全域土地綜合整治統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)村“四化”問題的研究—以黔西市金碧鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點實施方案為例

文／楊澤銘 貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院 貴州貴陽 550081

1.研究背景

黔西市，貴州省轄縣級市，由畢節(jié)市代管，距省會城市貴陽68 公里，處在貴陽都市圈一小時通勤圈內(nèi)。其下轄金碧鎮(zhèn)2020年4日9日被確定為貴州省全域土地綜合整治試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并成功列入全國首批300 個試點名單。

按照《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194 號）和貴州省相關(guān)工作要求，需編制金碧鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點實施方案，明確整治任務(wù)，指導(dǎo)試點工作的開展，優(yōu)化鎮(zhèn)域三生空間格局，提振產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標。

全域土地綜合整治有別于單項的土地整治工程項目，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃為指引，融合了宅基地、工礦用地等建設(shè)用地，耕地、園地、林地等農(nóng)用地，河流、濕地等生態(tài)用地整理三大方面，全域全要素統(tǒng)籌，綜合解決鄉(xiāng)村“四化”問題。

2.研究方法

本次全域土地綜合整治試點實施方案基于社會經(jīng)濟、建設(shè)情況、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、土地利用、生態(tài)修復(fù)等方面的綜合調(diào)查和研究，梳理總結(jié)試點區(qū)國土空間現(xiàn)狀基本特征、土地整治潛力以及其他城鄉(xiāng)建設(shè)相關(guān)問題，并以問題為導(dǎo)向、發(fā)展為指引，提出試點發(fā)展定位，明確整治目標，從功能分區(qū)、三生空間優(yōu)化、土地整治、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方面統(tǒng)籌謀劃試點整治方向和重大任務(wù)，在保證無政府負債情況下，有效落實各項整治工作,守好“發(fā)展與生態(tài)”兩條底線。

圖1 整治流程圖

3.研究內(nèi)容

3.1 全域土地整治范圍的確定

以全域協(xié)調(diào)、全域統(tǒng)籌、全域規(guī)劃土地綜合整治任務(wù)，從而推動金碧鎮(zhèn)全域高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興為思路，確定本次全域土地綜合整治試點整治范圍為金碧鎮(zhèn)行政轄區(qū)范圍，含18 個村（社區(qū)），土地總面積89.45 平方公里。

同時，為保證本次全域土地綜合整治在5年有限實施期限內(nèi)有效落實各項整治任務(wù)，并無政府負債情況，本次全域土地綜合整治試點將以“問題為導(dǎo)向”、“發(fā)展為指引”劃定整治范圍內(nèi)的整治重點范圍，合理安排整治任務(wù)和資金。

綜合全鎮(zhèn)各村農(nóng)用地現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、優(yōu)勢資源、鄉(xiāng)村建設(shè)等因素綜合考量，確定本次試點整治范圍內(nèi)的整治重點范圍為鎮(zhèn)域中部的輝煌社區(qū)、張家橋社區(qū)、折坤村、新蘭村等“4 社區(qū)6 村”行政轄區(qū)范圍。

圖2 試點區(qū)域整治區(qū)域圖

根據(jù)自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司文件，對于整治區(qū)域的劃定標準，試點整治區(qū)域內(nèi)需采用人工措施進行整治方向可實現(xiàn)規(guī)劃目的的拆舊（農(nóng)村宅基地、采礦用地）圖斑數(shù)量152 個，拆舊面積5.3736 公頃，建新圖斑109個，建新面積36.8842 公頃；整理復(fù)墾圖斑數(shù)量311 個，整理復(fù)墾面積1333.1090 公頃；零星開發(fā)圖斑數(shù)量56 個，零星開發(fā)面積15.1332 公頃；修復(fù)治理（礦山治理）圖斑數(shù)量13 個，修復(fù)治理面積12.8234 公頃。

3.2 全域土地整治目標

將金碧鎮(zhèn)打造成為黔西生態(tài)康養(yǎng)度假小鎮(zhèn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展示范基地，促進金碧鎮(zhèn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村全面振興，致力成為“地節(jié)，田沃，水清，路通，林茂，景美，業(yè)優(yōu)，民富，居安，旅旺”的全域土地綜合整治黔西市金碧鎮(zhèn)版本。

3.3 全域土地整治功能分區(qū)

圖3 產(chǎn)業(yè)功能分區(qū)圖

為實現(xiàn)將金碧鎮(zhèn)打造成黔西生態(tài)康養(yǎng)度假小鎮(zhèn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展示范基地的發(fā)展目標，本次全域土地綜合整治重點圍繞土地利用、生態(tài)保護、設(shè)施織補、城鄉(xiāng)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面進行空間統(tǒng)籌與協(xié)同，以鎮(zhèn)域尺度下全域土地綜合整治多功能發(fā)展為思路，將金碧鎮(zhèn)全鎮(zhèn)分為凸顯地域主導(dǎo)功能類型的四個區(qū)域，主要劃分為東部康養(yǎng)休閑旅游區(qū)、中部城鎮(zhèn)融合發(fā)展區(qū)、西部現(xiàn)代循環(huán)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)，南、北部農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村融合發(fā)展區(qū)。其中，本次試點整治重點范圍“4社區(qū)6 村”內(nèi)包含東部康養(yǎng)休閑旅游區(qū)、中部城鎮(zhèn)融合發(fā)展區(qū)和西部現(xiàn)代循環(huán)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)三區(qū)。

3.4 三生空間格局優(yōu)化

按照國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，提出“生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度，生態(tài)空間山清水秀，人與自然和諧共生”的目標，本次全域整治將整體推進農(nóng)用地、建設(shè)用地的整理，統(tǒng)籌生態(tài)修復(fù)任務(wù)，至規(guī)劃期末，本次試點整治范圍內(nèi)生態(tài)空間面積2932.1851 公頃，占整治區(qū)國土總面積32.78%，其中生態(tài)保護紅線面積374.0100 公頃；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間面積5505.1093 公頃，61.54%，其中永久基本農(nóng)田保護區(qū)面積4787.4815 公頃；生活建設(shè)空間面積507.9857 公頃，5.68%，優(yōu)化了三生空間格局，提高耕地質(zhì)量，增加耕地數(shù)量，提高糧食產(chǎn)能。

3.5“四化”問題的解決

3.5.1 耕地數(shù)量與質(zhì)量提升

（1）耕地質(zhì)量提升的途徑

通過地塊歸并，削減部分田土坎系數(shù)，將零星分散的耕地集中連片，同時保證灌溉能力，加強機耕道、水渠等設(shè)施建設(shè)。

（2）新增耕地

根據(jù)黔西市《全國第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫》（2019年上交國家版）數(shù)據(jù)分析，金碧鎮(zhèn)全域范圍8945.28 公頃，其中，農(nóng)用地面積8405.29 公頃，占全鎮(zhèn)國土面積93.36%；建設(shè)用地面積508.00 公頃，占全鎮(zhèn)國土面積5.68%；未利用地面積32.00 公頃，占全鎮(zhèn)國土面積0.36%。試點整治區(qū)域1253.23 公頃，其中涉及耕地1212.47 公頃。試點整治范圍內(nèi)耕地圖斑1119 個，圖斑面積1308.48 公頃，田坎面積133.12 公頃，耕地面積1175.36 公頃。根據(jù)內(nèi)外業(yè)結(jié)合分析，田坎系數(shù)較大，地塊連片性不強，根據(jù)外業(yè)核查測算情況田坎系數(shù)有條件從平均11.63%下降至6.22%。田坎系數(shù)調(diào)整可提高土地利用效率，從而增加有效耕地面積87.94 公頃，新增耕地率7.25%。

（3）提質(zhì)改造（旱改水）提升

提取三調(diào)數(shù)據(jù)中的水源圖斑，用GIS 做迭代分析，以50 米為緩沖區(qū)，分析潛力區(qū)域，將50 米緩沖區(qū)內(nèi)的潛力范圍記為旱改水潛力區(qū)，同時還需實地調(diào)查，綜合研判，最終確定旱地改水田潛力范圍。

經(jīng)數(shù)據(jù)分析及現(xiàn)場踏勘，得到試點整治范圍內(nèi)可提質(zhì)改造（旱改水）面積34.04 公頃，即新增水田34.04 公頃。

（4）耕地質(zhì)量潛力提升測算

本次規(guī)劃到2025年，將試點區(qū)域的耕地提升一個等別，作為黔西市的耕地質(zhì)量提升潛力。根據(jù)《耕地質(zhì)量等別年度更新數(shù)據(jù)庫》（2019年版）調(diào)查結(jié)果分析試點整治范圍內(nèi)平均耕地質(zhì)量等別為12 等；整治后平均耕地質(zhì)量等別預(yù)計提高1 個等。實施后新增耕地質(zhì)量等別預(yù)計達到11 等。具體新增產(chǎn)能如下：

①新增耕地糧食產(chǎn)能=（16-12）×77.25×15×100=463500 公斤；

②提質(zhì)改造糧食產(chǎn)能=（12-11）×1250.61×15×100=1875915 公斤；

③試點整治范圍內(nèi)新增糧食產(chǎn)能=463500 公斤+18 75915 公斤=2339415 公斤。

圖4 農(nóng)用地整治潛力分析圖

3.5.2 低效用地整治

根據(jù)金碧鎮(zhèn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃調(diào)查，金碧鎮(zhèn)低效用地都是城鎮(zhèn)建設(shè)用地，主要分布在輝煌社區(qū)和萬家寨社區(qū)，總計面積0.82 公頃。

（2）固化劑主劑投加量確定。取破膠后的3號樣品，加入不同量的32.5硅酸鹽水泥，在其他處理劑相同情況下，考察固化主劑對固化后的COD、六價鉻、pH、色度的影響，試驗結(jié)果見表5。通過數(shù)據(jù)分析可以看出，當(dāng)加量達到20.0%時，固化后各項指標均較好，但浸出液COD、pH值依然超標。再增加硅酸鹽水泥加量，效果變化不大，而pH升高，因此投加量選擇20.0%。

根據(jù)黔西市《全國第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫》（2019年上交國家版）數(shù)據(jù)套合影像分析篩選潛力圖斑進行實地調(diào)查，經(jīng)調(diào)查試點整治范圍內(nèi)具有復(fù)墾潛力地塊180塊（其中宅基地164 塊、采礦用地14 塊、城鎮(zhèn)低效用地2 塊），總面積18.46 公頃。

經(jīng)實地踏勘180 個地塊，總面積18.46 公頃狀況符合實施建設(shè)標準，綜合建新區(qū)以及設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)區(qū)域耕作層剝離再利用相結(jié)合考慮，旱地是各地塊復(fù)墾方向的最優(yōu)選擇，整治后新增建設(shè)用地指標18.46 公頃，新增耕地18.46 公頃。

3.5.3 生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)

河道整治：針對沙窩河生態(tài)環(huán)境退化問題較為嚴重的岸線，清理雜物，保障水體自然流動，同時對岸線兩側(cè)進行綠化處理，原則上以生態(tài)岸線為主，減少人工硬質(zhì)砌體。至規(guī)劃期末，實施完成沙窩河治理13.80 公里。

工礦生態(tài)修復(fù)：對復(fù)墾工礦進行綜合治理,廢棄工礦可以復(fù)墾為耕地，同時加強景觀建設(shè)等多種人工或自然修復(fù)治理措施,達到視覺效果和生態(tài)環(huán)境的雙重改善，共治理廠礦9 處。

3.5.4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要為貴州省現(xiàn)代山地循環(huán)畜牧科技示范園區(qū)項目，建設(shè)內(nèi)容為畜牧養(yǎng)殖園等，實施循環(huán)經(jīng)濟，深入推進一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，提升金碧鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能。

3.5.5 人居環(huán)境

實施傳統(tǒng)建筑修繕、墻體立面改造及庭院改造，完善文化教育、健身娛樂、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施配套。加強污水處理設(shè)施建設(shè)，嚴控農(nóng)村生產(chǎn)生活污水的自然排放，水質(zhì)處理達標后再就近排入河流水體中；完善垃圾收集和轉(zhuǎn)運設(shè)施的建設(shè)，引導(dǎo)村民進行垃圾分類；對大型畜牧養(yǎng)殖基地嚴控環(huán)境質(zhì)量，不能對周邊居民生產(chǎn)生活帶來負面影響。

3.5.6 城鎮(zhèn)建設(shè)

通過建設(shè)用地整理，騰退部分鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標，支持金碧鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，金碧鎮(zhèn)有著良好的區(qū)位優(yōu)勢和生態(tài)資源優(yōu)勢，具備做大、做強、做特的潛質(zhì)，同時延續(xù)城鎮(zhèn)文脈，統(tǒng)一建筑風(fēng)格特征，彰顯城鎮(zhèn)特色。

4.研究結(jié)論

本次全域土地綜合整治是一種全新的整治思路、整治形式。它是對土地綜合整治的繼承，更是對土地綜合整治的突破創(chuàng)新：

第一，更加著重區(qū)域空間格局的統(tǒng)籌，從整體空間格局思考區(qū)域存在的突出矛盾和問題，用地效率、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境、生態(tài)修復(fù)等問題既獨立又相互關(guān)聯(lián)交織，需通盤考慮，統(tǒng)籌解決，通過綜合治理，以達到優(yōu)化三生空間格局，助力鄉(xiāng)村振興的效果。

第二，更加著重全域全要素的統(tǒng)籌，區(qū)別于傳統(tǒng)意義上單項的土地整治工程項目，在統(tǒng)一的目標下將單一的項目聯(lián)合起來，山、水、林、田、湖、草、村整治效益最大化。本次實施方案以城鄉(xiāng)生活圈的理念分析全域各類基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀，摸清設(shè)施體系的層級、門類、規(guī)模、服務(wù)半徑等，從而梳理出城鄉(xiāng)設(shè)施短板，并在人居環(huán)境整治中明確建設(shè)重點，創(chuàng)造高品質(zhì)生活，滿足人民高質(zhì)量的生活需求。

第三，更好保護糧食安全。通過土地整治，增加耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量，提高糧食產(chǎn)能，農(nóng)用地空間格局得到優(yōu)化提升，既利于保護又便于生產(chǎn)。盤活低效用地，轉(zhuǎn)變成連片耕地，在促進土地集約節(jié)約利用的同時，進一步促進耕地保有量，筑牢農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)基礎(chǔ)。

結(jié)語：

綜合來看，全域土地綜合整治在滿足新增耕地面積和永久基本農(nóng)田兩個5%的基本條件下，可提高耕地等級和糧食產(chǎn)能。在保證地方政府無負債，人民群眾自愿參與的前提下，有利于統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)存的鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化和生態(tài)質(zhì)量退化“四化”問題，以此為鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興提供堅實的空間基礎(chǔ)。