山東省關(guān)于新型基礎(chǔ)測繪省市縣協(xié)同聯(lián)動更新機制的理論研究

王婷婷，趙春麗，張丹

(龍口市自然資源和規(guī)劃局，山東 龍口 265701)

0 引言

為了更好地研究新型基礎(chǔ)測繪省市縣協(xié)同聯(lián)動更新機制，著重從聚焦新型基礎(chǔ)測繪省市縣協(xié)同聯(lián)動更新機制的背景、建設(shè)思路來分析，查閱資料，廣泛收集各省新型基礎(chǔ)測繪省市縣協(xié)同聯(lián)動更新的資料，吸取其中具有建設(shè)性的理念和先進的方法，同時結(jié)合當(dāng)前山東省新型基礎(chǔ)測繪省市縣協(xié)同聯(lián)動更新存在的問題，提出解決問題的創(chuàng)新思路，以期為新型基礎(chǔ)測繪的發(fā)展提供新方向。

1 新型基礎(chǔ)測繪省市縣協(xié)同聯(lián)動更新機制建設(shè)現(xiàn)狀

基礎(chǔ)測繪更新是助力我國建設(shè)和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要性基礎(chǔ)性工作。最近幾年來，山東省基礎(chǔ)測繪事業(yè)發(fā)展背景得到提升，山東省政府發(fā)布地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，各地市政府印發(fā)本級基礎(chǔ)測繪規(guī)劃，為山東省新型基礎(chǔ)測繪事業(yè)發(fā)展提供了有力的政策支持[1]。同時在經(jīng)費投入方面，各地市呈現(xiàn)大幅提升趨勢，為基礎(chǔ)測繪重大工程順利開展提供了有力保障。獲得時空大數(shù)據(jù)管理平臺等一批自主創(chuàng)新成果，制定行業(yè)、地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，基礎(chǔ)測繪高科技人才培育取得新進展，地理信息數(shù)據(jù)更新與處理能力明顯提高[2]?；A(chǔ)地理信息產(chǎn)業(yè)體系不斷深入推進，建成了全方位精準(zhǔn)高效、自主可控的全省北斗衛(wèi)星導(dǎo)航定位基準(zhǔn)站“一張網(wǎng)”系統(tǒng)，實現(xiàn)現(xiàn)代測繪基準(zhǔn)陸域全覆蓋。全面實行2000國家大地坐標(biāo)系，實現(xiàn)各類別空間地理信息數(shù)據(jù)測繪基準(zhǔn)的統(tǒng)一[3]。

新型基礎(chǔ)測繪省市縣協(xié)同聯(lián)動更新方面，2021年自然資源部函復(fù)山東省人民政府，將山東省成為國家新型基礎(chǔ)測繪體系建設(shè)試點省份之一，探索省、市、縣協(xié)同的基礎(chǔ)測繪生產(chǎn)組織模式即試點任務(wù)之一。近年來，山東省在建立健全遙感影像統(tǒng)籌獲取、地理信息數(shù)據(jù)聯(lián)動更新、“天地圖”一體化服務(wù)等機制，推動了省、市、縣基礎(chǔ)測繪協(xié)同發(fā)展[4]。目前，在管理方面，基礎(chǔ)測繪省市縣更新主要采用分級管理模式，各級測繪地理信息行政管理部門應(yīng)用比例尺來劃分各類的基礎(chǔ)測繪事項。采用國家級基礎(chǔ)測繪分級管理制度，國家級測繪部門主要負(fù)責(zé)建設(shè)1∶25萬和1∶5萬基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫，省級測繪部門主要負(fù)責(zé)1∶1萬和1∶5000基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫，市縣級主要負(fù)責(zé)建設(shè)1∶2000、1∶1000、1∶500基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫；組織生產(chǎn)方面，基礎(chǔ)測繪以產(chǎn)品的工序組織生產(chǎn)，從數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)組織、產(chǎn)品入庫、產(chǎn)品質(zhì)檢、產(chǎn)品歸檔、產(chǎn)品服務(wù)各個環(huán)節(jié)劃分各單位的分工和職責(zé)，各單位相對獨立[5]。

2 當(dāng)前新型基礎(chǔ)測繪省市縣協(xié)同聯(lián)動更新機制存在的問題

基礎(chǔ)地理信息更新方式，大多是周期性的全要素與重要要素交替更新。目前已經(jīng)取得了較好的成效，但省級全域、全覆蓋的基礎(chǔ)地理信息生產(chǎn)周期長，時效性較弱，離按需適時更新的目標(biāo)有一定的差距；市縣級基礎(chǔ)地理信息更新周期相對靈活，及時性較好，但地理信息數(shù)據(jù)更新的覆蓋面較小[6]。

2.1 管理體制問題

執(zhí)行國家級基礎(chǔ)測繪分級管理機制，導(dǎo)致省級、地方之間出現(xiàn)了重復(fù)測繪、重復(fù)建設(shè)問題，省、市、縣各級測繪主管部門會根據(jù)各自管轄范圍內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的情況，有側(cè)重計劃地制定基礎(chǔ)測繪發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)各地的測繪規(guī)劃確定地方的基礎(chǔ)測繪任務(wù)，這就導(dǎo)致同一地理實體對象在同一行政區(qū)域的各級都采集的問題，且各級采集的精度和要求也不一致，這就容易導(dǎo)致基礎(chǔ)測繪重復(fù)生產(chǎn)的現(xiàn)象。

2.2 技術(shù)問題

一方面數(shù)據(jù)共建共享的機制不夠完善，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致省市縣數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)共享和更新；另一方面，由于地理信息具有采集投入的費用高，更新變化速度快，應(yīng)用范圍廣泛，使用頻率高，這就使得不同地區(qū)為了達(dá)到本區(qū)域的經(jīng)濟建設(shè)和管理的發(fā)展需求，會導(dǎo)致測繪產(chǎn)品的形式、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的不同，空間基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)的重復(fù)生產(chǎn)，也會造成人員和資金浪費，給地方財政增加壓力，也不利于實現(xiàn)地區(qū)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)的共享。

2.3 人才方面的困難

新型基礎(chǔ)測繪省市縣協(xié)同聯(lián)動更新主要以衛(wèi)星導(dǎo)航定位、遙感技術(shù)、地理信息、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進的技術(shù)手段作為依托，強調(diào)地理信息實時獲取、自動處理、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和社會應(yīng)用。新型基礎(chǔ)測繪在工作范圍、工作內(nèi)容方面以及技術(shù)手段方面，都發(fā)生變化，因而導(dǎo)致科技人才諸如導(dǎo)航定位、海洋測繪、地下水形測繪等人才大幅度增加，與此同時，隨著國家“十四五”期間實景三維等建設(shè)任務(wù)的開展[7]，對懂得計算機、攝影測量與遙感信息技術(shù)處理、地信工程類等的復(fù)合人才需求不斷增加[8]。目前來看，傳統(tǒng)的測繪專業(yè)人才隊伍已經(jīng)不能適應(yīng)新型基礎(chǔ)測繪省、市、縣協(xié)同聯(lián)動更新的發(fā)展形勢，我省在導(dǎo)航定位、大數(shù)據(jù)、攝影測量等方面復(fù)合型人才處于短缺，急需加大對多方面技術(shù)交叉體系人才的培養(yǎng)。

3 新型基礎(chǔ)測繪省市縣協(xié)同聯(lián)動更新機制的解決思路

針對新型基礎(chǔ)測繪省市縣協(xié)同聯(lián)動更新機制方面存在的問題，以及“十四五”期間對新型基礎(chǔ)測繪省市縣協(xié)同聯(lián)動更新提出的新要求，在管理體制、技術(shù)、人才等方面提出了創(chuàng)新思路，實現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動更新流程的時效性，打通數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、變化信息發(fā)現(xiàn)和共享、變化信息共享平臺建設(shè)等環(huán)節(jié)，從而實現(xiàn)新型基礎(chǔ)測繪省市縣協(xié)同聯(lián)動更新[7]。

3.1 管理體制創(chuàng)新

3.1.1 基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化

探索省市縣分級管理模式，采用“誰管理、誰生產(chǎn)、誰更新”的原則[8]，建立符合實際應(yīng)用情況的協(xié)同聯(lián)動更新機制[9]，按照生產(chǎn)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間的劃分方式，以縣域為單位，進行區(qū)域劃分，其中市縣級負(fù)責(zé)對城鎮(zhèn)空間進行更新，影像數(shù)據(jù)由省級統(tǒng)籌分發(fā)，從而充分發(fā)揮省級與市縣級各自優(yōu)勢，滿足各省市縣的應(yīng)用需求，提升基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)的更新實效[10]。

基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化是數(shù)據(jù)生產(chǎn)執(zhí)行相應(yīng)尺度的數(shù)據(jù)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，這也是新型基礎(chǔ)測繪省市縣協(xié)同聯(lián)動更新機制的前提和基礎(chǔ)[11]。實際生產(chǎn)中，省、市、縣基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)在應(yīng)用背景方面存在不同的條件，市縣級基礎(chǔ)地理信息的生產(chǎn)和更新會與國家標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)規(guī)范不同，為了擴大實現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動更新機制的推廣范圍，進行聯(lián)動更新工作之前，都按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求，對數(shù)據(jù)的要素分類代碼、分層結(jié)構(gòu)、表達(dá)方式及屬性內(nèi)容等進行標(biāo)準(zhǔn)化處理，讓數(shù)據(jù)達(dá)到兼顧性、實用性和可擴展性的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范的要求，從而實現(xiàn)不同比例尺的基礎(chǔ)地理信息達(dá)到數(shù)據(jù)規(guī)范的要求[12]。

3.1.2 變化信息共享平臺建設(shè)

針對獲得基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)信息，建設(shè)信息共享平臺要按照實現(xiàn)共享和服務(wù)面廣的要求，共享平臺能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)共享、信息審核、任務(wù)認(rèn)領(lǐng)、變化標(biāo)注、運行簡報等功能，能夠為測繪地理信息主管部門、政府部門及公眾用戶提供一個在線互動的基礎(chǔ)測繪信息共享平臺[13]。

國家新型基礎(chǔ)測繪作為基礎(chǔ)，山東省新型基礎(chǔ)測繪工作在內(nèi)容拓展、數(shù)據(jù)生產(chǎn)、數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)服務(wù)等方面進行了創(chuàng)新和實踐探索，目前山東各地市正在推廣信息共享平臺建設(shè)。

3.2 技術(shù)創(chuàng)新

加強對新型基礎(chǔ)測繪省市縣協(xié)同聯(lián)動更新的統(tǒng)籌管理，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進行統(tǒng)一，各層級分工實際各級基礎(chǔ)測繪工作，省級和市縣級測繪主管部門，對于各自生產(chǎn)的基礎(chǔ)測繪進行分別管理，同時對各級發(fā)生變化的地理信息進行即使更新，并對更新的數(shù)據(jù)及時向上一級測繪主管部門進行匯交，這樣實現(xiàn)地理信息數(shù)據(jù)實時更新。

技術(shù)上，要利用新的信息手段，比如充分利用影像和互聯(lián)網(wǎng)信息挖掘變化，利用無人機、車載移動測量系統(tǒng)等設(shè)備，采用采集與融合等新技術(shù)[14]，同時發(fā)動眾源等社會公眾上報符合要求更新的地物，不斷獲取變化的基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)，從而實現(xiàn)了從基礎(chǔ)測繪定期更新向隨時適時更新轉(zhuǎn)變的新方向[15]。

在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上，根據(jù)地理信息公共服務(wù)平臺、地理省情監(jiān)測以及應(yīng)急測繪服務(wù)等應(yīng)用需求進行統(tǒng)籌，由過去傳統(tǒng)制圖的技術(shù)，逐步向面向?qū)ο蟮牡乩韺嶓w要素的方向轉(zhuǎn)型[16]。建立起包含地形要素數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、地形要素技術(shù)規(guī)定、地形要素制圖標(biāo)準(zhǔn)、地形要素數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查與驗收規(guī)定等一系列地方規(guī)范的省級基礎(chǔ)地理信息更新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系[17]。

在技術(shù)路線上，采用優(yōu)化省市縣基礎(chǔ)測繪協(xié)同聯(lián)動更新的技術(shù)手段，采用基于網(wǎng)格和要素的增量來不斷更新測繪技術(shù)[18]，建立一種數(shù)據(jù)記錄更新，同時質(zhì)量得到保障的一種增量更新的技術(shù)體系，從而使基礎(chǔ)測繪具有更新及時的效果[19]。

3.3 人才創(chuàng)新

3.3.1 培養(yǎng)、引進優(yōu)秀測繪人才

新型基礎(chǔ)測繪技術(shù)是以計算機、空間、通信和信息技術(shù)作為支撐，面對新型基礎(chǔ)測繪技術(shù)發(fā)展迅速的態(tài)勢，傳統(tǒng)的測繪理論、技術(shù)體系和研究領(lǐng)域都發(fā)生變化，現(xiàn)在的測繪不是局限在數(shù)據(jù)采集單方面，新型基礎(chǔ)測繪擴展到地理空間信息的采集、處理、分析、發(fā)布等要求越來越高，這些變化使得測繪學(xué)科從單一變得廣泛，涉及面日益廣泛，這就要求測繪專業(yè)的設(shè)置更加嚴(yán)格，培養(yǎng)多學(xué)科交叉人才，同時培養(yǎng)優(yōu)秀測繪科技人才壯大測繪專業(yè)技術(shù)隊伍[20]。

3.3.2 健全人才激勵制度

優(yōu)化新型基礎(chǔ)測繪方面人才的選拔和使用機制，優(yōu)化人才評價機制，優(yōu)化人才激勵機制，進一步完善投入機制，為新型基礎(chǔ)測繪人才成長和創(chuàng)新提供條件。同時增加人才的流動和交流，激發(fā)新型基礎(chǔ)測繪的活力，推動測繪技術(shù)創(chuàng)新。

4 結(jié)論

(1)當(dāng)前新型基礎(chǔ)測繪省市縣協(xié)同聯(lián)動更新機制問題主要表現(xiàn)在三個方面。在管理體制上，同一地理實體對象在同一行政區(qū)域各級都采集，且各級采集的精度和要求不一致，導(dǎo)致基礎(chǔ)測繪出現(xiàn)重復(fù)生產(chǎn)的問題；在技術(shù)方面，省市縣數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)共享和更新；人才方面，缺少計算機、攝影測量與遙感信息技術(shù)處理、地信工程多學(xué)科交叉人才。

(2)針對新型基礎(chǔ)測繪省市縣協(xié)同聯(lián)動更新機制存在的三方面問題，本文在管理體制方面提出基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、變化信息共享平臺建設(shè)新思路，在技術(shù)上提出進行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、充分利用影像和互聯(lián)網(wǎng)信息等新手段，在人才方面提出引進優(yōu)秀測繪人才、健全人才激勵機制等解決思路。