檢察建議規(guī)范化問題實證研究
——以2021 年度A 市兩級院檢察建議為樣本

魏亞男

溫州市甌海區(qū)人民檢察院，浙江 溫州 325000

根據檢察建議“回頭看”專項活動的要求，A 市兩級院高度重視，結合市縣情和檢察工作實際，通過制定工作方案、成立領導小組、設立工作專班等，確保該項活動的各項工作部署和要求落到實處，并以此作為全年工作的有力抓手，突出“問題、責任、實干、成果”四個導向，抓好“思想引領、組織領導、過程落實、追求實效”等工作舉措，以召開會議、詢問相關人員、查閱相關資料、走訪周邊群眾、實地查看效果等方式，跟進監(jiān)督檢察建議的落實效果。通過對2021 年度發(fā)出的各類檢察建議集中開展檢查審視，較為全面地了解A 市檢察建議工作的現(xiàn)狀、存在的問題和困難及原因等。

一、2021 年度A 市兩級院檢察建議基本情況

2021 年度A 市兩級檢察機關積極主動履行“四大檢察”“十大業(yè)務”職能，共制發(fā)各類檢察建議83 份。其中，刑事案件辦理過程中制發(fā)糾正違法及社會治理類檢察建議26 份、公益訴訟檢察監(jiān)督案件辦理過程中制發(fā)訴前檢察建議40 份、未成年人檢察糾正違法類檢察建議2 份、刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督過程中制發(fā)糾正違法類檢察建議11 份、行政類檢察建議2 份、民事類檢察建議2 份（1 份為再審檢察建議書）。從業(yè)務類別上看，2021 年度A 市兩級院檢察建議的制發(fā)主體主要為公益訴訟部門。從制發(fā)的時間上看，在2021 年下半年特別是10月至11月期間，制發(fā)的檢察建議數(shù)量呈明顯上升態(tài)勢，而在12月則有所滑落，不難分析是因為年度考核周期的臨近，從而出現(xiàn)較短時間內的數(shù)量大量增多。從制發(fā)對象上看，2021 年度A市兩級院制發(fā)檢察建議的主要對象為行政部門、人民法院、公安等。從送達的形式上看，均采用書面送達方式。

二、檢視檢察建議工作中存在的問題及整改情況

通過檢察建議“回頭看”專項活動，發(fā)現(xiàn)2021年度A 市兩級檢察機關制發(fā)的檢察建議存在系統(tǒng)操作不規(guī)范、檢察建議所列問題精準性有待加強、問題反彈及整改不徹底等情況。

（一）線下操作

根據最高人民檢察院于2019 年2月26日公布施行的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第七條①制發(fā)檢察建議應當在統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)中進行，實行以院名義統(tǒng)一編號、統(tǒng)一簽發(fā)、全程留痕、全程監(jiān)督。的規(guī)定，檢察建議的制發(fā)均應在統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)中進行，然后在梳理中發(fā)現(xiàn)A 市個別縣院刑事檢察條線制發(fā)的檢察建議仍為線下操作，且未錄入系統(tǒng)亦無文號。

整改情況：自2022 年1月1日起，所有刑事條線上制發(fā)的檢察建議均已錄入辦案系統(tǒng)，下一步將嚴格落實檢察建議系統(tǒng)錄入制度，其他條線上制發(fā)的檢察建議書也參照執(zhí)行。

（二）送達形式單一

經梳理發(fā)現(xiàn)，2021 年度A 市兩級檢察機關制發(fā)的各類檢察建議均采用書面送達的方式，無公開宣告送達，一定程度上制約了檢察建議的質效。

整改情況：為打破檢察建議送達形式單一的局面，部分縣院從2022 年開始組織召開檢察建議公開宣告送達現(xiàn)場會，以此公開宣告送達的方式進一步督促相關被建議單位依法履職，從而增強檢察建議的剛性監(jiān)督與精準落實，真正將檢察建議的促進社會治理功能發(fā)揮出來。

（三）檢察建議所列問題及整改舉措精準性不足

如2021 年度A 市B 縣院制發(fā)的檢察建議書所列問題與檢察建議過于籠統(tǒng)，通過詢問司法局工作人員得知，司法局在接到檢察建議后立即針對建議內容開展整改并已落實到位。但檢察建議中所反映的問題，司法局工作人員稱系法院在交付中存在一些不規(guī)范問題導致，應針對此條向法院提出建議，卻將該問題整改交由司法局[1]。

整改情況：A 市B 縣院刑事執(zhí)行檢察部門與A 市B 縣法院積極溝通，針對檢察建議太過籠統(tǒng)的問題，要求加強相關業(yè)務知識的學習，特別是增強檢察建議的寫作和法律適用規(guī)范化的學習。在今后的檢察建議制發(fā)中，將嚴格落實承辦人、部門負責人、分管副檢察長、檢察長層層把關的要求，以此來保證檢察建議的質量，提高監(jiān)督精確性。

（四）對被建議單位的書面回復審核不嚴

如A 市C 縣院向該縣法院制發(fā)了檢察建議，但該縣法院的書面回復中多處出現(xiàn)“檢查院”的錯誤表述，從而暴露出被建議單位對檢察建議的不重視。

整改情況：針對此種問題，要求各縣（區(qū)）院嚴格審查被建議單位回復整改情況的書面材料。如2022 年A 市C 縣院在辦理某局怠于履職一案中，在審查回復整改材料中，發(fā)現(xiàn)該局將“檢察”錯寫為“檢查”，A 市C 縣院將此回復退回該局，要求該局修正后重新報送。

（五）被建議單位未予以回復

經梳理發(fā)現(xiàn)，個別縣院刑事檢察條線制發(fā)的糾正違法類檢察建議書，存在縣法院對檢察建議書所列問題予以采納并進行整改（下達裁定書）但未進行書面回復的情況。

整改情況：首先，加強與被建議單位的事前溝通，闡明檢察監(jiān)督職責，并明確提出存在的問題和相關法律法規(guī)依據，從而使被建議單位能夠更加真誠有效地予以整改落實；其次，強化檢察民警的辦案素能、提升監(jiān)督能力[2]。

（六）檢察建議監(jiān)督落實不強

如A 市B 縣院制發(fā)的檢察建議，被建議單位已對檢察建議書所列問題進行整改，但整改不徹底，醫(yī)療廢棄物集中堆放區(qū)與日常管理仍不符合相關規(guī)范和要求。A 市D 縣院針對社區(qū)矯正對象脫管問題向縣法院制發(fā)檢察建議，但卻存在縣法院收到檢察建議后4 個月才書面回復的情況①《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十九條：人民檢察院提出檢察建議，除另有規(guī)定外，應當要求被建議單位自收到檢察建議書之日起兩個月以內作出相應處理，并書面回復人民檢察院。因情況緊急需要被建議單位盡快處理的，可以根據實際情況確定相應的回復期限。，由此說明個別縣院對檢察建議的跟蹤落實不到位。

整改情況：要求各縣（區(qū)）院檢察民警嚴格落實檢察建議回復的時效要求，同時針對檢察建議反映問題要建立回復后的跟蹤機制，切實保障檢察建議落到實地。

（七）檢察建議所列問題出現(xiàn)反彈回潮

如A 市B 縣院制發(fā)的檢察建議中所列的轄區(qū)內商鋪存在銷售過期食品現(xiàn)象仍然存在，對人民群眾舌尖上的安全帶來極大的食品安全隱患。為此A 市B 縣院再次向縣市場監(jiān)督管理局發(fā)出檢察建議，要求落實整改。

整改情況：目前A 市B 縣市場監(jiān)督管理局已對移送的A 市B 縣的多家商戶銷售過期食品行政違法行為立案處理，并已將相關處理結果書面反饋至A 市B 縣院。

（八）檢察建議所提出的個別問題存在“不真實”現(xiàn)象

經梳理發(fā)現(xiàn)，個別縣院刑事檢察條線制發(fā)的糾正違法類檢察建議書，由于承辦檢察官審查裁判文書不夠嚴謹，導致出現(xiàn)向縣法院制發(fā)的檢察建議書中所提出的個別問題存在“不真實”現(xiàn)象。

整改情況：要求各縣（區(qū)）院在制發(fā)檢察建議時要嚴謹、求實、細致，特別是針對檢察建議所反映問題要審慎審查，確保所列問題客觀真實，避免制發(fā)檢察建議中所列問題的不真實現(xiàn)象。

（九）檢察建議監(jiān)督不全面

如A 市C 縣院在開展土地執(zhí)法查處領域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動中發(fā)現(xiàn)，縣自然資源局針對馬某某違規(guī)占地，私自搭建活動板房一案，向縣法院申請強制執(zhí)行行政處罰決定書，縣法院不予受理又不依法作出不予受理裁定。后經縣自然資源局自行啟動強制執(zhí)行程序，對該違規(guī)建筑進行了強制拆除。據此，A 市C 縣院向縣法院制發(fā)了檢察建議書。但鑒于該縣自然資源局就該案事前已向A 市C 縣院咨詢但未得到明確答復，故針對該案向縣自然資源局制發(fā)檢察建議書，存在監(jiān)督不全面問題[3]。

整改情況：A 市C 縣院針對上述問題已在相關會議上予以通報，并安排公檢法三家進行交流發(fā)言。同時針對此情況，市院層面也要求各縣（區(qū)）院要立足檢察職能，進一步強化法律監(jiān)督力度，以能動檢察促推相關部門依法履職。

（十）未嚴格落實將制發(fā)檢察建議的質量和效果納入檢察官履職績效考核

經梳理，A 市兩級檢察機關均未嚴格落實最高人民檢察院于2019 年2月26日公布施行的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第二十八條②人民檢察院應當將制發(fā)檢察建議的質量和效果納入檢察官履職績效考核中。的規(guī)定。

整改情況：根據“改進作風、狠抓落實”工作要求，從2022 年起，A 市兩級院已將檢察建議質量和效果納入到檢察官績效考核中，并將在今后的工作中嚴格把關審查，確保每份檢察建議都經得起檢驗。

三、成因分析

針對上述存在的問題分析其存在的原因：

（一）檢察人員的素養(yǎng)有待提高。首先，重視程度上需要加強。部分人員將重心放在對案件的研判上，認為檢察建議的制發(fā)只是對案件進行事后預防的一方面，表現(xiàn)出對事后預防的輕視。其次，由于案件涉及的行業(yè)系統(tǒng)較多、專業(yè)性強，而相當部分的檢察人員的知識儲備有限，在面對紛繁復雜的案件類型時，僅從自身出發(fā)很難查找到問題的關鍵并進而提出相應對策。再次，對于上級轉交的問題線索，沒有進行全面分析研判，找準問題產生的根源，加之缺乏與被建議方的溝通，從而導致檢察建議書欠缺精準。

（二）監(jiān)督落實不夠。檢察建議書制發(fā)送達后，部分承辦人員未能與被建議方進行良性互通，及時跟進督促，從而出現(xiàn)檢察建議書所反映問題落實整改不夠，反彈回潮現(xiàn)象時常出現(xiàn)。這主要是因為現(xiàn)行制度下，對于檢察建議書制發(fā)后的跟蹤回復監(jiān)督工作未明確落實相關責任單位和責任人，從而導致形式上制發(fā)并送達了檢察建議書，但實際上檢察建議書所反映的問題并未得到實際徹底整改[4]。如此不僅浪費本已緊張的司法資源，也使檢察建議推動完善社會治理的功能未得到完全發(fā)揮，并且還對檢察機關的形象有所影響。

（三）管理不規(guī)范。首先，對制發(fā)的檢察建議從格式、內容等方面缺乏嚴格的要求。其次，在制發(fā)送達檢察建議時顧忌較多，較少同時抄送被建議方的上級主管部門、同級人大等。最后，部分人員的工作責任心不夠，未能深入細致地分析研判案件及查找背后的問題，從而導致制發(fā)的檢察建議書質量普遍不高。

四、對策建議

（一）繼續(xù)做好宣傳引導，營造良好的社會氛圍

運用典型案例、以案釋法等方式大力宣傳檢察法律監(jiān)督工作，并下大力氣辦好一批社會影響較大、人民群眾廣泛關注的案件，及時回應社會的關切。同時主動與司法行政等部門進行積極溝通協(xié)調，將檢察法律監(jiān)督制度納入到“八五普法”的宣傳教育范圍，以此加強對檢察法律監(jiān)督工作的宣傳范圍與力度，提高檢察法律監(jiān)督的社會知曉度、公眾參與度，為開展檢察法律監(jiān)督工作營造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境[5]。

（二）做好檢察法律監(jiān)督工作保障，加強檢察法律監(jiān)督專業(yè)化建設

首先，要配齊配強檢察法律監(jiān)督辦案力量，發(fā)揮好“傳幫帶”作用，保證人員配備、能力素質與職能拓展和業(yè)務增長相適應的同時，注重通過專題研討、案件實訓等方式有針對性開展系統(tǒng)培訓，提升辦理檢察法律監(jiān)督案件的能力和水平；其次，要凝聚檢察法律監(jiān)督共識，打造社會治理共同體，加強與公安、生態(tài)環(huán)境局、市場監(jiān)督管理局、自然資源局等行政執(zhí)法部門案件信息移送工作，充分利用微信、抖音等載體，拓寬線索來源渠道。

（三）建立考評機制

從制度上對檢察建議工作進行激勵和約束，建議將民警個人的年度業(yè)績考核與檢察建議的制發(fā)數(shù)量、質量、影響力等予以掛鉤，做到數(shù)量為基、質量為王[6]。

（四）強化檢察建議的針對性和操作性

在制發(fā)檢察建議書前要經過充分的調查研究，充分運用磋商等方式進行溝通，廣泛聽取多方意見。同時檢察建議書要精準反映存在的問題，并考慮到被建議方進行整改落實的可行性以及檢察建議書送達后所產生的法律效果和社會效果等。在提出檢察建議時要言之有物、付之可行，避免檢察建議書的模式化、套路化。

（五）強化跟蹤落實

檢察建議書制發(fā)送達后，承辦人員要積極履職，在整改落實期間適時與被建議方進行溝通聯(lián)系，了解階段進展情況，此外還可主動通過實地回訪、詢問周邊人員的方式積極掌握整改落實情況。當出現(xiàn)被建議方對檢察建議所反映問題超期或不予處理的情形，則應及時向其上級主管部門進行反映[7]。而當被建議方對檢察建議書中所載明問題及相關建議有所異議時，承辦人員則需審慎對待，予以重新調查核實。

綜上，檢察機關在實務中要總結檢察建議“回頭看”專項活動經驗，把問題線索發(fā)現(xiàn)、證據固定、制發(fā)檢察建議、問題整改、整改后效果評估全流程“回頭看”作為“規(guī)定動作”，從而實現(xiàn)檢察建議的規(guī)范化運作，發(fā)揮檢察建議的實效。