公益類國有企業(yè)提供公共服務(wù)問題研究

趙亭婷

(東陽市三鄉(xiāng)水務(wù)有限公司，浙江 金華 322100)

1 公益類國有企業(yè)概述

根據(jù)國有企業(yè)的總體責(zé)任和使命、具體發(fā)展情況、長遠戰(zhàn)略目標等，可分為特定、公共和一般國有企業(yè)三類。對于公共類型的國有企業(yè)，必須致力于為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；對于某些特定的國有企業(yè)，政府必須對這些企業(yè)實施差異化管理。尤其是涉及國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的企業(yè)、關(guān)系國民經(jīng)濟的核心企業(yè)、一般的國有企業(yè)，這些企業(yè)普遍追求盈利，同時對社會公益負有一定的責(zé)任，具有雙重屬性。因此，政府應(yīng)拿出合理、科學(xué)的量化管理方案，國家應(yīng)進一步明確此類企業(yè)管控的相關(guān)標準。與國內(nèi)市場相比，國外公共服務(wù)市場相對成熟。外國政府通常對國有企業(yè)進行合理分類，其主要目的是提高國有企業(yè)的公益屬性。國有企業(yè)可以結(jié)合發(fā)展實際，根據(jù)企業(yè)自身的特點，適當(dāng)實行引進或混合所有制方式，使公有企業(yè)的公益屬性有更好的發(fā)展空間。

2 公益類國有企業(yè)加強公共服務(wù)能力的意義

公益性國有企業(yè)是我國國有企業(yè)的重要組成部分，就公益性國有企業(yè)的發(fā)展目標而言，其主要目的是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。國有企業(yè)往往具有提供民生公共服務(wù)的能力和水平。具有公益性質(zhì)的國有企業(yè)，其組織機構(gòu)一般都是完全國有的。近期，我國政府逐步放寬了對公益性國有企業(yè)投資主體的規(guī)定，實現(xiàn)了逐步多元化發(fā)展。一些國有企業(yè)通過特許、委托等多種方式實現(xiàn)企業(yè)的全面發(fā)展，從而最大限度地參與到國有企業(yè)的公共管理事業(yè)中。對于公益性國有企業(yè)，考核重點應(yīng)圍繞企業(yè)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、企業(yè)的運營效率和保障能力、企業(yè)的成本控制等方面進行。根據(jù)企業(yè)特點，最大限度上保持和增加企業(yè)國有資產(chǎn)的價值，注重評價企業(yè)績效指標等內(nèi)容，引入社會評價機制。綜上所述，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)功能的方面，公益性國有企業(yè)在公共服務(wù)體系中具備更強優(yōu)勢，可見企業(yè)未來發(fā)展的主要目標還是側(cè)重于提升自身的公共服務(wù)能力。

就服務(wù)和公共產(chǎn)品本身而言，消費過程中不可避免地存在諸多外部影響。具備較大經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)影響力的公益性國有企業(yè)因其獨特的優(yōu)勢，已成為政府轉(zhuǎn)移部分職責(zé)的主要對象，也是政府提升公信力的關(guān)鍵舉措，在社會公共服務(wù)和公共產(chǎn)品、公共交通、環(huán)境保護、義務(wù)教育等方面發(fā)揮著重要作用?；诖耍嫘試衅髽I(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是一種合理的選擇，有利于我國社會的發(fā)展與進步。

3 當(dāng)前公益類國有企業(yè)公共服務(wù)方面存在的問題

3.1 主動性不強

目前，我國社會服務(wù)能力發(fā)展迅速，經(jīng)濟水平顯著提高，但社會公共服務(wù)體系建設(shè)方面還不完善?？紤]到公益事業(yè)單位是構(gòu)建公共服務(wù)體系的重要力量，因此政府與公益事業(yè)單位在構(gòu)建社會公共服務(wù)體系中的關(guān)系時，兩者應(yīng)該是相輔相成的。公益性國有企業(yè)目前雖然在社會中發(fā)揮著重要作用，但是在發(fā)揮職能方面缺乏主動性，一般來說只是被動接受政府的指令，主觀上將公益性的公共服務(wù)功能作為一項任務(wù)。

3.2 成本和效益不成正比

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和人民生活水平的提高，對公共服務(wù)質(zhì)量和效率的要求也越來越高。部分企業(yè)受到傳統(tǒng)管理理念的影響，在經(jīng)營管理方面缺乏創(chuàng)新性和主動性，使用的管理理念和管理模式相對落后，致使企業(yè)經(jīng)營管理的效率較低，服務(wù)質(zhì)量也得不到有效提升，無法滿足社會和市場的發(fā)展要求。甚至一些公益性國有企業(yè)仍然負債累累，矛盾更加突出，大大阻礙了國有企業(yè)本身的發(fā)展。

3.3 行政化問題影響服務(wù)效率

國有企業(yè)從成立之初就不得不與政府建立各種關(guān)系，這種現(xiàn)象與世界上任何其他國家都是一樣的。作為國有企業(yè)的重要組成部分，公益性國有企業(yè)自然難以脫離這一現(xiàn)象。公益性國有企業(yè)一直都有一個共同的問題：過度依賴政府。部分企業(yè)受到計劃經(jīng)濟時代傳統(tǒng)經(jīng)營管理理念的影響，比較習(xí)慣接受行政命令和財政補貼，甚至連產(chǎn)品定價和服務(wù)內(nèi)容也習(xí)慣接受政府的指令，致使自身經(jīng)營管理能力比較弱，企業(yè)發(fā)展也缺乏競爭力，諸多原因?qū)е鹿嫘試衅髽I(yè)改革任務(wù)艱巨而緩慢。

3.4 資產(chǎn)安全方面存在矛盾

為了解決公益性國有企業(yè)在當(dāng)今時代發(fā)展過程中遇到的問題，政府要求其引入市場機制，通過各種方式開展國有企業(yè)改革工作，深化市場化改革效果，并且鼓勵國有企業(yè)積極參與市場建設(shè)活動，不斷創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容，盡量滿足當(dāng)今時代人們多元化需求。投資主體多元化，意味著國有企業(yè)全部資產(chǎn)為國家所有的公益性國有企業(yè)的歷史消失了，但同時也造成了部分企業(yè)私有化的復(fù)雜局面。因此，各級政府出資設(shè)立的公益性國有企業(yè)的部分資產(chǎn)屬于國家人民，這些公益屬性一定是明確、必需的。

4 公共服務(wù)問題出現(xiàn)的原因分析

4.1 缺乏對公共服務(wù)的深刻認識

公益類型的國企公共服務(wù)的本質(zhì)是通過提供公共產(chǎn)品和服務(wù)履行自身的職能，進而達到保障民生、服務(wù)社會的目的，以實現(xiàn)公共利益平等和最大化。一旦將其定位為社會公共服務(wù)機構(gòu)，企業(yè)自身的服務(wù)質(zhì)量和效率就不是簡單的以經(jīng)濟效益來衡量的。大多數(shù)情況下，社會大眾將公共服務(wù)的功能與企業(yè)社會責(zé)任混為一談，將兩者誤認為是一回事，但是如果站在履行社會責(zé)任的角度上，要求公益性國有企業(yè)提供公共服務(wù)將會降低企業(yè)的社會性，大大影響公益性國有企業(yè)的公共服務(wù)意識。

4.2 缺乏管理經(jīng)驗

公益性國有企業(yè)始終處于政府和市場之間，不能完全按照政府機構(gòu)行政運行，也不能完全向市場轉(zhuǎn)移，需要進行全方位、多角度的監(jiān)管。在公益性國有企業(yè)中，中國政府的管理經(jīng)驗豐富。但在這方面的經(jīng)驗還不成熟，許多西方國家由于社會制度的內(nèi)在差異，在規(guī)范“國有企業(yè)”提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面積累了經(jīng)驗，可以根據(jù)實際情況進行相應(yīng)的參考。國家層面對公益性國有企業(yè)的分類有宏觀定義，客觀來說，屬于公益性國有企業(yè)的企業(yè)和屬于商業(yè)性國有企業(yè)的企業(yè)，分類任務(wù)難，過程煩瑣，尚未形成統(tǒng)一定論。目前還沒有關(guān)于制定公益性國有企業(yè)法律法規(guī)的官方法律規(guī)定，只有政府發(fā)布的一些意見和規(guī)范性文件。但并未具體披露公益性公共企業(yè)的管理問題，特別是公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量、數(shù)量和標準。這導(dǎo)致部分國有企業(yè)如何管理是空談，公益性企業(yè)往往是混合經(jīng)營模式，政府公共管理經(jīng)常出現(xiàn)問題。

4.3 企業(yè)經(jīng)營秩序不明確

公益性國有企業(yè)的特點決定了需要實行個性化經(jīng)營管理模式，如果僅是通過集體控制和權(quán)力分配來提供公共服務(wù)，很難有效發(fā)揮公益性國有企業(yè)的價值。沒有正常的社會競爭，企業(yè)管理難度很大，創(chuàng)造力必然下降。如果企業(yè)沒有緊跟時代和市場的發(fā)展趨勢積極創(chuàng)新自身的產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容，就會逐漸被市場拋棄。甚至一些企業(yè)無法適應(yīng)單一的商業(yè)模式，因為組織結(jié)構(gòu)無法根據(jù)需要進行改進。導(dǎo)致完成公共服務(wù)和公共物品的供給只能靠借貸，共享服務(wù)成本和效率之間還存在顯著矛盾。也有一些公益性國有企業(yè)完全依靠政府信息資源和經(jīng)濟支持來運營，這部分企業(yè)管理問題更為嚴重。

5 公益類國有企業(yè)加強公共服務(wù)職能的措施

5.1 提高對公共服務(wù)的認識程度

這是我國首次以官方文件的形式明確界定公益性國有企業(yè)的內(nèi)涵。產(chǎn)品和服務(wù)是公益性國有企業(yè)的重中之重。因此，公益性國有企業(yè)在經(jīng)營發(fā)展的過程中需要正確認識到自身的根本價值和服務(wù)性質(zhì)，以此為基礎(chǔ)進行創(chuàng)新，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。公益性國有企業(yè)從成立之初就以提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)為使命，這是由公司資產(chǎn)性質(zhì)決定的，沒有這個使命，公益性國有企業(yè)就失去了原本的價值。這與商業(yè)性國有企業(yè)的核心根本不同。對于公益性企業(yè)而言，公共利益優(yōu)先于商業(yè)利益，才能更好地為社會和人民服務(wù)。

在公共服務(wù)數(shù)量上，積極協(xié)調(diào)整合，加大國有資本對公益項目的投入，在教育、健康、服務(wù)質(zhì)量等方面先行提升內(nèi)容、服務(wù)方式和服務(wù)理念。徹底摒棄現(xiàn)有的“等待”思維，降低對政府的依賴程度，利用自身的資源以及國家政策開展改革工作，引進更多社會資本，為企業(yè)發(fā)展注入新的活力，優(yōu)化自身的組織結(jié)構(gòu)，進一步提升企業(yè)的市場競爭力。只有這樣，才能突出公益性國企的核心業(yè)務(wù)，并始終如一、高效地提供公共服務(wù)。

5.2 完善監(jiān)管機制

良好的監(jiān)督制度是做好公共事務(wù)的有效措施。在有限監(jiān)管環(huán)境下對企業(yè)內(nèi)部審計、政府監(jiān)管和人民監(jiān)督公益進行三合一監(jiān)督，主動發(fā)現(xiàn)問題，防患于未然，防范服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量不足等一系列問題。企業(yè)應(yīng)主動進行、優(yōu)化自己的內(nèi)部審計工作，促使有限資源的有效利用，實現(xiàn)既定的組織目標，加強內(nèi)部審計。完善公益性國有企業(yè)的風(fēng)險管理機制，發(fā)揮各級監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督引導(dǎo)作用，加強對公益性國有企業(yè)的管理和監(jiān)督，進一步加強監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)。公益國有企業(yè)一定要讓公眾參與到公益項目的全過程，為社會大眾提供監(jiān)管渠道，例如公共郵箱、舉報熱線以及舉報App等。通過創(chuàng)造積極接受人民監(jiān)督、虛心接受輿論批評的條件，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品才能造福更多的人，最大限度上實現(xiàn)公益性國有企業(yè)的發(fā)展。

要規(guī)范公益事業(yè)單位管理和運行機制，加強企業(yè)管理，根據(jù)公益事業(yè)單位公共服務(wù)的特殊性，制定相關(guān)規(guī)章制度和法律，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。按一定的要求限制公共服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量、價格和范圍，約定定價機制和觸發(fā)機制，明確約定公益性國有企業(yè)在經(jīng)營管理方面各個環(huán)節(jié)的制度規(guī)定。由政府和企業(yè)共同約定各項權(quán)利和義務(wù)，包括資產(chǎn)抵押、擔(dān)保、投融資運作等，制定并公布管理辦法，借此提升企業(yè)管理的規(guī)范性。中央和地方公益性國有企業(yè)法、公共服務(wù)管理條例等一系列法律法規(guī)，可以在公益性國有企業(yè)層面建立，也可以根據(jù)其他行業(yè)進行規(guī)范。

5.3 加強自身管理

公益性國有企業(yè)在部分政府定價產(chǎn)品的基礎(chǔ)上根據(jù)市場規(guī)律推出新的產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容，進一步優(yōu)化自身公共服務(wù)機制，擴展資本構(gòu)成成分，不斷吸收新的社會力量加入企業(yè)經(jīng)營發(fā)展規(guī)劃中，發(fā)揮其優(yōu)勢提升自身服務(wù)效率。除此之外，還需要對國企進行混改，綜合考慮資本、業(yè)務(wù)、服務(wù)等諸多內(nèi)容，分析利弊，并因地制宜地協(xié)調(diào)行動。中央公益性國有企業(yè)、省級公益性國有企業(yè)可以采取不同的方案，不應(yīng)是單一的規(guī)模。必須先行先試，有條件及時大規(guī)模推進，發(fā)展改革閉環(huán)，消除社會資本的后顧之憂，營造良好的經(jīng)營環(huán)境。

人民是公益性國有企業(yè)的最終所有者，有權(quán)了解企業(yè)的公共服務(wù)狀況。因此，公益性國有企業(yè)應(yīng)認真分類總結(jié)其公共服務(wù)職能，構(gòu)建企業(yè)公共服務(wù)“清單”，并隨著企業(yè)的發(fā)展進行調(diào)整。企業(yè)提升對大數(shù)據(jù)、云計算等先進信息技術(shù)的重視程度，利用這些先進的技術(shù)手段，結(jié)合企業(yè)實際情況搭建公共服務(wù)信息化管理系統(tǒng)，開辟公眾反饋渠道，及時了解群眾的問題和疑問，并且積極接受群眾建議，優(yōu)化自身服務(wù)機制，在保證群眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上提升自身的服務(wù)水平。

6 結(jié)論

綜上所述，在探討增強公益性國有企業(yè)公共服務(wù)功能的過程中，國內(nèi)外學(xué)者和各級管理部門進行了大量研究，取得了較大的進展。這些研究結(jié)果在一定程度上為加強公益性國有企業(yè)的公共服務(wù)功能提供了借鑒，并為公益性國有企業(yè)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供了一些前瞻性的建議。近年來，隨著政府職能轉(zhuǎn)變和國企改革的深入，公益性國有企業(yè)面臨的經(jīng)濟形勢發(fā)生了重大變化，功能變得越來越復(fù)雜。為此，公益性國企一定要緊跟時代發(fā)展需求，不斷優(yōu)化自身，提高綜合競爭力。