說法存在不符史實之處。一方面，盛宣懷早在七月初二日就向在京的政務處大臣李鴻章通報清廷在外務部設置丞參的決議，“丞參照辦。本日具奏，奉旨依議”。④《盛宗丞轉西安來電》，顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第28 冊，合肥：安徽教育出版社，2008 年，第 397 頁。為此，李鴻章還就外務部丞參的選任對象提出意見，“外務部丞參應在總辦、幫辦各員內，擇其尤為勤能者”，符合丞參“以資熟手”的功能要求與設計初衷。⑤《寄西安行在軍機處》，顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第28 冊，第399 頁。另一方面，王文韶在商定外務部官制過程中實際扮演著重要角色。據其日記所載，光緒二十七年十一月初六日，他“午后到外務部，隨同慶邸核定丞參并章京二十四缺”。⑥袁英光、胡逢祥整理：《王文韶日記》，北京：中華書局，1989 年，第1052 頁?？梢?，王文韶至少未對外務部設置丞參展現出明顯的反對態(tài)度，甚至還親身參與制訂丞參的具體編制。

十一月，政務處大臣奏定的外務部章程決議“擬設左右丞各一員，正三品；左右參議各一員，正四品”。明確外務部職官在本部升轉，“左右丞缺，以左右參議開列奏請簡放。左右參議缺，先盡郎中，次用員外郎。由該部堂官保送引見，請旨錄用。遇有該部侍郎缺出，先盡左右丞開列”，體現對外務部職官“以專責成”與“優(yōu)予升階”并舉的宗旨。此舉改變了六部郎中與總理衙門章京升轉到其他機構的慣例，“所有郎中例應保送四、五品京堂員缺，即無庸開列”，⑦《具奏遵旨會議總署改設外務部酌擬章程由》，臺北“中央研究院”近代史研究所檔案館藏：《總理各國事務衙門全宗》，檔號：01-14-032-06-008。開始打破原來的內升外轉的體制。如果說外務部的司官設置是仿效六部、體現“分任”的宗旨的話，丞參設置則是在原先總理衙門的運作機制下改頭換面，體現“總核”的要求。

綜上可見，外務部設置丞參是結合總理衙門、六部與九卿體制的產物，主要目的在于拓寬官員升途、職官專門化以及沿用總理衙門總辦章京舊制，并非僅僅只是職官專門化的考量，這也為后續(xù)該問題產生的一系列困擾埋下伏筆。在外務部率先設置丞參之后，新設的商部亦仿效其設立丞參。隨后，戶部等開始“請設參丞”。①《會議》，胡思敬：《國聞備乘》，北京：中華書局，2007 年，第94 頁。在清朝舊的六部中，戶部與刑部是特別講求熟悉部務的機構。二部的重要事務分別匯總于北檔房與秋審處，并選擇熟悉部務的司員充當總辦、領辦等差遣，新舊部院體制有別。戶部提議設立丞參，無疑提出了六部是否設置丞參的命題。

二、整頓部務與關于六部設置丞參的討論

清代六部原先以依據例案辦事為基礎，在說堂、畫稿等方面大體形成堂官、司官、書吏之間區(qū)分尊卑又大小相制的運作體系。各部堂官、司官由于頻繁遷調等原因通常無法熟悉部務。書吏則往往憑借對各部例案的熟悉而掌握其解釋權，進而出現舞弊。清末新政開始之后，裁撤書吏、刪訂例案等成為時人主張整頓部務的主要方針，而裁撤書吏等無疑會改變舊有的部院體制。

光緒三十一年（1905）四月，受吏部裁撤書吏事件影響，御史王誠羲奏稱六部書吏舞弊的根源，在于司官無法久任而不熟例案。因此，在六部裁撤書吏之后，部務需要責成司官，如何保證六部“官皆久任”是下一步整頓部務的關鍵。為了實現六部官員久任的目標，王誠羲提出了兩套方案：一是完善舊制。此前六部通常從郎中、員外郎中選擇資深人員，充當各司掌印、主稿或各部領辦、總辦等差遣，由其處理主要事務。在其升轉時則由堂官通過奏留以保證熟手。因此，需要保證該部有重要兼差的司官久任，“期以數年不調”。二是新設職官。仿照外務部、商部的事例，在郎中以上“添設參議、左右丞各缺”。以此為司官提供升途，“使各部自堂至司在署辦事常有始終行走之員”，②王誠羲：《奏為吏部裁革書吏統(tǒng)籌無弊之法由》，中國第一歷史檔案館藏：《軍機處錄副奏折》，檔號：03-5440-006。解決其在本部久任的問題，實現以專責成的目標?？梢姡鋵⒃O置丞參視為裁撤書吏后整頓部務的一大抓手或進一步舉措。

不難看出，王誠羲提出的兩套方案存在邏輯關聯，與此前外務部設置丞參的方案大同小異，主要目的還是為處理重要部務的職官尋求新的出路。正因如此，有說法稱，王誠羲的上奏背后有人事的影響，“此事發(fā)端由于吏部”，“所謂吏部建議開辦，明指張玉叔（指張檢，張之洞之侄，時任吏部文選司郎中）而言。有人謂此事為張玉叔所運動者，頗近是”。③[清]徐兆瑋著，李向東、包岐峰、蘇醒標點：《徐兆瑋日記》第1 冊，合肥：黃山書社，2013 年，第498 頁。與之前外務部設置丞參的事例相似，提議六部設置丞參似因吏部官員考慮自身升途而推動。

吏部在清朝六部體制中地位顯要，該部是否設置丞參對六部官制的改革具有重要示范意義。加之同期朝野裁撤六部書吏的呼聲高漲，裁撤書吏以后的六部官制如何調整成為現實問題。政務處認為六部設置丞參與“官制攸關”，奏請清廷通咨各衙門“各抒所見，開具說帖，以憑匯核”。④奕劻：《奏為請旨會議添設各部丞參官制事》，中國第一歷史檔案館藏：《軍機處錄副奏折》，檔號：03-5442-057。最終該請求“奉旨依議”。⑤中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第31 冊，桂林：廣西師范大學出版社，1996 年，第68 頁。

需要指出，上述問題雖因裁撤書吏而起，但實際牽扯的問題已經超出六部官制，涉及到內官制的整體。在清朝的內官制中，九卿是六部司員后續(xù)升轉的重要對象。裁撤九卿則意味著部員原有的重要升途被打斷，以及內升外轉體系被打破。另一方面，被裁的九卿將面臨著安置的需求，而新設職官的六部無疑將是去處之一。因此，是否裁撤九卿成為制約六部普遍設置丞參的關鍵問題。

正因上述問題關系重要，在各方上呈說帖之前，政務處已先行商議如何處理裁撤九卿與六部設置丞參的關系問題。有消息稱，政務處曾規(guī)劃解決兩個問題的先后次序，分清輕重緩急，提議六部先行“添設丞參”，再討論裁撤九卿問題。⑥《裁撤九卿再志》，《大公報》1905 年5 月28 日第2 版。此后，政務處又籌劃通過將六部丞參與九卿的人事對接，“九卿衙門之堂官由各部出身者仍回本衙門，授以丞參”，①《議設六部丞參詳述》，《香港華字日報》1905 年7 月5 日第4 版。實現新設職官與裁撤舊署并舉。盡管如此，政務處仍未就該問題作出決議，而需根據各方說帖的總體情況再做決定。

隨后，各機構的人員陸續(xù)就六部設置丞參一事展開討論并上呈說帖。六部設置丞參無疑會改變原來堂司直接的體制，引發(fā)堂官與司官權力關系、架構的重組。由于新設丞參對自身權力、利益的影響不同，六部堂官、司官對于設置丞參的意見有別，“聞各司員以為然者多，各堂官不以為然者較多”。②《各部添設丞參問題》，《時報》1905 年7 月7 日第6 版。其中，戶部主事徐士瀛認為六部設置丞參有兩大益處：一是丞參能完善舊的堂司直接體制，起到承上啟下的作用，可使各部職官的權責更加明確，乃整頓部務的關鍵所在。二是便于各部司員在本部升遷，有利于各部職官專門化。不過，六部設置丞參需要兩個配套舉措：一是仿照外務部、商部酌減堂官數額，減少相互牽制。二是專以本部司員升補，保證丞參來源的專門化。③徐士瀛：《上戶部書》，《綬紫集》，出版者不詳，1926 年，第123-125 頁。

前面提到，設置丞參的本意是方便本部司員久任與升轉。實際上，清朝舊的官制體系遵循內升外轉的設計，六部、翰林院、卿寺、都察院等機構的職官因此存在升轉的關聯，“皆不能不出衙門”。④張亨嘉：《添設丞參議》，《清代詩文集匯編》編纂委員會編：《清代詩文集匯編》第765 冊，上海：上海古籍出版社，2010 年，第583 頁。清朝通過職官在各個機構之間升轉，既能在某種程度上保證職官之間的流動，又使得職官不斷歷練以積累行政經驗，還可防止其在固定職位上結黨營私。設置丞參則體現了各部上下貫通的用人專門化趨向，無疑會對清朝原來內升外轉的官制產生強烈沖擊。為此，翰林院編修陳伯陶在回復戶部侍郎戴鴻慈的書信中，就對戴鴻慈贊同六部設置丞參的說帖提出異議。陳伯陶分析了內升外轉與上下有序官制之間的矛盾，認為清朝內升外轉的官制講究總攬與綜合，而基于專門化考慮而設置的丞參不適合講究綜合的官制，“今議以丞參升尚侍，蓋冀其有益部務耳。然但知一部之益，此非惟不足任秉鈞之重，即于所管部亦恐有覆餗之虞”。⑤[清]陳伯陶：《復戴少懷前輩書》，盧曉麗校注：《陳伯陶詩文集校注》，廣州：中山大學出版社，2021 年，第329-330 頁。

另一方面，清末新政開始之后，翰林院、卿寺、都察院等機構面臨裁改的危機。在此情境下，各部官制的變革更加引起上述機構職官的擔憂。在設置丞參之前，翰林院官員是各部堂官的主要來源。對此，時人總結稱：“未設丞參以前，各司而上則侍郎矣，尚書、侍郎皆為翰林坐致之地，部曹無與焉”。在各部設置丞參之后，各部堂官的選任來源隨之發(fā)生劇變，各部司員與翰林院官員的升途乾坤顛倒，“設丞參，取部曹之資深或外官之道府擢之，于是部堂始易人”。⑥《記部曹》，[清]羅惇曧著，孫安邦、王開學點校：《羅癭公筆記選》，第254-255 頁。翰林院官員的升轉空間被各部司員擠壓，導致“清望頓減，極盛而衰，亦其變也”。⑦《京官變局》，胡思敬：《國聞備乘》，第33-34 頁。由于設置丞參對仕途升轉的利害關系各異，翰林院與各部官員之間的意見截然對立，“聞翰林院開坊諸人均極力運動不設，以既設丞參，則翰林院升途更窄也”。⑧《翰林院阻設六部丞參》，《香港華字日報》1905 年8 月4 日第4 版。

其中，大學士孫家鼐就聲稱政務處會議“不以設丞參為然”。他認為，六部改造升轉舊制就可實現所謂的官員久任與專門的目標，“郎中獨不可徑升侍郎邪”，不必有所更張。換言之，六部官員的專門、久任、升轉與新設職官之間并不存在必然聯系。受其影響，翰林院官員對六部設置丞參之事也是集體反對。在領會孫家鼐的意見之后，翰林院官員就如何寫作說帖展開商議，其中“鞠農（指李傅元）欲作一總說帖，囑惲薇生（指惲毓鼎）以此意敘入”。⑨[清]徐兆瑋著，李向東、包岐峰、蘇醒標點：《徐兆瑋日記》第1 冊，第499 頁。而據翰林院侍講惲毓鼎所述，此后翰林院的說帖是孫家鼐指令其撰寫。惲毓鼎所寫的說帖主要對設置丞參“設四說以駁之”，并且據說該說帖“壽州（指孫家鼐）頗賞其駿快”。①[清]惲毓鼎著，史曉風整理：《惲毓鼎澄齋日記》第1 冊，杭州：浙江古籍出版社，2004 年，第274 頁。

光祿寺卿、大學堂監(jiān)督張亨嘉則列舉了設置丞參的三大問題：一是設置丞參以革除書吏舊弊并非對癥下藥。二是丞參的品級與部分京堂相同，體制則介于各部的堂官與司官之間，地位尷尬。在改變堂司直接體制后，丞參難以與堂官、司官劃清權限，無法各司其職，只會給各部的運作制造障礙。三是設置丞參會改變內升外轉的體制，阻礙內閣學士、都察院左副都御史等職官升任六部堂官。如若實行兼顧各方的補缺利益的措施，則有違六部設置丞參的初衷。所以，張亨嘉提出參考刑部秋審處人員內升外轉的舊制，實現六部用人專門化的目標，舍棄另外設置丞參的舉措。②張亨嘉：《添設丞參議》，《清代詩文集匯編》編纂委員會編：《清代詩文集匯編》第765 冊，第583 頁。

不同于上述觀點，都察院兵科則認為，六部添設丞參是基于整頓部務考慮，并且外務部、商部已設丞參，必須要求各部官制整齊劃一。不過，全由部員升任丞參有損京官之間升轉的平衡。為此，都察院兵科提出了結合上下貫通與內升外轉舊制的變通方案，六部設置的丞參“其敘補半取之本部郎中，半取之九卿”，③《兵科會議添設丞參呈都察院說帖》，《申報》1905 年7 月12 日第3 版。將丞參補缺的機會向九卿等其他職官開放，從而提升六部設置丞參的可行性。

事實上，此前御史與六部郎中同時可以保送四、五品京堂。各部設立丞參無疑會打破舊有京官升轉體系的平衡，對于都察院御史、給事中后續(xù)的升轉難免也會產生不利的影響。對此，有說法稱：“且各部設立丞參，皆自郎員以漸躋卿貳，惟御史終身沉滯，皓首臺郎，才智之士視為畏途矣?！雹躘清]趙炳麟：《請改給事中為殿中侍御史疏》，黃南津等點校：《趙柏巖集》，南寧：廣西人民出版社，2001 年，第433-434 頁。因此，都察院兵科新舊雜糅的方案，實質是協(xié)調用人專門與疏通仕途的關系，并在某種程度上謀求自身的補缺利益。如此考慮周全，據稱政務處王大臣“僉以為然”。⑤《兵科會議設丞參事》，《大公報》1905 年7 月23 日第2 版。

金鉆明，長得白白凈凈，待人謙遜有禮。他一開腔說自己是上海人時，一楞后一喜，我們趕緊問他是上海哪里人？答曰：浦東楊家宅。坐落于如今浦東最繁華地段陸家嘴地區(qū)的楊家宅屬浦東沿江地帶，這和上海的開埠歷史幾乎是同時的。1986年出生的小金回憶，從懂事起，耳畔不時傳來的就是機器的打樁聲，以及拆房者、建樓者的身影。談及兒時的成長，他最大的感受是自己居住地周圍的環(huán)境一直在變，念書學校的場地也換了幾次。這就是當年浦東大開發(fā)的速度。這段經歷也讓金鉆明成了浦東開發(fā)開放的親歷者。

綜上可見，由于設置丞參的利害關系各異，圍繞六部是否設置丞參，不僅翰林院、寺卿、都察院與六部之間存在分歧，各部之內也存在不同的意見?？偟膩碚f，各方的意見可分為三類：一是贊成六部設置丞參，認為其有利于各部職官專門化。同時主張應該裁撤九卿，保證丞參只由部員而非九卿等升任。此外，需要裁減各部堂、司官員數量，取消滿漢復職，以及厘清丞參與堂、司官員的權限，以此真正實現各部官員久任與專門的目標。二是反對六部設置丞參，認為設置丞參只是為部員提供升階。其與堂司權責不明，反而增加行政層級，降低行政效率。并且會破壞原來的部院職官升遷以及內升外轉的制度。為此，主張沿用或改良六部設置各司掌印、主稿或領辦、提調的舊制，代替設置丞參以實現專門化的目標。三是提出折衷意見，認為六部在設置丞參之余，需要平衡九卿等與各部司員的補缺利益作為配套措施，平衡專門與升階、內升外轉與上下貫通之間的關系。

對于說帖中支持與反對六部設置丞參的總體情況，媒體的報道則有所不同。有媒體稱，支持六部設置丞參的說帖占據多數，“統(tǒng)計說帖分為三類：（甲）主添設者；（乙）主不添設者；（丙）主添設丞參，請裁尚、侍各一缺，不分滿漢者。甲類約占十之六，乙類約占十之四，丙類不及十之一”。⑥《添設丞參議分三類》，《新聞報》1905 年7 月19 日第2 版。不過，由于各機構針對六部設置丞參問題的說帖數量眾多，媒體也難以探知其中準確的比例。與上述報道相反，有媒體則聲稱，反對六部設置丞參的人員占據多數，“大約主不添設者約十之七，主添設者十之四，丙類則不及十之一”。⑦《記政務處添設丞參之說帖》，《時報》1905 年8 月2 日第6 版?？梢姡鳈C構針對該問題的態(tài)度存在著明顯分歧。結合現有材料以及后續(xù)政務處的行為來看，官員中反對六部設置丞參的比例應該占據多數，導致政務處無法根據說帖的總體意見立即作出決策。

總體而言，各種意見分歧的實質，在于六部職官是否需要專門化以及如何保證專門化。是設置丞參增加職官層級實現上下貫通以保證專門化，還是沿用并改良堂司直接、大小相制、差遣與實職分離以及內升外轉的舊制以保證專門化。設置丞參需要哪些配套舉措，尤其是如何確保丞參來源的專門化，其背后很大程度是各機構職官的升遷利益問題。這也成為此后丙午官制改革亟待回應的問題。

三、丙午官制改革與各部設置丞參

清末預備立憲，清朝確立了仿照日本進行官制改革的方針，首當其沖的是內官制改革的問題。光緒三十二年（1906）七月初六日，出使各國考察政治大臣戴鴻慈、端方會銜上奏，二人認為清朝六部與日本的中央官制相比缺乏“輔佐官”的角色，“至新設各部特置丞參，尚有輔佐之意，他部則惟有郎、員。郎、員分掌各司，實如日本諸省之各局局員、各課課長，不可謂為輔佐官也”，由此導致各部書吏弄權。為此，改變滿漢復職、大小相制的職官體制而設置輔佐官，是徹底解決書吏弊端的最佳方式。二人提出改革各部官制的兩套方案：一是完全仿效日本的中央官制，將各部尚書、侍郎改為大臣、次官。二是仿效新設各部的事例，設立一尚書、兩侍郎，并改變堂官相互牽制的權限、職能，“以尚書為主任官，而侍郎為之輔佐，受其指揮”。在此設計理念的基礎上，“更設丞參各官”，將丞參等與日本中央官制的職官逐一對應，并據此劃定職權，“丞如日本之參事，專主審議、立案；參議如日本之局長；郎、員如各課”。①戴鴻慈、端方：《請改定官制以為立憲預備折》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊》第3 冊，太原：山西人民出版社，2020 年，第372 頁。

事實上，日本中央官制各省由上到下一般分為省、局、課三個層級。參事官則是設置于內閣官房、大臣官房或各局的政務官，起到輔助長官的作用，與各局局長等事務官并無明確統(tǒng)屬關系。如此一來，該方案“丞”的定位與此前新設各部左右丞的作用不同，其與參議、司官的權限關系也存在差別。該方案通過中外、新舊制度的雜糅，在清朝沒有徹底仿效日本官制的情況下，向日本等立憲各國的中央官制靠攏，促使各級職官上下有序、權責分明。“內而丞、參、郎、員”，“凡就任者必先策其悠久之功，始不致有置棋之誚”，進而實現用人專門化的目標。在附上的“中央政府官制”辦事權限大略中，二人強調，新舊各部“按部務繁簡，各設丞參、司員等，分理庶務”。②戴鴻慈、端方：《請改定官制以為立憲預備折》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊》第3 冊，第382 頁。其對各部丞參的編制未做劃一要求，而是提議根據各部的實際情況處理。

隨著七月官制改革的展開，在立法、司法、行政三權分立的模式下，無法妥當安置的九卿等機構面臨裁撤的問題。在太常寺、光祿寺、鴻臚寺被正式并入禮部的情況下，裁撤寺卿的目標部分得以落實，從而為各部設置丞參掃除了重要的外圍障礙。另一方面，該時期的官制改革方案確定保留翰林院、都察院等機構。已設丞參的各部，也向卿寺、翰林院等機構的官員提供選任丞參的機會，③參見拙文《丞參選任與清末部院用人專門化問題》，《清史研究》2021 年第4 期。平衡專門與升階的關系，某種意義上落實了上階段討論六部設置丞參的折衷方案。各項舉措在一定程度上減輕了上述機構官員反對各部設置丞參的壓力。

清朝隨后的內官制改革方案，主要是在戴鴻慈、端方奏議的基礎上討論修訂的。據媒體披露，厘定官制大臣在此期間反復討論“汰尚書、侍郎之缺額，裁冗員，設丞參”等官制改革之事。④《會議厘定官制要聞》，《大公報》1906 年9 月10 日第2 版。其中，編纂官制大臣載澤更是力主在各部設置丞參，對此起到重要作用。據稱，各部設置尚書一人以及左右侍郎、左右丞參，不分滿漢，該方案由載澤“領班奏明兩宮先行辦理”。⑤《部缺議定紀聞》，《大公報》1906 年9 月18 日第3 版。有消息則稱，在討論各部官制的過程中，載澤積極主張仿效新設各部官制，“擬編各部兩侍郎，外設丞參”。⑥《本館特電》，《香港華字日報》1906 年9 月22 日第4 版。

期間，各方圍繞設置丞參問題主要提出了三種方案：一是各部仿效外務部等新設部院的官制，改為一尚書、二侍郎，并且設置左右丞與左右參議，取消滿漢復職的職官設置。⑦《電報一》，《時報》1906 年9 月27 日第3 版。二是部分仿效日本的內閣官制，將各部尚書、侍郎分別改為大臣、副大臣，同時保留丞參設置，新舊、中外制度雜糅。①《各部尚書侍郎改為大臣下設丞參》，《香港華字日報》1906 年9 月27 日第2 版。三是全盤仿效日本的內閣官制，各部職官除了改設為大臣、副大臣以及各局局長之外，取消丞參設置，轉而仿照日本各省大臣官房的規(guī)制。②《京師近信》，《時報》1906 年9 月28 日第2 版。

九月，清廷正式頒布《各部官制通則》，在“分職以專任”的原則下，規(guī)定各部設置的職官包括左右丞、左右參議以及參事等。同時指出，外務部等設立的丞與參議“階級雖分，事權無別”，應進一步為二者設置專門的辦事機構，“故特設承政廳，使左右丞任一部總匯之事；設參議廳，使左右參議任一部謀議之事”。在此基礎上，更加明確劃分各部丞與參議的權限、職能，改變新設各部中二者“事權不明，尚多窒礙”的局面，作為對上階段丞參與堂官、司官權責關系爭議的回應。上述舉措可使丞與參議的功能更加實際、專門，而非主要為升途所設，符合各部官制改革權責明確與專門化的取向，“此分職專任之大要也”。⑤《慶親王奕劻等奏厘定中央各衙門官制進呈折》，胡繩武主編：《清末立憲運動史料叢刊》第3 冊，第515 頁。

對比《閣部院官制節(jié)略清單》可以看出，左右參議的權責由原來制定各部規(guī)章制度的“立法之事”改為“謀議之事”，⑥奕劻：《呈擬厘定閣部院官制節(jié)略清單》，中國第一歷史檔案館藏：《軍機處錄副奏折》，檔號：03-9284-044。與戴鴻慈、端方奏議對應日本中央官制確定丞與參議的功能不同。可見，厘定官制大臣對于丞參的權責劃定仍存分歧，并且期間曾作出調整。為此，各部甚至試圖按照行政、立法、司法三權分立的模式劃定內部職官的權限，“本部大臣司法，丞參行法，郎中以下立法”。⑦《各部官制權限紀聞》，《大公報》1906 年10 月17 日第2 版。實際上，各部丞與參議原先的職能區(qū)分，某種程度上體現了部院職官內部“行政”與“立法”的權力分別。后續(xù)的修改方案則更多體現了二者在“行政”下的配合。此舉應與官制改革將各部定位為三權分立體系中的行政機構相關。正因如此，有說法稱，各部承政廳兼有“行政、司法之性質”，而參議廳則兼有“立法、行政之性質”。⑧《會議改定官制詳確情形》，《香港華字日報》1906 年10 月25 日第4 版。上述現象體現了丞參設置并未直接對應日本的中央官制與政務官、事務官分類的設計，而在某種程度上保留了清朝此前官制偏重行政的設計理念。相比于日本基于分類的扁平化職官設計，清朝的丞參由于其提供升階的作用，更多是基于分層的垂直化職官設計，同時承擔了更多行政的功能。

《各部官制通則清單》則明確了丞參的編制與具體職責。規(guī)定左右丞各一人，“承尚書、侍郎之命，總核承政廳兼考核各司重要事務”。具體負責的事務包含各部原先由各司掌印、主稿以及堂主事、司務廳、檔房等負責的人事、文書、財務等庶務。實際是將原來分散到部內各機構的重要事務，以及清末新政后各部新的人事、財務自主權集中管理，收歸于上。另一方面，左右參議各一人，“承尚書、侍郎之命，總核參議廳事務兼審議各司重要事務”。⑨奕劻：《呈各部官制通則清單》，中國第一歷史檔案館藏：《軍機處錄副奏折》，檔號：03-9284-043。主要負責處理各部的章程條文。實際上由丞參代替各司主稿、書吏等擔負制定章程等權責。

上述條例實際是根據此前新設各部的相關章程、實踐，同時結合日本中央官制中“參事官”“秘書官”的權責而定，在各部新增兼有總匯、輔佐功能的職官與機構。某種程度上來說，上述舉措是調整各部的內部架構與相互關系，將原來各部之內與各司平行的機構、職官或差遣，整合為承上啟下的機構與職官，使各部職官體系由大小相制轉為上下有序。

值得注意的是，《各部官制通則清單》還借鑒此前學部的做法，在丞參之外設置了參事一職，規(guī)定參事“承尚書、侍郎之命，佐左右參議審議擬稿”，而且參事“可視各該部情形，由尚書派令助理承政廳及各司事務”，①奕劻：《呈各部官制通則清單》，中國第一歷史檔案館藏：《軍機處錄副奏折》，檔號：03-9284-043。主要起到輔助丞參的作用。需要指出的是，丞參與參事皆“承尚書、侍郎之命”，可見參事與丞參三者雖然品級存在差別，相互之間卻無統(tǒng)屬關系，甚至職能還存在交叉與重合。其相互關系更多是品級的上下有序，而非職能上的明確統(tǒng)屬?！皡⑹隆痹谇宕郧爸饕且恍┨厥夤俾殻颂幨墙梃b日本中央各省所設的參事官一職。前述的戴鴻慈、端方奏議是以各部的左右丞對應日本的參事官。與之不同，此時各部則是在丞參之外另設參事，而且其與丞參并無統(tǒng)屬關系，顯示清朝有意進一步仿效日本分類設置的官制內容與設計理念，與自身現有分層設置的制度相輔相成，體現了中外、新舊官制雜糅的特點。

在清廷頒布《各部官制通則清單》后，各部基本以此為基礎設置丞參，作為清朝無法徹底仿效日本內閣官制的折衷舉措。只是，各部對于丞參權責的規(guī)劃不一，實際的職能有別，因而丞參機構的設置亦不同。②參見劉文華：《丞參設置與清末官制改革》，《寧夏社會科學》2023 年第2 期。其中，陸軍部、禮部等甚至起初在其官制草案中并未規(guī)劃設置丞參。該過程中清朝為了劃一官制而忽略各部的實際情況，成為影響此后各部丞參不同命運的重要因素。設置丞參新舊、中外制度雜糅的特點，也為清季試行新內閣官制而出現裁撤丞參呼聲埋下伏筆。

四、新內閣官制與裁撤丞參的糾葛

在光緒三十二年各部普遍設置丞參后，因認為設置丞參無用，御史黃瑞麒、趙熙等人曾先后奏請裁撤丞參。此后，陸軍部擬訂的新官制使丞參存廢問題成為焦點。宣統(tǒng)二年（1910）十一月，憲政編查館等厘訂的陸軍部暫行官制，強調該部相比于其他各部講求運作效率的特殊性，“務使階級較少、事類相從，一洗從前牽制、推委之習”。陸軍部由于職官“責任宜?！?，必須改變此前的官制，原設之尚書、左右侍郎、左右丞參“均擬一并裁撤”。③《為厘訂陸軍部暫行官制大綱列表呈進一折尚書侍郎左右丞參各缺著即裁撤改設陸軍大臣副大臣等事》，中國第一歷史檔案館藏：《內務府全宗》，檔號：05-13-002-001002-0078。該部轉而全盤仿效日本陸軍省的官制，改設為陸軍大臣、副大臣各一員。言下之意，設置丞參只會使該部職官層級過多，出現上傳下達不順暢以及運轉效率低下的問題。增加職官層次與講究專門、高效的官制要求并不相符，需將職官由分層的垂直化設置改為分類的扁平化設置，進一步追求專門與高效。

陸軍部的新官制隨后被海軍部效仿，并引發(fā)了輿論的關注以及各部的恐慌。隨著清朝修訂新內閣官制被提上日程，在丙午官制改革的基礎上，清朝試圖進一步仿效日本的內閣官制，由此開啟了內官制新一輪的改制。其中，各部是否仿效陸軍部官制而裁撤丞參，職官由分層設置改為分類設置，進一步追求專門化與效率，成為改制的重要議題。

受制于新內閣官制的不同設計方案，關于各部是否裁撤丞參以及如何裁撤丞參，清朝內部存在不同聲音。除了部分官員主張丞參等職官仍舊之外，總體來說，各方裁撤丞參的方案主要有二：一是將各部丞參全部裁撤，但為其安排出路。其中，地位顯要的左丞借鑒日本官制“即改為本部秘書官”，而右丞與左右兩參議則聽候考試，再根據考試結果予以不同安排，合格者降級“以郎中補用”，不合格者“概作為裁缺之員，不再任用”。④《京師近事》，《申報》1910 年12 月9 日第6 版。該方案無意中調整了丞參原先的權責關系與內部架構，使其在貼近日本官制設計的同時，又保留了某些清朝原來部院職官的設置特點。二是全盤仿效日本的內閣官制。其中最引人關注的是李家駒提出的方案，各部的丞參與尚書、侍郎等“一律在裁撤之列”。裁撤上述職官之后，各部的尚書、侍郎“改為大臣、副大臣”，郎中、員外郎等則改為“一、二、三等科員”。①《京內外新官制內容紀要》，《申報》1911 年1 月3 日第5 版。各部的其他職官可在新內閣官制中改換名目，重新定位。而由于無法與日本官制的職官對應，丞參被裁撤之后如何安排則無明確方案。

不難看出，上述各方案的核心區(qū)別在于，在新內閣官制中是否為丞參保留位置以及如何安置，其背后則是各部官制的體系與功能的定位區(qū)別，即職官是垂直化的分層設置或扁平化的分類設置。

不過，裁撤丞參在清朝高層內部阻力重重。據媒體報道，宣統(tǒng)二年十一月，政務處在會議各部新官制時，對于裁撤丞參問題，“澤公（指載澤，時任度支部尚書）、沈云沛（時任郵傳部右侍郎）、那相（指那桐，時任軍機大臣）均不認可”。②《政務處會議紀聞》，《申報》1910 年12 月22 日第4 版。有媒體則披露了具體的消息，針對裁撤丞參的問題，載澤主導的度支部“反對最力”。作為丙午官制改革力主各部設置丞參的主要人物，度支部尚書載澤反對裁撤丞參，與度支部丞參的職能特殊以及丞參上行走人員眾多密切相關。與普通部院的丞參不同，度支部丞參還兼充清理財政處、幣制局的提調、幫提調，并與外務部丞參同時兼充稅務處提調、幫提調等。③趙爾巽等撰：《清史稿》卷119，北京：中華書局，1977 年，第3454、3450 頁。清理財政處作為清朝清理各省財政的關鍵機構，幣制局則是負責幣制改革事宜的機構，可見該部的丞參權責重要。受其影響，其他一些部院也紛紛反對裁撤丞參，“而外、郵、農三部因亦隨同附和”。④《京師近事》，《申報》1911 年1 月7 日第6 版。尤其是此前被御史胡思敬彈劾與輿論指摘的郵傳部，“其于丞參一缺保全之甚力”。在上述部院的抵制之下，各部尚書“亦因此見好，決不加以裁抑”。⑤《新官制竟有如此阻力》，《申報》1911 年2 月24 日第5 版。

日本的內閣官制講究職官的分類與精簡。不過，對于上述各部而言，在新內閣官制可能誘發(fā)新一輪人事變動的背景下，盡可能避免所在部院的人員被裁撤，減少因人事變動導致內部出現混亂，從而維系行政事務的正常運轉，都是重要的考慮因素。由此可見，如何在新內閣官制中平衡整體改制與特殊需求之間的關系，避免過分損害各部的具體利益，尤其是丞參人員眾多的部院的利益，成為新內閣官制裁撤丞參能否凝聚共識、順利推行的重要因素。

宣統(tǒng)三年（1911）四月，清朝成立暫行內閣，并由其主持修訂新的內官制。經過一番討論，新內閣官制規(guī)定將各部尚書改設為大臣，而各部大臣與總、協(xié)理大臣均為國務大臣，成為內閣成員。各部長官之間的權力關系進一步發(fā)生轉變，并且由于中央集權的需要更加注重行政效率。

值得一提的是，在日本的內閣官制中各省只設副大臣一人作為行政次官，而清朝原先各部則設有侍郎二人。丞參則作為丙午官制改革時期清朝無法直接仿效日本內閣官制的折衷舉措，無法在日本的內閣官制中找到直接對應的職官。因此，該時期影響丞參等是否裁撤以及如何裁撤的關鍵，在于采用何種內閣官制方案。具體而言，即是否將丞參與尚書、侍郎等作為舊制視為一體，從而與后者的改制一并進行。同時，改變上述職官的職能，重新理順各部職官之間的權限關系。另外，此前各部設置丞參更多是為了安置官員以及為官員提供升途，而非出于簡單的專門化職官考慮。因此，在新的內閣官制實施后，如何平衡各部職官精簡與功能充實的關系，妥善安置各部丞參，也是影響丞參是否裁撤以及如何裁撤的重要因素。

不過，對于新內官制中各部裁撤丞參一事，度支部、外務部等“已決計不認裁汰丞參辦法”。度支部尚書載澤與外務部尚書鄒嘉來討論，認為兩部事務繁難，必須受到特殊對待，⑥《外務、度支兩部均擬添設顧問》，《大公報》1911 年4 月19 日第5 版。以此作為共同反對裁撤丞參的理由。在此期間，相關各部相互聯絡，集體行動，以此向清廷施加壓力。正因度支部、外務部與郵傳部極力反對裁撤丞參，導致此事成為新內閣官制中“實為極難解決之問題”。為了平衡部分部院的特殊訴求與新內閣官制整體改革的需要，清廷高層被迫提出“變通辦理”的折衷方案，對應日本內閣官制的職官名稱，將丞參一律改為“參事”，改換門面，并準許其照常辦事。在新內閣官制中暫時保留該項職官的權力與地位，僅在形式上作出改變，以此向相關各部作出讓步。作為臨時舉措，“此制即附訂于暫行章程之內”。①《略更名稱之新內官制》，《大公報》1911 年5 月19 日第2 版。

實際上，對于新內閣官制是否裁撤丞參、右侍郎等事，清廷高層內部存在嚴重分歧。據稱，學務大臣唐景崇、陸軍副大臣壽勛對裁撤丞參“主張尤力”，而陸軍大臣蔭昌則“極力折駁，以為非宜”。針對各方爭執(zhí)不下的局面，內閣協(xié)理大臣那桐只能“從中調?！保搯栴}因此“卒未決議”。②《要電》，《時報》1911 年5 月26 日第3 版。此后，裁撤丞參等問題雖經內閣總理大臣奕劻核定為“必行之件”，但是各國務大臣對此“仍多不置可否”。其中，郵傳大臣盛宣懷繼續(xù)奏調丞參，“以表示其不裁汰之意”，借此展現出抵制裁撤丞參的態(tài)度。不僅如此，盛宣懷還準備聯合此前一直反對裁撤丞參的度支大臣載澤，共同“與內閣抗議”。③《郵部不認新制之裁汰》，《大公報》1911 年6 月7 日第3 版。正因如此，盡管總理大臣奕劻與協(xié)理大臣那桐皆主張裁汰丞參，但由于郵傳大臣盛宣懷、度支大臣載澤“仍主張保存”，該問題“故極為糾葛”。在此情形下，奕劻等人被迫將該問題提交攝政王載灃決斷。對于該問題，載灃認為各部應在精簡機構與充實職官之間尋求平衡。針對部分部院極力反對裁撤丞參等事，載灃提出“所有政務較難之各部似可通融辦理”。實際上默認新內閣官制對于特定部院可以特殊對待，根據各部具體需要而定，不必強求各部一律裁撤丞參。由于攝政王載灃態(tài)度曖昧，“惟一時尚不知有何調停之法”。④《監(jiān)國對于新官制之調停》，《大公報》1911 年6 月10 日第2 版。是否裁撤丞參以及如何裁撤丞參的問題仍懸而未決。

在此期間，針對裁撤丞參問題仍爭執(zhí)不下的情況，各方又主要提出了兩種方案：一是改易丞參的名目。其中，由于陸軍部設有參事，而海軍部參照日本官制設有參事官、秘書官。因此，有人提出，將各部丞參對應日本官制改為“參事”“秘書官”等名目。使其僅是改頭換面，名亡實存，“于權利毫無損失”。⑤《本館專電》，《新聞報》1911 年6 月14 日第5 版。與上述方案相似，有人則提出，將各部丞參分別改設為“一、二等參事”，與各部副大臣等新職官“同理部務”。以上作為暫行章程，“候各部務清理就緒，再行裁撤”丞參。⑥《各侍郎有仍得保存之耗》，《大公報》1911 年6 月25 日第5 版。實際上，日本內閣官制中的“參事官”“秘書官”等職官建立在政務官、事務官的區(qū)分基礎之上。二者與各局局長皆屬于“薦任”官，相互并無上下統(tǒng)屬關系。其區(qū)別更多是職能的分類而非級別的高低，其級別、權限、職能與清朝各部的丞參并不相同。因此，上述方案強行將丞參與日本內閣官制的參事官等職官對應，并不講求二者在整體官制中地位、作用與性質的差別，實際上是尋求其在新內閣官制存在的合理性。二是將各部的丞參與右侍郎一并裁撤，但妥善安置上述裁撤的職官。其中，有人提出，保留各部裁缺的右侍郎、丞參原先的品級等待遇，“擬暫賞原俸，以對品行政官簡放”。⑦《本館專電》，《新聞報》1911 年6 月23 日第5 版。有人則提出，裁去左右丞而保留兩參議，在新內閣官制中尋求其合適的位置。借鑒原來各部承政廳、參議廳的設置，在各部新設總務廳，“即以各該部參議充參議，各該部丞之一充廳丞”。⑧《改訂官制之大意》，《申報》1911 年8 月14 日第4 版。從而避免全部裁撤丞參引起反彈，減輕改制的壓力，使得新內閣官制得以順利實施。

可以看出，由于丞參等官員品級較高，影響較大，能否事先設計妥善的安置方案成為制約裁撤丞參問題的關鍵。隨著吏部、禮部等被裁撤機構的丞參得到安置，該問題一度出現進展。此后甚至有消息稱，清廷要求各部官制原則上不設丞參，“均暫按海、陸軍部成例辦理”。不過，在辛亥革命爆發(fā)的現實情況下，丞參等“亦暫行參贊”。⑨《諭交各部暫照章辦事》，《大公報》1911 年11 月22 日第5 版。清朝的新內閣官制并未徹底完成改制，裁撤各部丞參的問題被迫擱置，直到民國肇建之后才真正完成。

在南京臨時政府新的《各部官制通則》中，規(guī)定各部分別設立總長、次長、參事、司長、秘書等職官。其中，各部設參事二至四人，“承總長之命，掌擬訂及審議法律命令案事務”。此外，各部設秘書四人，“承總長之命，分掌總務所事務”。①中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編·政治1》，南京：江蘇古籍出版社，1994 年，第11 頁。原先各部丞參的職能被新的參事、秘書等職官代替，在某種程度上落實了此前清朝新內閣官制裁撤丞參的方案。雖然此后受政治體制變動的影響，北洋政府一度在政事堂中恢復了丞參的設置，并且不時有聲音傳出，北洋政府還有意在各部取消參事、秘書等職官，轉而恢復原先丞參的設置。即職官從分類的扁平化設置，改回分層的垂直化設置，但上述想法一直未能實現。丞參作為清末官制改革尋求專門化的過渡，就此退出了歷史舞臺。

五、結語

清末丞參設置兼具升階與專門的功能。在清末官員眾多而不少機構的官員面臨裁撤的情況下，丞參提供升階、安置的功能愈加突顯。如此一來，機構精簡與充實職官如何平衡始終困擾著清政府。該問題也是此后丞參興廢的過程中，清朝始終無法直接仿照日本中央官制的重要原因。

清朝六部各司的“掌印”“主稿”與其他司官存在實際地位差別，戶部、刑部的北檔房、秋審處等機構的總辦、領辦等更是如此。上述差遣與各司官員之間并無統(tǒng)屬關系，形成了各部官制的差遣與實職、權重與品級分離的格局。各部通過上述差遣，在保障“熟手”之外可以體現官員的資歷差別與某種升轉，是“階官化的過程”。②鄭小悠：《清代刑部司官的選任、補缺與差委》，《清史研究》2015 年第4 期。丞參興廢無疑是各部職官體系“階官化”變?yōu)閷嵚毣闹匾^程。同時，也是將原先各部內部的機構、職官、差遣以及各部之外的臨時機構、差遣，整合為新的機構、職官的行為。以此使其從原來的權限模糊變?yōu)槁毮苊鞔_，從疊床架屋變?yōu)榻Y構清晰，從大小相制變?yōu)樯舷掠行?，從堂司直接變?yōu)槌猩蠁⑾隆?/p>

上述過程的背后，是從傳統(tǒng)的六部體制到近代仿效日本等實行新的各部官制的過渡。只是，在丞參興廢的過程中，清朝未能完全處理好中外、新舊制度的關系問題。尤其是在改變原來堂司直接的體制之后，是仿照清朝原來設置各種領辦、總辦的舊制，還是借鑒日本的參事官、秘書官的設計理念；丞參設置與裁撤是建立在職官分層的垂直化體制基礎上，還是建立在政務官、事務官分類的扁平化體制基礎上，抑或兩者兼而有之。由于丞參提供升階以及更多承擔行政功能，丞參設置無法完全對照日本參事官、秘書官等政務官。丞參的層級、架構與職能、效率難以協(xié)調。同時，在丞參興廢的過程中，清朝未能處理好丞參整體改制與各部不同情況的關系，尤其是平衡新設、改設與舊有各部之間對于專門化的不同需求。在清末對改制的迫切需求之下，清朝為了從整體尋求改制的聲勢或象征性意義采用一刀切的舉措，而未能在其中找到適合不同部院的精準差別化方案，導致官制改革專門化的進程充滿曲折。

在內官制的整體改革下，各部丞參的興廢還涉及部院與卿寺、翰林院、都察院等機構職官的關系、地位問題。清朝舊的內升外轉體制是建立在防弊、歷練以及現實中官員眾多遷轉需時的基礎上，同時其升轉次序也體現了不同機構、職官之間的地位差別。在講求實用、專門的上下貫通體制中，各部丞參迅速、直接升轉則對該體系造成了巨大沖擊。原來翰詹、科道與部員內升京卿、外放道府的體制亦被打破。其本質是內官制的架構、職官地位、升轉體系的重新劃分。在丞參興廢的過程中，與卿寺、翰林院、都察院等偏務虛的機構地位衰落不同，具備實用功能的部院在內官制的地位則不斷提升。傳統(tǒng)的建立在皇朝體制下的六部官制與內官制，隨著近代的政體變遷，其立意、體系、架構隨之發(fā)生不可逆轉的轉型。