農(nóng)村合作金融的必要性及發(fā)展策略

冷亦欣，黃倜慎，孟炳南，梁清云

（1.湖北省農(nóng)民合作社辦公室，武漢 430072；2.湖北省地方金融監(jiān)督管理局，武漢 430072；3.武漢理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院鄉(xiāng)村振興研究中心，武漢 430070）

農(nóng)村合作金融是指在“三農(nóng)”領(lǐng)域內(nèi)，由農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織自主發(fā)起的，在組織內(nèi)部開展資金互助，實(shí)行民主管理、自負(fù)盈虧的不以營(yíng)利為目的的金融形式［1］。它有助于緩解農(nóng)民貸款的“難、慢、貴”問題［2］。黨中央十分重視農(nóng)村合作金融的發(fā)展，2021年中央一號(hào)文件明確要求穩(wěn)妥規(guī)范開展農(nóng)村合作金融工作。2021 年10 月，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)等部門在答復(fù)政協(xié)會(huì)議關(guān)于農(nóng)村合作金融的提案時(shí)指出，現(xiàn)階段應(yīng)謹(jǐn)慎探索實(shí)踐。然而，地方政府在探索上卻顯得較為保守，農(nóng)村合作金融的試點(diǎn)工作也只是零星開展。而且自2007 年《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》出臺(tái)以來，農(nóng)村合作金融的探索一直持續(xù)和反復(fù)，卻并未完成從試點(diǎn)走向推廣的關(guān)鍵一步。這都帶來了農(nóng)村合作金融發(fā)展進(jìn)程上的吊詭：即在頂層設(shè)計(jì)上對(duì)農(nóng)村合作金融有充分的認(rèn)識(shí)和定位，但在底層邏輯上卻缺乏發(fā)展動(dòng)力和配套措施，將農(nóng)村合作金融置于了模棱兩可的地帶。

在學(xué)術(shù)界也存在兩種理解的激烈交鋒。一方面，諸多學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村合作金融依然在“三農(nóng)”領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，尤其是在全要素投入的時(shí)代，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資本要素重要且稀缺。因而應(yīng)堅(jiān)定不移地持續(xù)發(fā)展農(nóng)村合作金融［3］。另一方面，農(nóng)村合作金融發(fā)展中的問題和風(fēng)險(xiǎn)也讓學(xué)者們頭疼不已。如農(nóng)村合作金融在實(shí)踐中淪為非法集資的情況屢禁不止［4，5］；農(nóng)村合作金融普遍因財(cái)務(wù)、審計(jì)的不規(guī)范，導(dǎo)致資金挪用并出現(xiàn)離農(nóng)傾向［6］；農(nóng)村合作金融的實(shí)踐因立法缺失、監(jiān)管缺位而受到束縛［7，8］。這些問題引發(fā)了部分學(xué)者對(duì)農(nóng)村合作金融的質(zhì)疑，主張限制或取締農(nóng)村合作金融的發(fā)展以規(guī)避亂象［5，9，10］。

實(shí)踐中的吊詭和理論上的交鋒，讓許多人質(zhì)疑農(nóng)村合作金融存在的必要性與可行性。在這種背景下，如下問題亟需明晰和解決：是否還需要農(nóng)村合作金融？需要什么樣的農(nóng)村合作金融？如何推動(dòng)這種農(nóng)村合作金融的發(fā)展與建設(shè)？本研究將結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村金融供需情況的現(xiàn)實(shí)，提出發(fā)展農(nóng)村合作金融的必要性，并針對(duì)可行性的提升給出對(duì)策與建議。

1 供需缺口與天然親和：發(fā)展農(nóng)村合作金融的必要性

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，國(guó)家開始在農(nóng)村金融服務(wù)供給上不斷發(fā)力。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)，農(nóng)村金融服務(wù)供給體系不斷健全和完善。目前，湖北省普遍建立了“政府+合作社聯(lián)社（農(nóng)合聯(lián)）+省縣農(nóng)擔(dān)+商業(yè)銀行”的涉農(nóng)金融平臺(tái)體系，以及“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）-合作社聯(lián)社（農(nóng)合聯(lián)）-省縣農(nóng)擔(dān)-商業(yè)銀行”多方聯(lián)動(dòng)的貸款機(jī)制。加上農(nóng)村數(shù)字普惠金融不斷發(fā)展，農(nóng)民貸款“難、慢、貴”問題得到緩解。那么在這種背景下，農(nóng)村合作金融是否還有存在的必要？

1.1 供需缺口：商業(yè)性金融模式主導(dǎo)的局限

農(nóng)村金融有商業(yè)性金融、政策金融和合作金融3 種主要服務(wù)供給模式（表1）。目前，中國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)供給主要是由商業(yè)性金融來實(shí)現(xiàn)，這是由于工商資本體量大，理論上能滿足農(nóng)村的金融需求。但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)低，以趨利避害為導(dǎo)向的商業(yè)性金融更傾向于投向工商業(yè)，對(duì)農(nóng)村金融需求形成擠出效應(yīng)，進(jìn)而產(chǎn)生了“下鄉(xiāng)難”問題。隨著全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，國(guó)家開始引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)資本要素的反哺。具體來說，通過政策性金融與商業(yè)性金融結(jié)合的方式，著力消除風(fēng)險(xiǎn)高的問題，來提升工商資本下鄉(xiāng)的動(dòng)力。從湖北省的調(diào)研來看，這種嘗試取得了較好的成效，這也是許多實(shí)踐者認(rèn)為不再需要農(nóng)村合作金融的原因。

表1 農(nóng)村金融服務(wù)供給體系3 種模式

事實(shí)是否如此呢？要回答這個(gè)問題，就要看當(dāng)前農(nóng)村金融需求是否得到充分滿足。農(nóng)民貸款慢、貸款貴的問題因涉農(nóng)金融平臺(tái)體系和多方聯(lián)動(dòng)的貸款機(jī)制得到了有效的解決，但貸款難的情況還普遍存在。此外，還出現(xiàn)了還款期限短的問題。

1）重貸前、輕貸后。貸款難主要難在貸前的放款環(huán)節(jié)。隨著政策性金融與商業(yè)性金融的融合，貸款發(fā)放的問題得到有效解決。然而，農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體在貸款后還面臨著還款的問題，即還款期限過短，難以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律及多樣化的需求［11］。如不同農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)周期并不一致，許多特色養(yǎng)殖的培育和生產(chǎn)周期甚至多達(dá)3~5 年，還款期限過短使很多金融服務(wù)供給對(duì)農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體來說失去了原本的意義。針對(duì)這種情況金融部門正在進(jìn)行農(nóng)村金融服務(wù)供給的創(chuàng)新，如采用循環(huán)貸的方式解決還款周期過短的問題。

2）重抵押、輕擔(dān)保。為降低不良貸款率及維持本金，商業(yè)性金融模式對(duì)抵押貸款有著天然的偏好，這不利于農(nóng)村金融服務(wù)的供給，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)少有固定資產(chǎn)，或固定資產(chǎn)附著于農(nóng)地之上而難以確權(quán)和估值，故而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體缺少可供貸款的抵押物［12，13］。盡管“政府+合作社聯(lián)社（農(nóng)合聯(lián)）+省縣農(nóng)擔(dān)+商業(yè)銀行”涉農(nóng)金融平臺(tái)體系的建立，嘗試融合政策性金融來實(shí)現(xiàn)擔(dān)保貸款。但在實(shí)際操作中，金融機(jī)構(gòu)還是傾向于采用抵押貸、擔(dān)保貸的比重依然較小。

3）重主體、輕農(nóng)戶。出于盈利空間、交易成本和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等因素的考慮，農(nóng)村金融服務(wù)供給的對(duì)象更偏重于農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。農(nóng)村金融服務(wù)產(chǎn)品并不太適用于單個(gè)農(nóng)戶零散的金融服務(wù)需求［14，15］，如家庭農(nóng)場(chǎng)獲取農(nóng)村金融服務(wù)的比重也較小。

4）重強(qiáng)者、輕弱者。商業(yè)性金融以風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和利潤(rùn)追逐為目標(biāo)，因而具有商業(yè)性，與普惠金融遵循的普惠性原則存在現(xiàn)實(shí)沖突［16］。因而，金融機(jī)構(gòu)在服務(wù)供給對(duì)象的選擇上存在一種“扶強(qiáng)不扶弱”的邏輯，表現(xiàn)在傾向于貸款給有規(guī)模、有基礎(chǔ)、有實(shí)力的而非處于起步階段的農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體。反而，恰恰是后者更需要金融服務(wù)供給來幫助其起步發(fā)展。

目前，商業(yè)性金融主導(dǎo)下的農(nóng)村金融服務(wù)供給尚未充分滿足需求的增長(zhǎng)，尤其是難以有效滿足需求的多樣化。歸根結(jié)底，這是因?yàn)樯虡I(yè)性金融模式的標(biāo)準(zhǔn)還是對(duì)接的工商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，反映在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、貸款周期、貸款形式等各方面，這些標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律及特性存在某些不契合，從而形成了農(nóng)村金融服務(wù)的供需缺口。這一問題已經(jīng)引起了重視，國(guó)家有意引導(dǎo)商業(yè)性金融在標(biāo)準(zhǔn)上的轉(zhuǎn)變，在金融產(chǎn)品的設(shè)計(jì)上開始考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)律，如“惠農(nóng)貸”等產(chǎn)品。但在實(shí)踐中，針對(duì)“三農(nóng)”金融服務(wù)供給的普惠力度還不夠。要想根本性改變這種格局，還需金融系統(tǒng)自上而下進(jìn)行系統(tǒng)性的變革，這不能一蹴而就，決定了農(nóng)村金融服務(wù)供給的供需缺口是一個(gè)長(zhǎng)期問題，這也為農(nóng)村合作金融發(fā)揮作用提供了空間。

1.2 天然親和：合作金融與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的契合

從農(nóng)村合作金融的發(fā)展歷史來看，它誕生于農(nóng)村農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，其目的在于服務(wù)“三農(nóng)”。因而農(nóng)村合作金融與農(nóng)業(yè)具有天然親和性，它契合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)律，通過靈活性、個(gè)性化、定制化的服務(wù)供給模式，來滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村的需要。具體來說，這種天然親和又體現(xiàn)在3 個(gè)方面。

1）金融目標(biāo)的互助性。同商業(yè)性金融的逐利性相比，農(nóng)村合作金融的目標(biāo)在于互助性。如汪三貴等［17］實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，借助農(nóng)村合作金融的支持，貧困戶農(nóng)戶的家庭收入水平顯著提升，表明具有益貧性。在服務(wù)對(duì)象上，農(nóng)村合作金融遵循的是“扶強(qiáng)更扶弱”的邏輯，不僅可以服務(wù)于農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體，也可服務(wù)于單個(gè)農(nóng)戶，兼具了發(fā)展生產(chǎn)和生活保障的雙重功能。

2）交易成本的節(jié)約性。商業(yè)性金融主導(dǎo)下的農(nóng)村金融服務(wù)供給存在貸款貴的情況，部分的表現(xiàn)為交易成本過高，如征信成本、信息獲取成本等。與商業(yè)金融相比，農(nóng)村合作金融模式具有“天然在場(chǎng)”的特征，即參與合作金融的成員通過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)在一起。他們具有金融需求和個(gè)人信用的本土知識(shí)，因而在信息采集、甄別和行為監(jiān)督上更便捷，在征信和風(fēng)險(xiǎn)防范上的交易成本更低。

3）信貸方式的靈活性。農(nóng)村合作金融組織具有開展信用合作和擔(dān)保合作的群眾基礎(chǔ)與保障條件，信用擔(dān)保有效地解決了商業(yè)性金融以抵押貸為主帶來的過度剛性問題，進(jìn)而以更柔性、更靈活的方式滿足農(nóng)村金融需求。此外，農(nóng)村合作金融組織及其成員熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)律，根據(jù)生產(chǎn)規(guī)律和周期設(shè)計(jì)更為靈活的還款方式與時(shí)限。

由此來說，農(nóng)村合作金融可以作為填補(bǔ)當(dāng)前商業(yè)金融主導(dǎo)下供需缺口的解決方案，可被視作商業(yè)金融和政策金融的有益補(bǔ)充。因此，三者共同構(gòu)成當(dāng)前農(nóng)村金融服務(wù)體系的“三駕馬車”。

2 發(fā)展規(guī)律和階段特征：農(nóng)村合作金融的新內(nèi)涵

農(nóng)村合作金融并非當(dāng)下的產(chǎn)物，1922 年朝治甫創(chuàng)辦成都農(nóng)工合作儲(chǔ)蓄社以來，農(nóng)村合作金融就開始在中國(guó)生根發(fā)芽，至今已經(jīng)過了100 年的發(fā)展。但在不同時(shí)期，由于時(shí)代背景、經(jīng)濟(jì)制度、農(nóng)業(yè)發(fā)展階段的不同，農(nóng)村合作金融的發(fā)展存在階段差異。那么，在全面鄉(xiāng)村振興和高質(zhì)量發(fā)展的背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村需要什么樣的農(nóng)村合作金融來支持其發(fā)展呢。通過回溯新中國(guó)成立以來農(nóng)村合作金融的演變情況，理解其發(fā)展規(guī)律和階段特征，進(jìn)而揭示當(dāng)下農(nóng)村合作金融的新內(nèi)涵。

2.1 發(fā)展規(guī)律：農(nóng)村合作金融演變中的變與不變

農(nóng)村合作金融的演變是延續(xù)性而非間斷性的，要理解它的發(fā)展規(guī)律及當(dāng)下的新內(nèi)涵，需要從歷史發(fā)展脈絡(luò)來梳理。由于農(nóng)村合作金融載體的經(jīng)營(yíng)主導(dǎo)權(quán)變化會(huì)帶來資金來源、使用去向、屬性的改變，因而可以此為依據(jù)來理解農(nóng)村合作金融的演變。

1）新中國(guó)成立—1957 年。這一時(shí)期農(nóng)村合作金融是依托農(nóng)民自主管理的農(nóng)民儲(chǔ)蓄銀行、信用合作社等載體開展的資金互助活動(dòng)。其功能在于保障農(nóng)民基本生活、籌集生產(chǎn)資金，同時(shí)也保護(hù)農(nóng)民免受高利貸的剝削。1951 年第一次全國(guó)金融工作會(huì)議后，中國(guó)人民銀行發(fā)布了《農(nóng)村信用合作社章程準(zhǔn)則草案》等文件，鼓勵(lì)各地成立農(nóng)村信用合作社并規(guī)定其所有權(quán)和管理權(quán)歸農(nóng)民所有，肯定農(nóng)民經(jīng)營(yíng)管理的主導(dǎo)權(quán)。

2）1958—1977 年。1958 年，隨著人民公社運(yùn)動(dòng)的開始以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，由農(nóng)民所有并主導(dǎo)的農(nóng)村合作金融開始遭到政治和經(jīng)濟(jì)上的雙重質(zhì)疑。國(guó)家將農(nóng)村合作金融變?yōu)榧w所有制，即由農(nóng)民自主管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)。但其功能并未發(fā)生大的改變，依然是發(fā)揮著保障農(nóng)民生活、發(fā)展生產(chǎn)、服務(wù)工業(yè)化的作用。

3）1978—2006 年。改革開放后，政府逐步將農(nóng)村合作金融載體的管理權(quán)重新下放給農(nóng)民，但重要的人事崗位任命以及信貸投放依然由地方政府控制。這造成了農(nóng)村合作金融在運(yùn)行上出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不一的情況，也造成了農(nóng)村信用社的大面積虧損。2003 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》，農(nóng)村信用社開始商業(yè)化并不再作為農(nóng)村合作金融的載體。自此，農(nóng)村合作金融出現(xiàn)了載體上的空窗期。直至2004 年，吉林省梨樹縣閆家村才建立了全國(guó)首家農(nóng)民資金互助社。

4）2007 年至今。隨著新一輪農(nóng)村金融體制改革以及有關(guān)農(nóng)民專業(yè)合作社法律的出臺(tái)，以合作社為依托成立資金互助社的做法在各地試點(diǎn)推行。雖然國(guó)家在農(nóng)村合作金融的經(jīng)營(yíng)范圍、利率等方面進(jìn)行限制，但管理權(quán)仍歸農(nóng)民所有。農(nóng)村合作金融的發(fā)展在不同地區(qū)呈現(xiàn)出不同的形式，總結(jié)來說主要有3 種：①具有金融許可的農(nóng)村資金互助社。農(nóng)村資金互助社是由銀監(jiān)會(huì)辦法金融許可證來保證其合法性，但隨著2012 年銀監(jiān)會(huì)暫停發(fā)放此類許可證后，這類農(nóng)村資金互助社幾乎從市場(chǎng)上退出；②以扶貧項(xiàng)目為依托的貧困村互助資金社。貧困村互助資金社是扶貧辦、財(cái)政部等部分扶貧專項(xiàng)項(xiàng)目的承載主體，其目的是為農(nóng)村貧困人口提供生活、生產(chǎn)上的資金幫扶，具有很強(qiáng)的政策金融屬性；③以農(nóng)民合作社為載體的農(nóng)村合作金融組織。以合作社及其成員為范圍邊界，在內(nèi)部開展信用合作。

中國(guó)農(nóng)村合作金融在新中國(guó)成立后經(jīng)歷了數(shù)次演變，變化主要體現(xiàn)在載體形式、主要特征、資金用途和經(jīng)營(yíng)主導(dǎo)權(quán)等方面（表2）?？傮w上來說，演變背后的規(guī)律和動(dòng)力在于中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)體制以及時(shí)代任務(wù)的變化。在1978 年之前，農(nóng)村合作金融是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行發(fā)展，是通過保障農(nóng)民生活和生產(chǎn)活動(dòng)，服務(wù)于中國(guó)工業(yè)化建設(shè)的總體目標(biāo)。隨著改革開放，農(nóng)村合作金融的經(jīng)濟(jì)體制背景進(jìn)行了切換，其最終目標(biāo)也由服務(wù)于工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興，進(jìn)而引發(fā)了農(nóng)村合作金融功能作用、運(yùn)行邏輯上的變化。

表2 中國(guó)農(nóng)村合作金融的演變

當(dāng)然，在農(nóng)村合作金融變的同時(shí)還有不變的地方：①基本立場(chǎng)。農(nóng)村合作金融的基本立場(chǎng)始終是“屬農(nóng)為農(nóng)”，即它發(fā)端于農(nóng)村、資金主要來源于農(nóng)民、使用去向針對(duì)農(nóng)業(yè)。農(nóng)村合作金融始終沒有跳出“三農(nóng)”的場(chǎng)域，這也直接反映在經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)回歸至農(nóng)民手中。②主要特性。雖然農(nóng)村信用社在發(fā)展過程中，因商業(yè)化而不再被作為主要載體，但農(nóng)村合作金融公益性、普惠性的主要特性最終還是被保留下來。這是它同逐利性為特性的商業(yè)金融、以益貧性為特性的政策金融的最大區(qū)別。

2.2 階段特征：農(nóng)村合作金融的新內(nèi)涵

隨著農(nóng)村合作金融的時(shí)代背景及任務(wù)的切換，國(guó)家對(duì)它有了新的和更高的期許，其被作為實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與全面鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接、通過高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)共同富裕的重要途徑。與此同時(shí)，由于農(nóng)村社會(huì)保障體系的不斷健全和完善，農(nóng)民生活更有保障，農(nóng)村合作金融的功能作用也越來越聚焦于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而非農(nóng)民生活。因而，國(guó)家對(duì)農(nóng)村合作金融進(jìn)行了設(shè)計(jì)和規(guī)定。2014 年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》（后簡(jiǎn)稱《若干意見》），明確提出要在“不對(duì)外吸儲(chǔ)放貸、不支付固定回報(bào)”的前提下發(fā)展農(nóng)村合作金融，而且要“堅(jiān)持社員制、封閉性、民主管理”的基本原則，從而明確了農(nóng)村合作金融的新內(nèi)涵和發(fā)展方向。由此來說，當(dāng)前農(nóng)村合作金融是在銀行監(jiān)管管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)、監(jiān)管下的，由農(nóng)民在一定范圍內(nèi)自愿入股組成的，實(shí)現(xiàn)民主管理，開展存款、貸款、結(jié)算等業(yè)務(wù)的資金互助活動(dòng)。其新內(nèi)涵具體體現(xiàn)在如下幾個(gè)特征。

1）以農(nóng)民合作社為載體。2004 年吉林省梨樹縣閆家村成立的農(nóng)民資金互助社是以農(nóng)民合作社為載體，這種載體形式也成為當(dāng)前農(nóng)村合作金融發(fā)展的主要形式。尤其是2006 年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》之后，合作社的蓬勃發(fā)展為農(nóng)村合作金融提供了很好的組織形式。2007 年又出臺(tái)了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》（后簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），明確了資金互助社的基本制度和治理結(jié)構(gòu)。從法理設(shè)計(jì)上來看，資金互助社和農(nóng)民合作社在社員入股、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)、財(cái)務(wù)管理等治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制方面高度契合，也為農(nóng)村合作金融以農(nóng)民社為載體提供了制度依據(jù)。

2）資合與人合相結(jié)合。農(nóng)村合作金融是以資金互助合作的形式為特定范圍的農(nóng)民提供金融服務(wù)，所以資金合作是前提。但如果只強(qiáng)調(diào)資合就忽略了它與商業(yè)金融的區(qū)別，而且容易陷入逐利性的情況，從而使農(nóng)村合作金融偏離正常發(fā)展軌道。因此，還應(yīng)注意人合的特性，一是農(nóng)村合作金融是特定范圍內(nèi)農(nóng)民的互助合作行為，是封閉的；二是農(nóng)村合作金融具有普惠互助性，即它旨在為封閉系統(tǒng)內(nèi)的成員提供普惠金融服務(wù)，是基于鄉(xiāng)土道義的互助活動(dòng)。

3）農(nóng)民與農(nóng)業(yè)的主體性。農(nóng)民主體性是指農(nóng)村合作金融的發(fā)起者、管理者、受益者都是農(nóng)民?！稌盒幸?guī)定》賦予農(nóng)村合作金融組織以獨(dú)立法人的法律地位，農(nóng)民具有經(jīng)營(yíng)主導(dǎo)權(quán)，通過落實(shí)合作社社員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)“三會(huì)”制度，加強(qiáng)對(duì)大股東的監(jiān)督、對(duì)互助合作過程的監(jiān)督，來避免它淪為資本逐利、追求政績(jī)的工具，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民主體性地位。農(nóng)業(yè)的主體性是指農(nóng)村合作金融天然親和農(nóng)業(yè)，其資金去向和功能作用也應(yīng)錨定農(nóng)業(yè)，而不能偏移用作非農(nóng)業(yè)用途。

4）發(fā)展基礎(chǔ)的鄉(xiāng)土性。農(nóng)村合作金融具有“屬農(nóng)為農(nóng)”的基本立場(chǎng)，也決定了它具有鄉(xiāng)土性，即農(nóng)村合作金融的參與者通過鄉(xiāng)土的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)在一起，它背后體現(xiàn)的是社會(huì)資本和要素資本的結(jié)合。正是因?yàn)檗r(nóng)村合作金融發(fā)展具有鄉(xiāng)土性，使農(nóng)民“天然在場(chǎng)”，進(jìn)而具備了關(guān)于資金去向、征信、風(fēng)險(xiǎn)等本土知識(shí)，節(jié)約了交易成本。

3 條件、路徑與保障：發(fā)展農(nóng)村合作金融的具體舉措

雖然當(dāng)前有發(fā)展農(nóng)村合作金融的必要性，但由于金融政策、金融環(huán)境等背景的限制，尤其是共同富裕要統(tǒng)籌做好金融的防范化解工作［18］，農(nóng)村合作金融要“穩(wěn)妥規(guī)范”“謹(jǐn)慎探索”。同時(shí)也要避免地方政府矯枉過正，對(duì)農(nóng)村合作金融采取“不鼓勵(lì)也不支持”的不作為態(tài)度及消極的工作方式。那么，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)如何發(fā)展農(nóng)村合作金融呢？認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從條件、路徑和保障3 個(gè)層面來開展工作。

3.1 發(fā)展農(nóng)村合作金融的條件限制

1）成員規(guī)模條件。成員是農(nóng)村合作金融資金來源的重要主體，同時(shí)也是金融服務(wù)供給的對(duì)象，兩者的統(tǒng)一有助于實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部資金供需的交換與平衡。但要想形成有效的供需側(cè)，必須以一定的成員規(guī)模作為基礎(chǔ)，才能發(fā)揮農(nóng)村合作金融的規(guī)模效應(yīng)。如對(duì)宜昌市曉曦紅柑桔專業(yè)合作社的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其成員多達(dá)1 525 名，累計(jì)吸納380 戶成員參與入股，為合作社及各實(shí)體提供流動(dòng)資金支持累計(jì)達(dá)2 000多萬元，較好滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融服務(wù)需求。

2）產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件。從金融服務(wù)需求來看，只有當(dāng)農(nóng)民合作社實(shí)現(xiàn)縱向一體化或橫向一體化戰(zhàn)略時(shí)才會(huì)涌現(xiàn)出大量需求。而從金融償還能力來看，只有產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)成熟度發(fā)展到一定程度，農(nóng)民合作社才具備更強(qiáng)的償還能力，進(jìn)而保證農(nóng)村合作金融的可持續(xù)性。因而，要想依托農(nóng)民合作社發(fā)展農(nóng)村合作金融，必須具備良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件。

3）規(guī)范經(jīng)營(yíng)條件。農(nóng)村合作金融的發(fā)展需要其主體及管理者熟悉掌握與之相關(guān)的金融政策、法律、程序，同時(shí)還應(yīng)有專業(yè)的財(cái)務(wù)、審計(jì)等管理手段及技術(shù)支持作為支撐，這都給依托農(nóng)民合作社發(fā)展農(nóng)村合作金融提出了更高的要求。目前，許多合作社還不夠規(guī)范［19］，許多合作社在規(guī)章制度尤其是財(cái)務(wù)管理上離發(fā)展農(nóng)村合作金融還要很大的差距。因而要依托農(nóng)民合作社來發(fā)展，需要滿足規(guī)范經(jīng)營(yíng)條件，才能有效規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 發(fā)展農(nóng)村合作金融的實(shí)現(xiàn)路徑

農(nóng)村合作金融的發(fā)展面臨兩難的困境：一方面，出于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展的要求，需要全要素飽和投入，因而在頂層設(shè)計(jì)上是鼓勵(lì)農(nóng)村合作金融發(fā)展；另一方面，出于金融風(fēng)險(xiǎn)防范和地方責(zé)任規(guī)避的考慮，需要對(duì)其發(fā)展慎之又慎，因而在底層邏輯上采取的是保守態(tài)度。如何調(diào)和兩方訴求，需要探索一種積極而又穩(wěn)妥的發(fā)展路徑，作為農(nóng)村合作金融發(fā)展的有效實(shí)現(xiàn)方式。

1）鼓勵(lì)自下而上的實(shí)踐與創(chuàng)新。農(nóng)民和農(nóng)業(yè)是農(nóng)村金融服務(wù)供給最直接對(duì)象，他們是推動(dòng)農(nóng)村合作金融模式創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿Α＾r(nóng)村合作金融的發(fā)展便遵循了一種“先自下而上、再自上而下”的路徑。從對(duì)湖北省農(nóng)村合作金融試點(diǎn)的調(diào)研來看，基層農(nóng)民及新型經(jīng)營(yíng)主體因地制宜進(jìn)行了創(chuàng)新。如將以農(nóng)民為出資主體籌集資金拓展成為以合作社為出資主體，依托由眾多合作社組建的聯(lián)合社而非單個(gè)合作社開展信用合作工作，既增強(qiáng)了資金籌集的效率，也提升了金融風(fēng)險(xiǎn)防范的能力，更能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融供給側(cè)和需求側(cè)的有機(jī)銜接。再如以農(nóng)民合作社以下屬實(shí)體為出資成員進(jìn)行反擔(dān)保，來保障農(nóng)民的利益不受損。因而，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民及新型經(jīng)營(yíng)主體在法律、政策范圍內(nèi)進(jìn)行適度創(chuàng)新。

2）增強(qiáng)自上而下的監(jiān)管與支持。目前，農(nóng)村合作金融在法律還處于模糊的地位，因而導(dǎo)致其監(jiān)管上的盲區(qū)。根據(jù)對(duì)金融監(jiān)管部門的調(diào)研，農(nóng)村合作金融在應(yīng)然上屬于其監(jiān)督管轄領(lǐng)域，但由于其規(guī)模和體量較小，實(shí)際上并未被作為重要的監(jiān)管內(nèi)容提上日程。因而，應(yīng)當(dāng)要保證農(nóng)村合作金融的健康發(fā)展，增強(qiáng)自上而下的監(jiān)管。此外，可以探索“農(nóng)村政策金融+農(nóng)村合作金融”“擔(dān)保貸+信用貸”等模式，建立政府性的涉農(nóng)金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)與承載合作金融功能的農(nóng)民合作社或聯(lián)合社的協(xié)同機(jī)制，來發(fā)揮政策金融對(duì)合作金融的杠桿作用。

3.3 發(fā)展農(nóng)村合作金融的保障機(jī)制

2007 年《暫行規(guī)定》出臺(tái)以來，農(nóng)村合作金融的探索和試點(diǎn)，歷經(jīng)了近15 年的時(shí)間，卻并未轉(zhuǎn)換為正式的法律或在全國(guó)范圍內(nèi)大鋪開。一方面反映出國(guó)家對(duì)于這項(xiàng)工作的謹(jǐn)慎態(tài)度和重視程度，但另一方面也表明當(dāng)前農(nóng)村合作金融的發(fā)展在諸多方面是不夠成熟或缺乏大范圍發(fā)展的基礎(chǔ)。

1）制度保障機(jī)制。2007 年的《暫行條例》和2014 年的《若干意見》，為農(nóng)村合作金融的發(fā)展設(shè)立了制度、組織和原則上的紅線。尤其是“社員制、封閉性”的約定，是防止農(nóng)村合作金融滑向非法集資的關(guān)鍵。因而，要發(fā)展農(nóng)村合作金融，就要在制度保障上做實(shí)。如金融監(jiān)管部門要將社員身份和資金來源去向的審查作為重要的監(jiān)管內(nèi)容，防止組織載體突破社員制和封閉性的紅線，進(jìn)而杜絕對(duì)外吸儲(chǔ)放貸的可能。此外，應(yīng)對(duì)農(nóng)村合作金融設(shè)計(jì)一種融資上限的閥值機(jī)制，即不允許農(nóng)民合作社或其他組織載體無限吸儲(chǔ)，應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度設(shè)置科學(xué)合理的上限，來作為商業(yè)金融、政策金融的補(bǔ)充，而不是替代它們。

2）法律保障機(jī)制。盡管目前有《暫行條例》《若干意見》等法律和政策作為法律保障，但時(shí)隔近15年時(shí)間，農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)及新型經(jīng)營(yíng)組織的形態(tài)已然發(fā)生了巨大的變化。部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)以聯(lián)合社而非單個(gè)合作社來承載農(nóng)村合作金融的創(chuàng)新。這都要求法律、政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)時(shí)代特征及任務(wù)作出新的調(diào)整。如增補(bǔ)或調(diào)整聯(lián)合社、治理結(jié)構(gòu)、社員資格等條款。此外，各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定因地制宜的政策，扎實(shí)推動(dòng)農(nóng)村合作金融的高質(zhì)量、實(shí)質(zhì)性發(fā)展。

3）工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。農(nóng)村合作金融是一個(gè)交叉領(lǐng)域，既涉及金融問題，更涉及“三農(nóng)”問題。因而，在推動(dòng)其工作上單獨(dú)依靠農(nóng)業(yè)管理部門或金融監(jiān)管部門都難以達(dá)到較好的效果。要堅(jiān)持整體系統(tǒng)觀，建立各相關(guān)部門的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。農(nóng)業(yè)管理部門側(cè)重于指導(dǎo)功能，如通過規(guī)范化建設(shè)為農(nóng)村合作金融提供組織基礎(chǔ)；金融監(jiān)管部門側(cè)重于監(jiān)管功能，如通過監(jiān)督降低農(nóng)村合作金融的風(fēng)險(xiǎn)。此外，相關(guān)部門形成工作聯(lián)動(dòng)，制定農(nóng)村合作金融的資質(zhì)條件、準(zhǔn)入與監(jiān)管程序、考核指標(biāo)等具體管理辦法。

4）技術(shù)支撐機(jī)制。發(fā)展農(nóng)村合作金融需要對(duì)法律、政策深入了解。此外，它對(duì)農(nóng)民合作社的財(cái)務(wù)、審計(jì)等都有更高的要求，需要相關(guān)部門為農(nóng)民合作社及可能載體提供各類技術(shù)支撐，如開展常態(tài)化的培訓(xùn)，或是提供統(tǒng)一的財(cái)務(wù)信息技術(shù)平臺(tái)，有利于集中信息以形成農(nóng)村合作金融的大數(shù)據(jù)，方便進(jìn)行金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)和研判，為監(jiān)督和政策制定提供更為精準(zhǔn)的依據(jù)。