如何在工作實(shí)踐中理解農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村“三變”改革的關(guān)系

李亦平

（安徽省安慶市潛山市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，安徽 安慶 246300）

潛山市從2017年開始，為深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決定，在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展了一系列農(nóng)村改革，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村“三變”改革持續(xù)推進(jìn)。在推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村“三變”改革工作實(shí)踐中，正確理解兩項(xiàng)改革的內(nèi)涵及之間的關(guān)系是穩(wěn)步推進(jìn)兩項(xiàng)改革工作的理論基礎(chǔ)?，F(xiàn)就結(jié)合潛山市的工作實(shí)際，論述一下兩項(xiàng)改革之間的關(guān)系。

1 潛山市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的工作開展和成效

為深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2016〕37號(hào)）和安徽省委、省政府《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》（皖發(fā)〔2017〕27號(hào)）文件精神，2018年5月29日中共潛山市委、潛山市人民政府出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)潛山市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作方案的通知》（潛發(fā)（2018）12號(hào)）文件，潛山市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的工作穩(wěn)步推進(jìn)。

1.1 開展農(nóng)村集體清產(chǎn)核資

潛山市人民政府根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等九部委（農(nóng)經(jīng)發(fā)【2017】11號(hào)）及皖農(nóng)工辦函【2018】16號(hào)文件精神，出臺(tái)了《潛山縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)潛山縣農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作實(shí)施方案的通知》（潛政辦〔2018〕12號(hào)），明確了清產(chǎn)核資的對(duì)象、范圍、重點(diǎn)任務(wù)、操作流程，我市以2017年12月31日為清查登記時(shí)點(diǎn)，2018年10月底前基本完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清查登記和結(jié)果上報(bào)工作。

市產(chǎn)改辦自7月底每周日召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中介機(jī)構(gòu)工作調(diào)度和會(huì)商會(huì)，討論清產(chǎn)核資工作過程中出現(xiàn)的問題和解決辦法，同時(shí)市產(chǎn)改辦每周到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村開展巡查督導(dǎo)，指導(dǎo)清產(chǎn)核資工作；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村全面開展摸底調(diào)查，調(diào)取并充分利用已有財(cái)政、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、林業(yè)部門數(shù)據(jù)，以物對(duì)賬，以賬查物，查清實(shí)數(shù)，對(duì)盤盈、盤虧（增加、減少）的數(shù)量，查清具體原因，提供佐證材料，對(duì)清理登記的資產(chǎn)數(shù)量、權(quán)屬、處置與管理情況進(jìn)行詳細(xì)核實(shí)，形成清產(chǎn)核資結(jié)果，對(duì)清產(chǎn)核資結(jié)果進(jìn)行公示，召開村民代表大會(huì)予以確認(rèn)，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核備案，匯總上報(bào)給市產(chǎn)改辦，并錄入到清產(chǎn)核資信息管理平臺(tái)。

至2018年10月，潛山市清產(chǎn)核資工作涉及2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、175個(gè)村級(jí)、4553個(gè)組級(jí)，通過清查核實(shí)登記集體資產(chǎn)為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)資源性資產(chǎn)24.46hm2；村級(jí)資源性資產(chǎn)3.13萬hm2，集體資產(chǎn)13.07億元（其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)1.9億元）；組級(jí)資源性資產(chǎn)12.4萬hm2，組級(jí)集體資產(chǎn)150.56萬元。2018年底前清產(chǎn)核資結(jié)果都全部錄入到了農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資系統(tǒng)。

1.2 開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)

潛山市人民政府出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)潛山市農(nóng)村集體經(jīng)組織成員資格認(rèn)定工作指導(dǎo)意見（試行）的通知》（潛政辦秘〔2018〕22號(hào)），指導(dǎo)各村制定成員身份確認(rèn)的程序、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案等制度；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)出臺(tái)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定工作指導(dǎo)意見。

各村根據(jù)實(shí)際制定了各村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)辦法，具體流程：一是召開村民（代表）會(huì)議。村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作小組組織召開村民（代表）會(huì)議，研究確定基準(zhǔn)日（大部分為2018年12月31日）和成員資格認(rèn)定辦法，經(jīng)村民代表大會(huì)三分之二以上村民代表表決通過后，以戶為單位填寫農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員摸底表。二是成員名冊(cè)第一次公示。將有戶主簽字確認(rèn)的摸底表形成村集體經(jīng)濟(jì)組織成員名冊(cè)向全體村民進(jìn)行第一次公示（時(shí)間不少于7天），如對(duì)成員名冊(cè)存在異議的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定工作組認(rèn)定修改，經(jīng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作小組重新審核后，向全體村民進(jìn)行再公示（時(shí)間不少于5天）。三是簽字確認(rèn)成員名冊(cè)。經(jīng)過第一次公示后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部的監(jiān)督下，將成員名冊(cè)提交村民代表大會(huì)三分之二以上村民代表表決通過并簽字確認(rèn)。四是成員名冊(cè)第二次公示。將簽字確認(rèn)的成員名冊(cè)報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核后，進(jìn)行第二次公示（時(shí)間不少于3天）。第二次公示后，個(gè)別村若爭(zhēng)議較大，確有需要，可再次召開村民（代表）會(huì)議進(jìn)行研究；第二次公示沒有異議后，形成最終的成員資格名單。五是存檔備案。

潛山市175個(gè)村通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)543660萬人，并編制了集體經(jīng)濟(jì)組織成員名冊(cè)，成員名冊(cè)納入了平臺(tái)歸檔管理。

1.3 開展集體資產(chǎn)股份量化

潛山市委農(nóng)工辦出臺(tái)了關(guān)于印發(fā)《潛山市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)設(shè)置及管理指導(dǎo)意見（試行）》的通知（潛農(nóng)工辦〔2019〕18號(hào)）、關(guān)于印發(fā)潛山市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)證書管理暫行辦法的通知（潛農(nóng)工辦〔2019〕3號(hào)），各鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定了集體資產(chǎn)股份量化指導(dǎo)意見或具體辦法；村級(jí)制定了集體資產(chǎn)股份量化實(shí)施方案，將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額的方式量化到集體成員，實(shí)行了集體資產(chǎn)股權(quán)登記和股權(quán)臺(tái)賬管理。

根據(jù)村級(jí)制定的集體資產(chǎn)股份量化實(shí)施方案，明確各村經(jīng)村成員代表大會(huì)確認(rèn)的清產(chǎn)核資結(jié)果中的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)作為量化資產(chǎn)，量化人員為各村（居）在嚴(yán)格履行民主程序基礎(chǔ)上，認(rèn)定的本集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員[1]。股權(quán)設(shè)置只設(shè)成員股（量化到成員個(gè)人的股份），均沒有設(shè)置集體股。股權(quán)管理上采用的是靜態(tài)管理方式，即股權(quán)不隨戶內(nèi)人口的增減而調(diào)整，實(shí)行“生不增、死不減，進(jìn)不增、出不減”，確權(quán)到人，發(fā)證到戶，戶內(nèi)共享。有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的129個(gè)村全部完成股權(quán)設(shè)置及量化，量化經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)1.90億元。發(fā)放股權(quán)證書103674本。

1.4 成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并進(jìn)行登記賦碼

潛山市委農(nóng)工辦出臺(tái)了關(guān)于印發(fā)潛山市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法（試行）的通知（潛農(nóng)工辦 〔2019〕4號(hào)）、關(guān)于印發(fā)潛山市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程的通知（潛農(nóng)工辦〔2019〕5）等指導(dǎo)性文件，根據(jù)農(nóng)經(jīng)發(fā)【2018】4號(hào)和皖農(nóng)經(jīng)〔2018〕206號(hào)通知要求，對(duì)我市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織辦理登記賦碼工作下發(fā)了通知。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核各村辦理登記賦碼材料、批準(zhǔn)成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；村級(jí)根據(jù)實(shí)際制定了各村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程、財(cái)務(wù)管理制度和選舉辦法，成立成員代表大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，產(chǎn)生法定代表人等。成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織175個(gè)，其中股份經(jīng)濟(jì)合作社129個(gè)，經(jīng)濟(jì)合作社46個(gè)，均在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門完成了登記賦碼，辦理了集體經(jīng)濟(jì)組織登記證書，刻制了合作社公章，開立了銀行開戶；村黨組織書記通過選舉擔(dān)任理事長(zhǎng)的比例為99%。

2 潛山市農(nóng)村“三變”改革工作及成效

為深入貫徹落實(shí)安徽省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于印發(fā)《“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革試點(diǎn)工作方案》的通知（皖農(nóng)工組〔2016〕7號(hào)）要求，2017年10月18日中共潛山市委、潛山市人民政府出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)潛山市“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革試點(diǎn)工作方案的通知》（辦秘（2017）61號(hào)），潛山市的農(nóng)村“三變”改革試點(diǎn)工作持續(xù)推進(jìn)。

2.1 選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，選好承接主體

結(jié)合自身資源、區(qū)位等優(yōu)勢(shì)，選擇具有市場(chǎng)前景和本地特色的產(chǎn)業(yè)作為村級(jí)“三變”改革產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。選擇符合本村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的企業(yè)或合作社等，優(yōu)先選擇現(xiàn)有的企業(yè)或合作社，經(jīng)村民代表大會(huì)討論通過后確定合作經(jīng)營(yíng)主體。

2.2 帶動(dòng)農(nóng)戶參與，確定受益對(duì)象

各村根據(jù)本村實(shí)際結(jié)合合作經(jīng)營(yíng)主體情況，動(dòng)員農(nóng)戶利用手中的閑置資源資產(chǎn)資金入股，積極引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、自由資金投資入股到經(jīng)營(yíng)主體，主動(dòng)參與“三變”改革。參與農(nóng)戶也可以組建農(nóng)民合作社，通過合作社入股經(jīng)營(yíng)主體。

2.3 簽訂入股協(xié)議，開展股份合作

參與“三變”各方，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，確定合作項(xiàng)目、合作方式、合作股份、利益分配方式及違約責(zé)任等，依法簽訂合作協(xié)議，由經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)“三變”改革項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

至2020年底，全市“三變”改革試點(diǎn)工作覆蓋全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、143個(gè)行政村，占比82%。選定了143個(gè)項(xiàng)目，精選了143個(gè)經(jīng)營(yíng)主體，累計(jì)投入資金8522萬元，其中財(cái)政投入1515萬元、村集體投入1201萬元、農(nóng)戶投入372萬元、承接主體投入5434萬元；盤活村集體土地、山場(chǎng)、水面等資源634.67hm2，房屋3396m2、農(nóng)戶土地、山場(chǎng)、水面等資源362.67hm2，房屋1630m2；帶動(dòng)村集體實(shí)現(xiàn)收益456萬元、帶動(dòng)3829戶農(nóng)戶收益 282萬元。各地因地制宜，在試點(diǎn)過程中形成了不同的試點(diǎn)模式，為推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革工作積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。通過“三變”改革，引進(jìn)經(jīng)營(yíng)主體，真正解決分散農(nóng)戶干不了、干不好、干了不劃算的問題，既盤活了村集體資源、資產(chǎn)，又增加了農(nóng)民收入；既發(fā)展了當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，又立足當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)，走出了一條特色現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展道路[2]。

3 正確理解農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村“三變”改革的關(guān)系

3.1 不同點(diǎn)

3.1.1 改革內(nèi)涵不同

（1）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。產(chǎn)改是將農(nóng)村集體資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)；成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，與村民委員會(huì)職能分開、財(cái)務(wù)分設(shè)，獨(dú)立開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。目的是明確資產(chǎn)歸屬、固化資產(chǎn)權(quán)利。

（2）農(nóng)村“三變”改革。三變通過盤活集體三資，激活農(nóng)民三權(quán)，聚集各方資產(chǎn)，形成集體、農(nóng)戶、政府、社會(huì)資本多方投入的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。其改革目的主要是活化權(quán)益，發(fā)揮好農(nóng)村資產(chǎn)的資本功能。

3.1.2 改革性質(zhì)不同

（1）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。是制度性、基礎(chǔ)性改革。通過制度性安排，將集體資產(chǎn)以股權(quán)形式量化給集體成員，并建立股份經(jīng)濟(jì)合作社等新型集體經(jīng)濟(jì)組織來管理運(yùn)營(yíng)集體資產(chǎn)，以解決集體資產(chǎn)權(quán)屬不清、主體不明問題。

（2）農(nóng)村“三變”改革。是機(jī)制性、拓展性改革。通過引入外部經(jīng)營(yíng)主體，推進(jìn)多方股份改革，探索創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新機(jī)制和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)新機(jī)制。

3.1.3 改革范圍不同

（1）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。以村（組）為單位，是在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部實(shí)施的、針對(duì)全體集體成員的一項(xiàng)改革，是一種對(duì)內(nèi)的、封閉式改革。

（2）農(nóng)村“三變”改革。既可以村為單位，也可在產(chǎn)業(yè)覆蓋區(qū)域范圍內(nèi)的多個(gè)村（組）共同開展改革。是集體經(jīng)濟(jì)組織或部分農(nóng)民群眾與外來經(jīng)營(yíng)主體之間開展的一項(xiàng)改革，是對(duì)外的、開放式改革。

3.1.4 ?改革對(duì)象不同

（1）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。對(duì)象包括集體所有的資產(chǎn)，包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等。

（2）農(nóng)村“三變”改革。對(duì)象包括集體的資源性和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資金、農(nóng)民群眾的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、資金等，經(jīng)營(yíng)主體投入的資金、技術(shù)、生產(chǎn)設(shè)備等，以及財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金及其形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等。

3.1.5 參與者不同

（1）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。參與者是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

（2）農(nóng)村“三變”改革。參與者包括集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民群眾、經(jīng)營(yíng)主體（企業(yè)、合作社）、政府、經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)等。

3.1.6 改革路徑不同

（1）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。路徑包括清產(chǎn)核資、成員身份認(rèn)定、股權(quán)設(shè)置及量化、建立集體經(jīng)濟(jì)組織等。

（2）農(nóng)村“三變”改革。路徑包括確定可變資產(chǎn)、選好發(fā)展產(chǎn)業(yè)、引進(jìn)承接主體、明確發(fā)展項(xiàng)目、簽訂合作協(xié)議、推進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等[3]。

3.1.7 股權(quán)形成方式不同

（1）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。是以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和清產(chǎn)核資結(jié)果中可量化的資產(chǎn)為依據(jù)來確定股權(quán)。

（2）農(nóng)村“三變”改革。是以參與各方的入股資金或入股資產(chǎn)（權(quán)益）份額為依據(jù)來確定股權(quán)。

3.2 相同點(diǎn)

（1）兩項(xiàng)改革都是農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，在諸如清產(chǎn)核資、集體內(nèi)部分配等環(huán)節(jié)上是一致的。

（2）兩項(xiàng)改革都是采取股份合作的運(yùn)營(yíng)模式。

（3）兩項(xiàng)改革都堅(jiān)持民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的管理方式。

（4）兩項(xiàng)改革的目的都是為了發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)農(nóng)民增收致富。通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，將集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的資產(chǎn)以股份或者份額的方式量化到人，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等各項(xiàng)權(quán)能，同時(shí)通過產(chǎn)改，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織常態(tài)化運(yùn)行，發(fā)揮村（股份）經(jīng)濟(jì)合作社在管理資產(chǎn)、開發(fā)資源、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、服務(wù)成員等方面的功能作用。通過農(nóng)村“三變”改革，盤活集體資源，利用財(cái)政資金和吸引社會(huì)資本，通過資源開發(fā)、物業(yè)租賃、資產(chǎn)盤活、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、聯(lián)合發(fā)展等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村（股份）經(jīng)濟(jì)合作社服務(wù)成員的能力，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)集體收益惠及農(nóng)民群眾。