國(guó)庫(kù)集中支付下的事業(yè)單位資金管理研究

王東杰

正鑲白旗財(cái)政局

我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革起步于2000 年，隨著國(guó)家財(cái)政的改革與發(fā)展，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度也作出了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與變動(dòng)。2001 年2 月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行管理方式的轉(zhuǎn)變提出了明確要求，指出要建立基于國(guó)庫(kù)單一賬戶體系、以國(guó)庫(kù)集中收付為主要資金繳撥形式的現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。財(cái)政部國(guó)庫(kù)司制度研究處表示，目前我國(guó)已基本建立以國(guó)庫(kù)集中收付制度為主體的國(guó)庫(kù)框架。有數(shù)據(jù)表明，截止2019年底，中央及地方各級(jí)預(yù)算單位有99%實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付改革，超過(guò)95%的預(yù)算單位實(shí)行了公務(wù)卡制度，全國(guó)36個(gè)省級(jí)、328個(gè)地市以及1601各區(qū)縣財(cái)政部門實(shí)施了集中支付電子化管理。但是，隨著改革的不斷深入推進(jìn)，事業(yè)單位資金管理的問(wèn)題也逐漸暴露了出來(lái)。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)順應(yīng)制度改革趨勢(shì)，從制度建設(shè)、管理流程優(yōu)化、信息化發(fā)展及人員素質(zhì)培養(yǎng)等多方面入手，解決國(guó)庫(kù)集中支付下的資金管理問(wèn)題，繼續(xù)挖掘財(cái)政資金潛力，實(shí)現(xiàn)資金的高效利用。

一、國(guó)庫(kù)集中支付相關(guān)理論概述

國(guó)庫(kù)集中支付是管理信息化在財(cái)政國(guó)庫(kù)管理方面的應(yīng)用體現(xiàn)，指的是以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以信息化系統(tǒng)為依托，對(duì)國(guó)家財(cái)政資金進(jìn)行集中繳撥的一種支付制度。其主要特征在于，由預(yù)算單位自主規(guī)劃、決定資金使用，無(wú)需申報(bào)后轉(zhuǎn)賬。該制度的改革與推進(jìn)，是當(dāng)前事業(yè)單位管理制度改革的基本內(nèi)容，也是國(guó)家財(cái)政收支運(yùn)行的核心基礎(chǔ)。

2021年以前，國(guó)庫(kù)集中支付下的支付方式有兩種，分別為直接支付與授權(quán)支付。在支付范圍、流程、零余額賬戶使用及指令簽發(fā)方上予以區(qū)別，目的是有效管理控制財(cái)政各項(xiàng)資金，但僅僅是國(guó)庫(kù)集中支付下設(shè)計(jì)的兩種支付方式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行和控制方面并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)分的必要。從2022 年起，為進(jìn)一步完善現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，充分發(fā)揮預(yù)算一體化系統(tǒng)的功能作用，將預(yù)算管理制度規(guī)范與信息系統(tǒng)建設(shè)緊密結(jié)合，用系統(tǒng)思維流程整合預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)，預(yù)算單位在用款計(jì)劃上報(bào)環(huán)節(jié)不再填報(bào)支付方式，所有資金支付方式均為國(guó)庫(kù)集中支付，資金支付不再區(qū)分直接支付與授權(quán)支付，預(yù)算單位提交一般支付申請(qǐng)辦理預(yù)算資金的支付業(yè)務(wù)。

二、國(guó)庫(kù)集中支付下的事業(yè)單位資金管理問(wèn)題

(一)資金預(yù)算管理不到位，支付關(guān)鍵環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)突出

國(guó)庫(kù)集中支付下，地方財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心對(duì)預(yù)算單位的用款申請(qǐng)進(jìn)行審核，審核后監(jiān)督代理銀行辦理資金支付業(yè)務(wù)，這就要求財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心及預(yù)算單位對(duì)資金預(yù)算管理予以高度重視，并做好資金預(yù)算計(jì)劃，以獲得有力的財(cái)政支持。然而，當(dāng)前不少財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心及預(yù)算單位的資金預(yù)算管理并不到位，導(dǎo)致預(yù)算用款審核這一支付關(guān)鍵環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)突出。一方面，地方財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心對(duì)預(yù)算用款審核把關(guān)不嚴(yán)，沒(méi)有核實(shí)申請(qǐng)單位及申請(qǐng)人的基本信息，或偽造預(yù)算用款申請(qǐng)資料，導(dǎo)致用款虛假申報(bào)或者重復(fù)申報(bào)，造成國(guó)家財(cái)政資金流失。比如，洪江市財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心四名干部以“安江早香柚”農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣項(xiàng)目的名義騙取國(guó)家財(cái)政資金50萬(wàn)元。在此過(guò)程中，盡管申報(bào)人不具備申報(bào)條件，但是幾名干部協(xié)同偽造該技術(shù)推廣項(xiàng)目的整套申報(bào)資料，并審定申報(bào)合格，省財(cái)政局予以審批通過(guò)后下放50 萬(wàn)財(cái)政資金，四名干部瓜分26.2 萬(wàn)元。省委巡視后才發(fā)現(xiàn)這一重大違紀(jì)問(wèn)題。這一事件的發(fā)生，充分表明了預(yù)算用款審核把關(guān)不嚴(yán)的問(wèn)題。另一方面，部分預(yù)算單位的預(yù)算意識(shí)欠缺，并未重視資金預(yù)算管理，沒(méi)有結(jié)合單位內(nèi)外環(huán)境變化對(duì)后續(xù)的資金使用進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，只是根據(jù)當(dāng)前的資金需要選擇單一方法進(jìn)行預(yù)算編制并提出用款申請(qǐng)。一旦申請(qǐng)期內(nèi)用款數(shù)額發(fā)生變動(dòng)，就要再次提出用款申請(qǐng)，給地方財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心帶來(lái)了數(shù)據(jù)記錄與更新的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息記錄不完善、更新不及時(shí)所引起的信息失真問(wèn)題。

(二)專項(xiàng)資金管理制度體系不完善，缺乏全面監(jiān)督管控措施

預(yù)算單位財(cái)政專項(xiàng)資金主要用于社會(huì)管理、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)及公共事業(yè)發(fā)展等方面，需要單獨(dú)核算、?？顚Ｓ?。為保證財(cái)政專項(xiàng)資金的有效運(yùn)用，事業(yè)單位有必要建立與國(guó)庫(kù)集中支付相適應(yīng)的專項(xiàng)資金管理制度體系。然而，相關(guān)體系不完善的問(wèn)題普遍存在于各級(jí)預(yù)算單位中。不少單位只求資金使用立項(xiàng)數(shù)量而不求使用質(zhì)量，缺乏對(duì)資金使用的全面監(jiān)督管控措施，造成資金閑置或浪費(fèi)現(xiàn)象。比如，有的單位提出的用款申請(qǐng)經(jīng)嚴(yán)格審核后，獲得財(cái)政專項(xiàng)資金，但單位內(nèi)部對(duì)專項(xiàng)資金的使用并沒(méi)有建立相應(yīng)的管理制度，也沒(méi)有信息化管理平臺(tái)來(lái)對(duì)資金支付情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控與實(shí)時(shí)記錄，資金監(jiān)管智能化尚未實(shí)現(xiàn)。也有單位在國(guó)庫(kù)單一賬戶外設(shè)置私有賬戶，由于私有賬戶在地方財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心監(jiān)管范圍外部，難以受到有效監(jiān)控，這大大削弱了資金監(jiān)督管控職能。比如，2018年宜春市糧油質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站采取檢驗(yàn)費(fèi)與房屋租金等收入不入賬及虛開(kāi)設(shè)備維修費(fèi)、電腦耗材款等手段私設(shè)小金庫(kù)，該違規(guī)問(wèn)題直到2021年才被通報(bào)處理。

(三)單位財(cái)務(wù)系統(tǒng)與國(guó)庫(kù)系統(tǒng)難以對(duì)接，資金使用不均衡現(xiàn)象明顯

國(guó)庫(kù)集中支付下，預(yù)算用款審核、資金繳撥等均依托管理信息化系統(tǒng)來(lái)完成，這就要求預(yù)算單位財(cái)務(wù)系統(tǒng)與地方財(cái)政國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)進(jìn)行有效對(duì)接，以保證資金支付的跨系統(tǒng)操作?，F(xiàn)階段，盡管從系統(tǒng)運(yùn)行方面來(lái)看，大多預(yù)算單位的財(cái)務(wù)系統(tǒng)與地方財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)在同一平臺(tái)上運(yùn)行，但是這兩個(gè)系統(tǒng)的獨(dú)立性較強(qiáng)，還未實(shí)現(xiàn)完全對(duì)接，“系統(tǒng)邊界”、“信息壁壘”仍然存在。一旦預(yù)算單位資料報(bào)送不及時(shí)或者不完整，跨系統(tǒng)操作及信息共享的局限性會(huì)造成地方財(cái)政管理機(jī)構(gòu)難以準(zhǔn)確了解預(yù)算單位的基礎(chǔ)信息，違規(guī)行為發(fā)生的可能性大大增加。受此影響，各地財(cái)政資金使用的不均衡現(xiàn)象明顯。有數(shù)據(jù)表明，10 個(gè)縣違規(guī)將4.04 億元直達(dá)資金應(yīng)用于與政策不相符的項(xiàng)目，如長(zhǎng)興縣等三個(gè)縣將上級(jí)撥付的4420 萬(wàn)元直達(dá)資金用于以前已完工的項(xiàng)目，而地方財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心并未行使好自身的資金監(jiān)管職能合理分配資金使用。

(四)人員知識(shí)更新落后，專業(yè)化水平有待提升

國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)管理人員專業(yè)素質(zhì)有更高要求，管理人員不僅要熟悉國(guó)庫(kù)支付制度及其運(yùn)行程序，也要了解中央及地方關(guān)于不同類型資金支付所出臺(tái)的資金管理辦法，同時(shí)掌握相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)與管理信息化技能。而中央及地方所出臺(tái)的管理辦法并非一成不變，相關(guān)法律法規(guī)也在不斷完善，管理人員需要對(duì)已掌握的知識(shí)進(jìn)行及時(shí)更新，并提升自身專業(yè)化水平，以滿足國(guó)庫(kù)集中支付的運(yùn)行需要。但是，基層預(yù)算單位的人員結(jié)構(gòu)合理性不足，現(xiàn)有人員知識(shí)更新落后，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的理解并不深入，對(duì)于資金監(jiān)管依然采用陳舊辦法，不符合信息化下的資金監(jiān)管需要。此外，有的管理人員并不會(huì)主動(dòng)參與到資金管理當(dāng)中，沒(méi)有主動(dòng)提升自身專業(yè)化水平的意識(shí)，給國(guó)庫(kù)集中支付的運(yùn)行帶來(lái)了巨大阻礙。

三、國(guó)庫(kù)集中支付下的事業(yè)單位資金管理策略

(一)積極落實(shí)資金預(yù)算管理，加強(qiáng)支付關(guān)鍵環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)管控

地方財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心承擔(dān)著預(yù)算用款審核的重要職責(zé)，審核把關(guān)不嚴(yán)可能會(huì)造成國(guó)家財(cái)政資金流失。預(yù)算單位提出預(yù)算用款申請(qǐng)前應(yīng)做好預(yù)算編制及編制方案審核，編制不合理、方案審核程序不嚴(yán)謹(jǐn)則可能造成多次審核，延長(zhǎng)用款審核時(shí)間，同時(shí)增加信息風(fēng)險(xiǎn)。所以，無(wú)論是地方財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心還是預(yù)算單位，均應(yīng)當(dāng)積極落實(shí)資金預(yù)算管理，加強(qiáng)對(duì)支付關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管控。

地方財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心首先要嚴(yán)把基礎(chǔ)信息質(zhì)量關(guān)，嚴(yán)格審核各預(yù)算單位人員經(jīng)費(fèi)、資金分配、資產(chǎn)配置等基礎(chǔ)信息。其次，對(duì)已報(bào)送資料的完整性、合規(guī)性進(jìn)行嚴(yán)格審核，并將資料中的不合規(guī)問(wèn)題及時(shí)反饋給資料報(bào)送方，奠定堅(jiān)實(shí)的審核工作基礎(chǔ)。最后做好財(cái)政匯總工作，遵循“上報(bào)-審核-匯總”的流程，運(yùn)用預(yù)算管理系統(tǒng)匯總各預(yù)算單位的預(yù)算編制情況，對(duì)其資金預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，保證審核工作如期、高質(zhì)量完成，避免在審核這一關(guān)鍵過(guò)程中發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算單位需要結(jié)合內(nèi)外環(huán)境變化及自身經(jīng)營(yíng)管理情況，選擇合適的預(yù)算編制方法進(jìn)行資金預(yù)算編制，確保資金預(yù)算計(jì)劃將后續(xù)階段的資金使用納入到預(yù)算范圍內(nèi)，編制完成后由單位上層對(duì)已形成的預(yù)算方案進(jìn)行多輪審核，再提出預(yù)算用款申請(qǐng)，防止因多次審核所引起的信息風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

(二)完善專項(xiàng)資金管理制度體系，實(shí)施全面監(jiān)督管控

根據(jù)財(cái)政專項(xiàng)資金的管理需要，地方財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心可從制度建設(shè)、資金清理整合、資金支持方式優(yōu)化調(diào)整等方面完善專項(xiàng)資金管理制度體系。一是繼續(xù)推進(jìn)專項(xiàng)資金管理制度建設(shè)。規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)分類管理、項(xiàng)目預(yù)算、資金管理、監(jiān)督等多個(gè)重要管理環(huán)節(jié)的操作程序及標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同項(xiàng)目資金的使用制定具體的管理辦法。比如，為深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，用好鄉(xiāng)村振興資金，可出臺(tái)地方鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金管理辦法。二是對(duì)各類專項(xiàng)資金進(jìn)行清理整合。取消執(zhí)行到期的專項(xiàng)資金，歸并用途一致、規(guī)模相對(duì)較小的專項(xiàng)資金，調(diào)整政策對(duì)象交叉的專項(xiàng)資金，并重新梳理整合后專項(xiàng)資金的使用方向。三是建立以間接扶持為主的財(cái)政支付體系。充分發(fā)揮自身的財(cái)政杠桿效應(yīng)，引導(dǎo)資金向地方高端成長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)、新興服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)傾斜。資金監(jiān)督管控方面，可參考淮北市國(guó)庫(kù)收付中心的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。該組織機(jī)構(gòu)依托資金監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)資金預(yù)算分解下達(dá)、支付及發(fā)放等情況進(jìn)行全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各預(yù)算單位的資金管理及使用問(wèn)題，并督促相關(guān)單位立即整改，推動(dòng)了動(dòng)態(tài)監(jiān)管的常態(tài)化。同時(shí)，該組織機(jī)構(gòu)對(duì)各縣區(qū)預(yù)算單位的資金支付情況進(jìn)行定期篩查，發(fā)現(xiàn)并整理其中存在的問(wèn)題，并將其反饋于地方部門，做到資金使用錯(cuò)誤及偏差問(wèn)題的及時(shí)糾正。該組織機(jī)構(gòu)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，地方國(guó)庫(kù)中心在資金監(jiān)督管控的過(guò)程中，一方面可應(yīng)用管理信息化系統(tǒng)實(shí)施全面動(dòng)態(tài)管控，另一方面可通過(guò)加強(qiáng)日常監(jiān)管及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理資金管理問(wèn)題，確保專項(xiàng)資金的有效利用。

(三)推進(jìn)管理信息化建設(shè)，對(duì)接單位財(cái)務(wù)系統(tǒng)與國(guó)庫(kù)系統(tǒng)

管理信息化的應(yīng)用是國(guó)庫(kù)集中支付運(yùn)行的重要標(biāo)志之一。地方財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心通過(guò)將現(xiàn)有國(guó)庫(kù)系統(tǒng)與各預(yù)算單位財(cái)務(wù)系統(tǒng)的對(duì)接，集成數(shù)據(jù)財(cái)政信息，讓資金繳付流程清晰化，進(jìn)一步達(dá)成規(guī)范、約束資金使用行為及加強(qiáng)地方財(cái)政管理的目的。就地方財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心而言，應(yīng)根據(jù)系統(tǒng)對(duì)接需要，擴(kuò)展相關(guān)系統(tǒng)軟件功能，增設(shè)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)處理及報(bào)表系統(tǒng)等模塊，將用款申請(qǐng)、會(huì)計(jì)核算、報(bào)表制作等集中在一個(gè)平臺(tái)上。在此過(guò)程中，加強(qiáng)軟硬件基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)，軟件方面升級(jí)、更新國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)軟件，確保系統(tǒng)間數(shù)據(jù)傳遞的安全性與穩(wěn)定性，硬件方面更換大容量服務(wù)器，避免網(wǎng)絡(luò)堵塞所引起的數(shù)據(jù)傳輸不及時(shí)問(wèn)題。同時(shí)，為保證數(shù)據(jù)信息的有效處理，完善諸多會(huì)計(jì)要素的核算方式及口徑，將各表格形式相統(tǒng)一。

(四)加強(qiáng)人才培養(yǎng)，提升人員專業(yè)化水平

國(guó)庫(kù)集中支付的運(yùn)行需要更加專業(yè)的管理人才，地方財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心應(yīng)當(dāng)從思想認(rèn)知、知識(shí)儲(chǔ)備、技能提升等多個(gè)維度加強(qiáng)人才培養(yǎng)，促進(jìn)管理人員專業(yè)化水平提升。思想認(rèn)知方面，建立管理人員的終身學(xué)習(xí)意識(shí)，使其明確自身專業(yè)知識(shí)與技能和國(guó)庫(kù)集中支付下資金管理要求的差距，避免因?yàn)橹R(shí)更新不及時(shí)、技能學(xué)習(xí)不到位，對(duì)資金管理工作造成消極影響，引導(dǎo)其進(jìn)行自主學(xué)習(xí)提升。知識(shí)儲(chǔ)備方面，組織管理人員對(duì)新修訂的資金管理方面的法規(guī)條例及國(guó)家新經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行學(xué)習(xí)，豐富其法律知識(shí)，及時(shí)更新其陳舊知識(shí)。比如，面向地方財(cái)務(wù)管理人員召開(kāi)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)培訓(xùn)。從當(dāng)前多發(fā)的資金管理問(wèn)題出發(fā)，以新修訂的預(yù)算法為指導(dǎo)，對(duì)依法廉潔履職、預(yù)防職務(wù)犯罪進(jìn)行講解，深化財(cái)務(wù)管理人員對(duì)政策導(dǎo)向的準(zhǔn)確把握。技能提升方面，重點(diǎn)解決管理人員的技能弱點(diǎn)問(wèn)題，以及因國(guó)庫(kù)系統(tǒng)功能更新而產(chǎn)生的操作不熟練問(wèn)題。根據(jù)銅川市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，該市為確保陜西“財(cái)政云”系統(tǒng)的高效運(yùn)行，推動(dòng)預(yù)算管理一體化，制定了財(cái)政云核心業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作方案，并舉辦了相應(yīng)的系統(tǒng)操作培訓(xùn)班。針對(duì)該系統(tǒng)運(yùn)行中存在的賬務(wù)年結(jié)業(yè)務(wù)不熟悉等問(wèn)題進(jìn)行了實(shí)操培訓(xùn)，保證了新舊系統(tǒng)對(duì)接的順利完成。同時(shí)，組織骨干團(tuán)隊(duì)深入到各預(yù)算單位及縣區(qū)調(diào)研財(cái)政云下的資金管理問(wèn)題，現(xiàn)場(chǎng)解決財(cái)務(wù)人員技能弱點(diǎn)問(wèn)題。

四、結(jié)束語(yǔ)

作為管理地方財(cái)政資金支付的事業(yè)單位，地方財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心(地方財(cái)政管理機(jī)構(gòu))在國(guó)庫(kù)集中支付運(yùn)行中存在諸多問(wèn)題。具體如下：資金預(yù)算管理不到位，支付關(guān)鍵環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)突出；專項(xiàng)資金管理制度體系不完善，缺乏全面資金管控措施；國(guó)庫(kù)系統(tǒng)與單位財(cái)務(wù)系統(tǒng)難以對(duì)接，資金使用不均衡現(xiàn)象明顯；人員知識(shí)更新落后，專業(yè)化水平有待提升。對(duì)此，地方財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心有必要積極落實(shí)資金預(yù)算管理，加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)管控，完善專項(xiàng)資金管理制度體系，通過(guò)運(yùn)用管理信息化系統(tǒng)、加強(qiáng)日常資金監(jiān)督管理實(shí)施全面資金管控，同時(shí)推進(jìn)管理信息化建設(shè)，有效對(duì)接國(guó)庫(kù)系統(tǒng)與預(yù)算單位財(cái)務(wù)系統(tǒng)，并做好人才培養(yǎng)工作，提升人員專業(yè)化水平，以推動(dòng)國(guó)庫(kù)集中支付改革的日益完善。