黃河保護，有法可依

文／李運恒

黃河，是中華民族的母親河，保護黃河是事關(guān)中華民族偉大復興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計。黨的十八大以來，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。2022年10月30日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十七次會議通過《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》），于2023年4月1日起正式施行，這對于黃河流域以及國家“江河戰(zhàn)略”法治化來說都是一件劃時代的大事。

作為繼《長江保護法》之后的又一部流域保護法律，《黃河保護法》是中國生態(tài)環(huán)境保護法律體系的一個重要而又特殊的組成部分?！饵S河保護法》的出臺，對于全面推進國家“江河戰(zhàn)略”法治化，破解流域保護與發(fā)展難題，意義十分重大。在4月1日《黃河保護法》正式實施之際，我們專訪了國家社科基金重大項目“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展法律制度體系研究”首席專家、太和智庫高級研究員、中國政法大學教授侯佳儒。

大批候鳥在河南濟源黃河濕地內(nèi)越冬，河面波光粼粼，水鳥踏水游弋。圖／視覺中國A large flock of migratory birds overwinter in the Jiyuan Yellow River Wetland, Henan, where the sunlight shimmers on the water, and waterfowls swim there.

國家社科基金重大項目“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展法律制度體系研究”首席專家、太和智庫高級研究員、中國政法大學教授侯佳儒。圖／受訪者提供Hou Jiaru, chief expert of the “Study on the Legal System for Ecological Protection and High-quality Development of the Yellow River Basin”-a major project supported by the National Social Science Fund, senior researcher of the Taihe Institute, and professor at China University of Political Science and Law.

記者：生態(tài)環(huán)境脆弱是黃河流域面臨的最大問題?！饵S河保護法》把生態(tài)保護與修復放在首位，在立法層面，為什么會這樣突出？

侯佳儒：黃河流域跨度大、面積廣，流域內(nèi)水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)脆弱、水沙關(guān)系失調(diào)、高質(zhì)量發(fā)展不充分等問題相互交織，面臨著生態(tài)環(huán)境惡化、經(jīng)濟欠發(fā)達的雙重壓力。黃河治理和保護工作要統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)系，協(xié)調(diào)開發(fā)和保護之間的矛盾。黃河立法工作的實質(zhì)就是把黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展納入法治軌道，目標是實現(xiàn)黃河流域的生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)黃河流域的良法善治。為此，《黃河保護法》突出生態(tài)文明理念，將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念貫徹到黃河流域治理全過程，確定了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的基本原則，為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。一方面將生態(tài)保護和修復擺在壓倒性位置，強調(diào)發(fā)展以保護生態(tài)環(huán)境為前提，要采取有利于生態(tài)環(huán)境保護和資源可持續(xù)利用的發(fā)展方式；經(jīng)濟社會發(fā)展應服務于生態(tài)修復，為生態(tài)保護和修復提供資金、技術(shù)、人力資源等支持。另一方面，要求在生態(tài)保護中促進經(jīng)濟發(fā)展，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)保護的協(xié)調(diào)推進。

記者：《黃河保護法》有諸多重要的法律制度創(chuàng)新，比如第一次在法律層面對新污染物管控作出明確要求等。您認為《黃河保護法》的最大創(chuàng)新意義是什么？還有哪些法規(guī)創(chuàng)新？

侯佳儒：《黃河保護法》的最大創(chuàng)新意義在于立法站位高，問題導向、目標導向和結(jié)果導向明確?！饵S河保護法》在制定過程中，從國家戰(zhàn)略部署提煉問題，進而形成全面、準確、務實、切中要害的黃河立法問題清單，并將黃河流域的現(xiàn)實問題轉(zhuǎn)化為立法需求，將落實黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略這一總目標，置于國家全面推進生態(tài)文明建設(shè)、推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進文化強國、推進鄉(xiāng)村振興的實踐大背景中，從這些新理念新思想新戰(zhàn)略中汲取思想動力、理論資源和行動支撐，最終形成一部回應新時代黃河流域治理重點難點問題、貫徹落實綠色發(fā)展理念、為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供保障的良善之法。這也是《黃河保護法》的成功之處。

在具體的法律條文中，《黃河保護法》的亮點突出表現(xiàn)為四個方面：一是通過立法目的、基本原則確定了黃河流域保護和治理的正確方向，并根據(jù)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展需要確定了適用范圍；二是在現(xiàn)有流域管理體制的基礎(chǔ)上，確定了黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制以及省級協(xié)調(diào)機制，保障黃河保護治理的跨部門、跨行政區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；三是主要圍繞生態(tài)保護與修復、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全、污染防治、促進高質(zhì)量發(fā)展以及黃河文化保護傳承弘揚這六個方面，確定具體法律制度，明確界定國務院部委、流域管理機構(gòu)、沿黃各省（區(qū)）地方政府及其組成部門的權(quán)責邊界；四是強化財稅金融等保障措施、目標責任考核等監(jiān)督制度以及嚴格的法律責任。

記者：流域統(tǒng)籌也被認為是《黃河保護法》中的創(chuàng)新亮點。在《黃河保護法》中，對流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制有哪些體現(xiàn)？能解決哪些現(xiàn)實問題？

侯佳儒：黃河流域的一個突出問題是多元利益關(guān)系難以協(xié)調(diào)。流域內(nèi)上中下游、左右岸、干支流、各行政區(qū)域之間利益關(guān)系復雜，各地利益需求、治理目標不同，甚至在一定程度上存在矛盾和沖突。為破解傳統(tǒng)流域管理體制存在的“九龍治水”“各自為政”等問題，《黃河保護法》借鑒《長江保護法》的規(guī)定，在國家層面建立了黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，并明確了黃河流域管理機構(gòu)統(tǒng)一行使流域水行政監(jiān)督管理的職責以及黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)統(tǒng)一行使流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理的職責；在省際層面建立協(xié)調(diào)機制，并明確建立省際河湖長聯(lián)席會議制度?！饵S河保護法》從流域的整體性、系統(tǒng)性出發(fā)，突破傳統(tǒng)條塊分割管理中行政區(qū)劃和職能部門的界限，形成區(qū)域和流域有效銜接、各部門協(xié)同治理的流域治理機制，有利于增強流域治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

記者：《黃河保護法》的實施標志著黃河生態(tài)保護治理走上了法治軌道。您認為《黃河保護法》正式實施之后會產(chǎn)生哪些直接的影響和成效？對于國家“江河戰(zhàn)略”法治化的意義有哪些？

侯佳儒：《黃河保護法》的出臺及實施，是以法律形式全面貫徹落實習近平總書記關(guān)于黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的重要講話、指示批示精神和黨中央決策部署的重要舉措，是強化黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略法治保障的迫切需要，是解決黃河流域特殊問題的現(xiàn)實需求，是健全滿足黃河流域人民群眾日益增長的美好生活需要必備法律制度的具體實踐，是完善中國特色社會主義生態(tài)環(huán)境保護法律體系的客觀要求?！堕L江保護法》和《黃河保護法》的制定和實施是一個契機，一方面，全國人大常委會針對長江、黃河兩大流域完成立法，為其他流域的有效治理提供了很好的樣本，做了很好的示范。其他流域也可參照，結(jié)合流域自身特點，尤其根據(jù)最新修改的地方組織法、立法法關(guān)于地方協(xié)同立法的規(guī)定，通過法治手段推動流域生態(tài)環(huán)境保護和高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，在針對長江、黃河流域立法再到法律實施的過程中，對流域立法存在的問題做了深入全面的調(diào)研，為從宏觀層面整合現(xiàn)有涉水法律制度，協(xié)調(diào)《水法》《水污染防治法》《環(huán)境保護法》等涉水法律之間的關(guān)系奠定基礎(chǔ)。

記者：《黃河保護法》正式實施后，如何將這部法律落到實處細處？

侯佳儒：《黃河保護法》正式實施后，還需在法律運行的各個環(huán)節(jié)不斷探索，保障《黃河保護法》落實落細。一是針對有關(guān)黃河國家文化公園、流域生態(tài)補償?shù)葍?nèi)容，加快推進相關(guān)配套規(guī)定的制定和修改，開展相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理工作；有關(guān)政府或部門等根據(jù)《黃河保護法》的規(guī)定及時更新或完善生態(tài)環(huán)境標準、保護性或限制性名錄及清單。二是要在前期探索實踐的基礎(chǔ)上，不斷深化流域行政執(zhí)法體制改革，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任；進一步細化黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的組織載體、職責權(quán)限、運行規(guī)則等規(guī)定，明確黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、流域管理機構(gòu)及省際河湖長聯(lián)系會議之間的關(guān)系及協(xié)同方式，完善地方協(xié)作法律制度。三是提升黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的司法服務與保障水平，創(chuàng)新黃河流域司法機制，分類施策、因地制宜發(fā)揮司法的服務與保障功能。四是要加強宣傳教育和培訓，增強公眾法治觀念、推動全民守法。

Yellow River Protection Has Its Applicable Law

Since the 18th CPC National Congress, the ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin has been upgraded to a major national strategy.The Yellow River Protection Law of the People’s Republic of China(hereinafter referred to as theYellow River Protection Law) was adopted at the 37th Session of the Standing Committee of the 13th National People’s Congress on October 30, 2022, and came into force on April 1, 2023, which is an epoch-making event for the Yellow River Basin and the legalization of river strategies.

As another basin protection law following theYangtze River Protection Law, theYellow River Protection Lawis an important yet special part of China’s ecological and environmental protection law system. The enactment of the law is of great significance to fully advancing the legalization of national river strategies, and solving problems hindering basin protection and development. On April 1 when the law came into force, we had an exclusive interview with Hou Jiaru, chief expert of the “Study on the Legal System for Ecological Protection and High-Quality Development of the Yellow River Basin”—a major project supported by the National Social Science Fund, senior researcher of the Taihe Institute, and professor at China University of Political Science and Law.

Professor Hou said, “The essence of the Yellow River legislation is bringing the ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin into the rule of law, which is aimed at realizing the ecological protection and high-quality development of the basin, and the good law and good governance thereof.” Therefore, theYangtze River Protection Lawhighlights the concept of ecological civilization, applies the new philosophy of innovative, coordinated, green, open and shared development to the whole process of the basin governance, determines the basic principle of “giving priority to ecological conservation and green development”, and provides a legal guarantee for the ecological protection and high-quality development of the basin.