賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政處罰權(quán)的規(guī)范闡釋與法治路徑

張 瑞

基層治理是國家治理的基石。根據(jù)民政部2022年1季度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國共有21,321個(gè)鎮(zhèn)，8,308個(gè)鄉(xiāng)，8,928個(gè)街道辦事處，合計(jì)數(shù)量是38,557個(gè)。[1]長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)在實(shí)踐中，面臨著“看得見的管不著，管得著的看不見”“不同部門分散執(zhí)法，治標(biāo)不治本”等權(quán)責(zé)不對等的現(xiàn)實(shí)困境。在2021年1月22日修訂通過了《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱新《行政處罰法》)，其中第二十四條為新增條款，該條款規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)在滿足一定的條件之后，可以行使一定的行政處罰權(quán)。(1)新《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當(dāng)公布。承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P。有關(guān)地方人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制，完善評議、考核制度?！?/p>

該條款自草案公布到正式頒布實(shí)施，備受關(guān)注，引發(fā)了理論界的探討。部分學(xué)者認(rèn)為，該新增條款確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行使行政處罰權(quán)制度并從程序上防范和規(guī)制行政處罰權(quán)下放過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)和問題，兼顧到了原則性和靈活性。[2]另一部分學(xué)者認(rèn)為，該條款規(guī)范性因素缺失，指引性和權(quán)威性減損，影響了該條款的落地。[3]要厘清上述問題，就需要圍繞賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政處罰權(quán)制度展開分析，并在此基礎(chǔ)上探討下放行政處罰權(quán)存在的風(fēng)險(xiǎn)及如何應(yīng)對。

一、賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政處罰權(quán)的制定背景與條文演變

(一)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政處罰權(quán)的制定背景

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革

2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》中規(guī)定，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，具備一定條件、基層管理迫切需要、鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身具備行使行政處罰權(quán)的條件和能力等，省級政府可以將原本屬于縣級政府的行政處罰權(quán)下放，并向社會公布指定的目錄。[4]慎重起見，在前置條件權(quán)限范圍、具體內(nèi)容、下放程序等方面體現(xiàn)了控權(quán)思想。從實(shí)踐來看，該文件提到的“按法定程序要求和辦理”，是按照原《行政處罰法》第十六條(相對集中行政處罰權(quán))辦理，新法第二十四條第一款采納了上述規(guī)定。

2.推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量改革

隨著實(shí)踐的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)被越來越廣泛地實(shí)踐。2019年《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》提出，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)對現(xiàn)有執(zhí)法資源力量進(jìn)行整合和優(yōu)化，將行政處罰權(quán)集中到綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中行使，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)至此可以以自己的名義，在接受縣級主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督之下行政執(zhí)法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)執(zhí)法提出了提升和完善的要求。[5]該文件出臺之后，不少省、自治區(qū)、直轄市政府根據(jù)原《行政處罰法》第十六條，以相對集中行政處罰的方式，擁有了行使行政處罰權(quán)的主體資格。

3.“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)道”改革

2018年年初，北京市在全市16個(gè)區(qū)中選取了169個(gè)街鄉(xiāng)作為試點(diǎn)，在這些試點(diǎn)街鄉(xiāng)開展了“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)道”改革 。具體做法即當(dāng)發(fā)現(xiàn)基層治理過程中存在的問題時(shí)，街鄉(xiāng)可以將問題反映給上級政府相對應(yīng)的職能部門，相關(guān)職能部門將迅速趕到執(zhí)法現(xiàn)場，及時(shí)處理相關(guān)問題，“事不完，人不走”的制度設(shè)計(jì)有效地解決了街鄉(xiāng)在基層治理的現(xiàn)實(shí)困境。同時(shí)提供了有益的探索和經(jīng)驗(yàn)，基于此，2018年11月中央全面深化改革委員會審議通過了《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)道”——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索》。[6]《行政處罰法》第二十四條第三款借鑒吸收了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)道”的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

(二)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政處罰權(quán)立法演變

對公布的幾稿《行政處罰法》(修訂草案)的文本進(jìn)行對比，從法律條文的修改變化中，可以發(fā)現(xiàn)立法者在制度設(shè)計(jì)上的考量：如在一稿中，只是明確了在符合條件的情況下，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)部分行政處罰權(quán)，收集到的意見指出，為滿足基層執(zhí)法要求，保障行政處罰權(quán)落地，該條款過于籠統(tǒng)、模糊，應(yīng)當(dāng)對下放的條件和程序作出指引性規(guī)定。在三審稿中，就增加了權(quán)力下放的具體實(shí)施，條款的內(nèi)容更加明確、具體，增加了條款與地方實(shí)際的貼合度，同時(shí)對于下放后，下放主體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)如何正確規(guī)范行使行政處罰權(quán)做了相應(yīng)的安排。

(三)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政處罰權(quán)的實(shí)踐樣態(tài)

2020年，北京市公布了《北京市向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)目錄》。[7]賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)在部分領(lǐng)域，如公共衛(wèi)生、市容市貌、環(huán)境保護(hù)、社會秩序等領(lǐng)域的相關(guān)行政強(qiáng)制權(quán)和行政處罰權(quán)，并明確提出了程序性的要求，涉及執(zhí)法人員、回避制度、指定管轄等重點(diǎn)內(nèi)容，該目錄內(nèi)容詳細(xì)，可操作性強(qiáng)，為行政處罰權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)提供了明確的依據(jù)，但也可以看出，下放的權(quán)力集中在與城市管理相關(guān)、對執(zhí)法專業(yè)性要求不高的領(lǐng)域，體現(xiàn)出對于下放的審慎態(tài)度。

2020 年，廣東省人民政府發(fā)布《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合行政執(zhí)法的公告》。[8]廣東省的做法與北京類似但有所不同。相同點(diǎn)在于都是持審慎態(tài)度，考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的能力水平和日常的工作負(fù)荷，將對專業(yè)技術(shù)要求不高的行政處罰權(quán)下放，集中在與城市管理相關(guān)的領(lǐng)域中；不同點(diǎn)在于，廣東省考慮到本轄區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、執(zhí)法能力水平等實(shí)際情況的差距和不同，因地制宜地下放，將行政處罰權(quán)下放交由地級以上市政府確定。

2018年7月，江蘇印發(fā)了《關(guān)于深化綜合行政執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見》。探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的有效形式并開展試點(diǎn)。2020年1月，頒布《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施方案》，在全省全面復(fù)制推廣改革經(jīng)驗(yàn)。[9]2021年9月，印發(fā)《江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)法定權(quán)力事項(xiàng)清單通用目錄》，其中涉及鎮(zhèn)街的行政處罰事項(xiàng)為6項(xiàng)；各縣市將在省級《通用目錄》和此前賦權(quán)事項(xiàng)清單基礎(chǔ)上形成該縣市的鎮(zhèn)街權(quán)力清單，通過直接下放、委托執(zhí)法、派駐機(jī)構(gòu)等方式下放行政處罰權(quán)，即縣級職能部門直接將相關(guān)事務(wù)的行政處罰權(quán)力下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，由鎮(zhèn)街的綜合執(zhí)法局以鎮(zhèn)街名義具體執(zhí)行。江蘇以差異化推進(jìn)為原則，根據(jù)不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的不同的情況，不搞“一刀切”，建立完善權(quán)力清單動態(tài)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單科學(xué)高效管理。

二、賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政處罰權(quán)規(guī)范詮釋

(一)行政處罰權(quán)的下放主體

新法第二十四條規(guī)定處罰權(quán)下放的決定主體是“省、自治區(qū)、直轄市”，但未表明，決定主體是省級政府還是省級人大，學(xué)界有所爭議。(2)當(dāng)前學(xué)界觀點(diǎn)大體有三：其一，由于行政處罰權(quán)的下放可能會賦予基層政府行政執(zhí)法主體地位，可能會涉及處罰權(quán)的重新配置的相關(guān)問題，因此決定的方式應(yīng)當(dāng)更加規(guī)范，通過制定地方性法規(guī)的方式更具合理性；因?yàn)榉芍苯記Q定了行政職權(quán)的賦予，為省級政府配置職權(quán)提供了依據(jù)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)最終是否可以具有行政處罰權(quán)，須綜合考慮具體條件和具體情況，由省級政府因地制宜酌情決定；其三，省級人大和省級政府皆可，地方政府行政執(zhí)法權(quán)的再分配，制定地方性法規(guī)和省級政府規(guī)章均可加以規(guī)范。筆者認(rèn)為，確定行政處罰權(quán)的下放主體，必須要從積極推進(jìn)行政處罰權(quán)下沉、滿足基層實(shí)際需要、提升基層治理能力和水平、保障人民群眾合法權(quán)益為前提，從法條的具體內(nèi)容來看，決定主體限于省級政府和省級人大，基于賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政處罰權(quán)的實(shí)施背景、法條演變和實(shí)踐樣態(tài)，可知行政處罰權(quán)的下放，允許根據(jù)地方的實(shí)際情況和具體需要自行決定，立法技術(shù)上是出于因事放權(quán)、因地放權(quán)的考量，即省級政府和省級人大均可決定。縱觀各地的實(shí)踐樣態(tài)而言，從實(shí)踐的角度來講，當(dāng)前較多省份賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政處罰權(quán)多是由省級政府通過評估、制定、公布權(quán)力清單的方式實(shí)施，這一現(xiàn)象背后的原因，是省級政府與地方各級政府之間的權(quán)力流轉(zhuǎn)關(guān)系較為緊密。從理論的角度而言，省級人大可以通過地方性法規(guī)的形式，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政處罰權(quán)，以省級人大的職責(zé)權(quán)限賦權(quán)后，可以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的行政處罰的執(zhí)法進(jìn)行有效地規(guī)范和監(jiān)督。

(二)行政處罰權(quán)下放的承接主體

縱觀新《行政處罰法》法律文本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)在基層治理中的行政管理權(quán)限，涵蓋到了日常行政管理工作的方方面面，但從上述權(quán)限中，無法找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)可以行使行政處罰權(quán)的明文規(guī)定。根據(jù)新《行政處罰法》第二十三條之關(guān)于行政處罰級別與職權(quán)管轄規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)享有行政處罰權(quán)來源于法律、行政法規(guī)的授權(quán)，上述規(guī)定只是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)在一定情況之下具備行政主體資格，但并未明確是否具有行政處罰權(quán)以及范圍，具體判斷需要結(jié)合相關(guān)領(lǐng)域的專項(xiàng)法律法規(guī)及單行條例來判斷。

(三)行政處罰權(quán)的“交由”途徑

根據(jù)新《行政處罰法》第二十四條之規(guī)定，并沒有明確被交由處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，是否是獨(dú)立的行政處罰實(shí)施主體，故結(jié)合現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定，有多種形式的“交由”途徑：如根據(jù)新《行政處罰法》第十八條的相關(guān)規(guī)定，可以通過相對集中行政處罰的途徑，在實(shí)際操作中，通常是以省級政府以決定的行使作出部署安排；根據(jù)新《行政處罰法》第二十條的規(guī)定，接受縣級政府部門的委托行使；可以按照組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)通過接受上級行政機(jī)關(guān)的指令行使行政處罰權(quán)；還可以通過設(shè)立縣級政府部門派駐機(jī)構(gòu)、省級人大及其常委會通過地方性法規(guī)授權(quán)等方式將行政處罰權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)。

三、賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政處罰權(quán)的法治路徑

賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政處罰權(quán)，是基于我國基層治理模式改革和行政體制改革的實(shí)際需求，對于激發(fā)基層管理機(jī)制效能、優(yōu)化治理體系、提升治理能力意義重大。但目前畢竟首次明文規(guī)定，將行政處罰權(quán)下放，不可避免地要面對和處理實(shí)踐中存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)。如各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)實(shí)際情況、執(zhí)法能力、管理水平等有較大差異，行政處罰權(quán)首次下放不可避免地要面臨賦權(quán)邊界不清晰、范圍不合理、承接能力差等風(fēng)險(xiǎn)。[10]因此，對于行政處罰權(quán)的下放，新《行政處罰法》通過程序性制度加以規(guī)范，控制好下放權(quán)力的邊界，才能規(guī)避和防范放權(quán)過程中的各類風(fēng)險(xiǎn)。

(一)完善事前評定程序

行政處罰權(quán)交由最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，可以全面地考慮基層實(shí)際需要，提升事關(guān)人民群眾切實(shí)利益的重要領(lǐng)域的行政執(zhí)法效能，且直面最基層人民群眾的切身利益，不當(dāng)行使直接侵害行政相對人的合法權(quán)益，甚至?xí)l(fā)更嚴(yán)重的社會問題。因此，在制度上設(shè)計(jì)上下放前評估必不可少。

事前評定程序主要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的實(shí)際承接能力展開評估，主要是為了考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的實(shí)際情況能否確保行政處罰權(quán)有序運(yùn)行，可從以下三個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建與完善：一是制定權(quán)力清單，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)可以在哪些領(lǐng)域，具體行使哪些行政處罰權(quán)；其次，制定和完善實(shí)施程序，在遵守上位法的前提下，盡可能優(yōu)化行政處罰的實(shí)施流程和程序，兼顧事項(xiàng)范圍、機(jī)制程序、編制數(shù)量、執(zhí)法能力等盡可能做到科學(xué)合理高效；第三，要注重業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，處罰權(quán)的規(guī)范行使，執(zhí)法人員必須具備一定的專業(yè)知識和法律知識，具備執(zhí)法所需的法治思維和法治能力。

(二)完善下放后評估程序

自2019年起，在各地試點(diǎn)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政處罰權(quán)，到新《行政處罰法》，都必須設(shè)置下放后評估環(huán)節(jié)，主要評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)能否全面、正確、規(guī)范行使行政處罰權(quán)，從而確保有能力承接。完善下放后評估應(yīng)注重以下幾點(diǎn)：首先，作為評估主體的縣級以上人民政府，應(yīng)當(dāng)先行制定、公布詳細(xì)的、可操作性的評估標(biāo)準(zhǔn)和方式；其次，評估內(nèi)容應(yīng)綜合考量行政處罰權(quán)下放的實(shí)際情況，因地制宜，靈活地確定科學(xué)適宜的評估方式，如以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)所牽涉的行政訴訟案件的數(shù)量、類型、爭議內(nèi)容或者當(dāng)?shù)鼗鶎尤罕姷膱?zhí)法滿意度等方面來考察；最后，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)做好監(jiān)督指導(dǎo)工作，如果行政處罰權(quán)下放后，未得到正確規(guī)范實(shí)施，社會效果不佳，基層承接不住，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題，這就說明下放條件尚不成熟，應(yīng)當(dāng)及時(shí)收回行政處罰權(quán)，并及時(shí)公布相關(guān)情況。

(三)完善賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政處罰權(quán)的信息公開制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行使被下放的行政處罰權(quán)，必然會帶來相應(yīng)的法律后果，要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)實(shí)施行政處罰的權(quán)限、內(nèi)容、范圍、程序，要保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，必須注重和完善信息公開制度的構(gòu)建與完善，這在新《行政處罰法》第三十九條中有具體的體現(xiàn)。同時(shí)，第二十四條也明確規(guī)定賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政處罰權(quán)的相關(guān)決定，應(yīng)當(dāng)公布。構(gòu)建和完善公開程序，應(yīng)當(dāng)注重及時(shí)面向社會公布，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政處罰權(quán)的依據(jù)、范圍、內(nèi)容、權(quán)限、程序、監(jiān)督、救濟(jì)等，備受關(guān)注、與行政相對人合法權(quán)益切實(shí)相關(guān)的重要事項(xiàng)，接受公眾的監(jiān)督和約束，確保行政處罰權(quán)的下放公開、透明，并得到正確適當(dāng)?shù)貙?shí)施。