粵港澳大灣區(qū)內(nèi)公辦教師流動(dòng)政策芻議

陳沛諭

深圳市龍崗區(qū)橫崗高級(jí)中學(xué) （廣東省深圳市 518100）

正所謂“流水不腐，戶樞不蠹”，任何行業(yè)和職業(yè)都需要保持一定的流動(dòng)性才能維持其生命力與活力，這無論對(duì)行業(yè)整體還是從業(yè)者個(gè)體而言都具有價(jià)值，教師行業(yè)自然也不例外。相對(duì)而言，民辦非編制內(nèi)教師由于其相對(duì)較為靈活的市場化用工方式，行業(yè)內(nèi)流動(dòng)是比較充分和普遍的，與之相比，公辦教師由于其“準(zhǔn)體制內(nèi)”和“吃財(cái)政飯”的有關(guān)屬性，行業(yè)內(nèi)流動(dòng)是受一定限制的，甚至帶有一定程度的“行政強(qiáng)制”意味。而粵港澳大灣區(qū)是我國參與國際競爭，建設(shè)世界級(jí)城市群和打造國際科技創(chuàng)新中心等重要發(fā)展戰(zhàn)略的支撐區(qū)，公辦教師是大灣區(qū)內(nèi)各地市義務(wù)教育階段的辦學(xué)主體，公辦教師隊(duì)伍流動(dòng)關(guān)乎區(qū)域內(nèi)人才培養(yǎng)和智力支撐，教師隊(duì)伍人才流動(dòng)機(jī)制的建立需要有制度化政策的保障和支撐，以促進(jìn)灣區(qū)公辦教師隊(duì)伍適度、合理流動(dòng)。

1 公辦教師流動(dòng)類型

1.1 內(nèi)外流動(dòng)

在本文語境下，這種流動(dòng)類型主要有兩種方式，一是指公辦教師在教師行業(yè)與其他行業(yè)之間的流動(dòng)。這包括其他行業(yè)從業(yè)者通過招考進(jìn)入公辦教師隊(duì)伍，也包括公辦教師離開教育行業(yè)去從事其他行業(yè)；二是指教師在公辦學(xué)校和民辦學(xué)校之間流動(dòng)。民辦教師要進(jìn)入公辦隊(duì)伍，一般需要通過專門針對(duì)社會(huì)人員的事業(yè)單位人員招聘才能實(shí)現(xiàn)；而公辦教師要轉(zhuǎn)為民辦教師，則需要放棄體制內(nèi)的事業(yè)編制人員身份。

1.2 內(nèi)部流動(dòng)

公辦教師的內(nèi)部流動(dòng)，主要有以下幾種模式：一是計(jì)劃性輪崗。計(jì)劃性輪崗是指本區(qū)域教育行政部門出于均衡義務(wù)教育階段教學(xué)資源的需要，用剛性的制度有計(jì)劃地對(duì)區(qū)域內(nèi)公辦教師進(jìn)行輪崗安排，這種崗位交流往往帶有行政指導(dǎo)性質(zhì)，一般會(huì)以細(xì)則的方式對(duì)輪崗的規(guī)模和范圍進(jìn)行明確，通常和教師職稱評(píng)定、年度或者專項(xiàng)評(píng)先評(píng)優(yōu)進(jìn)行掛鉤。二是幫扶性支教。幫扶性支教是指在政府出于定向幫扶教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)（區(qū)域）的需要，將優(yōu)秀教師階段性地派遣到指定的教學(xué)崗位上。傳統(tǒng)的幫扶性支教一般指跨行政區(qū)域的定向派遣，很多時(shí)候甚至是跨省支教。隨著我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，絕對(duì)貧困已經(jīng)整體消除，大規(guī)模的跨行政區(qū)域支教已經(jīng)逐漸減少，取而代之的是民間志愿服務(wù)團(tuán)體的志愿性支教，因此，當(dāng)前的支教呈現(xiàn)出這樣的新景象：經(jīng)教育行政部門批準(zhǔn)后，由本行政區(qū)域內(nèi)公辦學(xué)校派出教師對(duì)新建民辦學(xué)校進(jìn)行幫扶。三是集團(tuán)性聯(lián)盟。近年來，各類教育集團(tuán)猶如雨后春筍般涌現(xiàn)。所謂集團(tuán)性聯(lián)盟，是指以教育行政管理部門意志為主，兼顧意向?qū)W校共同意愿，將一所相對(duì)優(yōu)勢學(xué)校與若干所相對(duì)弱勢學(xué)校聯(lián)合組成學(xué)校共同體的辦學(xué)體制。由于教育集團(tuán)在辦學(xué)理念、辦學(xué)場所、教學(xué)設(shè)備、教師資源上是高度一致或者共享的，因此集團(tuán)內(nèi)教師之間的流動(dòng)相對(duì)自由。四是項(xiàng)目性集聚。項(xiàng)目性集聚是指符合一定資質(zhì)或者要求或者具備一定特征的，來自不同學(xué)校的公辦教師集聚起來參與大區(qū)域范圍內(nèi)的專項(xiàng)教育教學(xué)活動(dòng)，比如名師工作室巡講、上掛下派鍛煉、送課下鄉(xiāng)、集體在職外出學(xué)習(xí)等等。

這里需要注意的是，公辦教師個(gè)人“依申請(qǐng)調(diào)動(dòng)”在當(dāng)前的教育行政管理模式下是相對(duì)比較少見的，從上面幾種模式可以看出，公辦教師的流動(dòng)，更多地體現(xiàn)著“組織意圖”，“個(gè)人意愿”一般只有在“幫扶性支教”這種模式里才能得到一定程度的體現(xiàn)。這反映了各級(jí)教育行政管理部門對(duì)于公辦教師流動(dòng)的最大原則就是保障各區(qū)域教育資源均衡，從而最大限度實(shí)現(xiàn)教育公平。

然而，在探討“粵港澳大灣區(qū)內(nèi)教師人才隊(duì)伍流動(dòng)”這個(gè)命題的時(shí)候，我們的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)并不是教育公平，而是大灣區(qū)教育事業(yè)的優(yōu)位發(fā)展、優(yōu)先發(fā)展。換言之，這個(gè)命題是在“效率優(yōu)先”這個(gè)前提下去探討的，旨在讓有意愿的、優(yōu)秀的公辦教師到需要他們的崗位上去，從而實(shí)現(xiàn)教師個(gè)人和用人學(xué)校雙方價(jià)值的最大化。當(dāng)然，我們在本文談“效率優(yōu)先”，僅僅是因?yàn)榛浉郯拇鬄硡^(qū)本來就是國家倡導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持先行先試、優(yōu)先發(fā)展的區(qū)域，而并沒有要否定“教育公平”必要性和重要性的意思。

基于以上論述，本文的焦點(diǎn)就主要放在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)公辦教師調(diào)動(dòng)政策現(xiàn)狀歸集和分析上來，這里指的調(diào)動(dòng)，主要指的是根據(jù)教師本人意愿，滿足用工方需要，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的不同地市級(jí)行政區(qū)域進(jìn)行工作關(guān)系調(diào)動(dòng)的人員流動(dòng)模式。

2 公辦教師調(diào)動(dòng)的政策制定現(xiàn)狀

2.1 中央及廣東省層面的政策制定現(xiàn)狀

基礎(chǔ)教育階段的在編公辦教師屬于財(cái)政全額保障的一類事業(yè)單位人員。國務(wù)院2014 年頒布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》對(duì)事業(yè)單位人員流動(dòng)進(jìn)行了原則性規(guī)定：“事業(yè)單位新聘用工作人員，應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)公開招聘。但是，國家政策性安置、按照人事管理權(quán)限由上級(jí)任命、涉密崗位等人員除外”。與之相比，《公務(wù)員法》規(guī)定：“錄用擔(dān)任一級(jí)主任科員以下及其他相當(dāng)職級(jí)層次的公務(wù)員，采取公開考試、嚴(yán)格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法。” 也就是說，在新進(jìn)人員這個(gè)角度上，公辦教師作為事業(yè)單位人員，跟國家公務(wù)員一樣，原則上要走公開招聘或公開考錄程序。

對(duì)于在編國家公務(wù)員，根據(jù)《公務(wù)員法》和《公務(wù)員轉(zhuǎn)任規(guī)定》，“各級(jí)公務(wù)員主管部門按照管理權(quán)限和職責(zé)分工負(fù)責(zé)公務(wù)員轉(zhuǎn)任工作的綜合管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。根據(jù)工作需要，可以在本轄區(qū)內(nèi)組織實(shí)施跨地區(qū)、跨部門公務(wù)員轉(zhuǎn)任?！币簿褪钦f，相關(guān)的公務(wù)員主管部門在自身的職責(zé)和權(quán)限內(nèi)，就可以安排跨地區(qū)和跨部門的在編公務(wù)員交流。與之相比，根據(jù)廣東省政府于2009 年印發(fā)的《廣東省事業(yè)單位公開招聘人員辦法》（粵府令第139 號(hào)）有關(guān)規(guī)定如下：“事業(yè)單位補(bǔ)充人員，除下列情形外，應(yīng)當(dāng)實(shí)行公開招聘：（一）根據(jù)國家和省有關(guān)政策安置的人員；（二）按照干部人事管理權(quán)限由上級(jí)任免機(jī)關(guān)任命擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員；（三）公務(wù)員調(diào)動(dòng)到事業(yè)單位工作的；（四）事業(yè)單位間經(jīng)費(fèi)來源相同的崗位之間和財(cái)政核撥經(jīng)費(fèi)的崗位向財(cái)政核補(bǔ)的崗位以及非經(jīng)費(fèi)自籌的崗位向經(jīng)費(fèi)自籌的崗位流動(dòng)的人員；（五）引進(jìn)科學(xué)院院士、工程院院士、?。ú浚┘?jí)以上學(xué)科帶頭人、享受國務(wù)院特殊津貼專家、省（部）級(jí)有突出貢獻(xiàn)中青年專家以及縣級(jí)以上人民政府確認(rèn)急需引進(jìn)的其他高層次人才、短缺專業(yè)人才及其需要安置的配偶；（六）有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定的?！币簿褪钦f，在編在崗事業(yè)人員如果要到別的事業(yè)單位任職就只有以下幾種特殊情況：一是政策安置性質(zhì)（比如隨軍家屬、高層次人才配偶等等）；二是組織選拔任用（直接任命為事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部）；三是公務(wù)員調(diào)任（個(gè)人提出，組織批準(zhǔn)后放棄公務(wù)員身份轉(zhuǎn)為事業(yè)編制）；四是本行政區(qū)域（經(jīng)費(fèi)來源相同，大多為縣域）內(nèi)由一類事業(yè)編制（財(cái)政全額保障）往二類（財(cái)政差額保障）或三類事業(yè)編制（經(jīng)費(fèi)自籌自支）流動(dòng)，一言以蔽之，就是財(cái)政保障程度高的可以往保障程度低的流動(dòng)，反之則不可以。義務(wù)教育階段公辦教師一般屬于一類事業(yè)編制，不考慮特殊情況的話，幾乎不存在按個(gè)人意愿流動(dòng)的可能性——如果要調(diào)動(dòng)，不僅要在本行政區(qū)域，而且要離開公辦教師隊(duì)伍，其流動(dòng)性跟國家公務(wù)員差別較為明顯。

2.2 大灣區(qū)內(nèi)部分城市本地政策現(xiàn)狀

以深圳為例，《深圳市事業(yè)單位常設(shè)崗位工作人員招聘辦法》規(guī)定：“事業(yè)單位招聘工作人員可采取公開招聘、選聘或者直接聘用方式”。如果要采用選聘方式招聘工作人員，首先空缺的崗位要在專業(yè)技術(shù)七級(jí)以上，而且還要滿足以下幾個(gè)門檻條件之一：一是距離退休時(shí)間不少于5 年的，本市認(rèn)定的任期內(nèi)高層次人才或者海外高層次人才中留學(xué)回國人員；二是50 周歲以下的，被聘為副高級(jí)職務(wù)不少于2 年的，具備正高級(jí)專業(yè)技術(shù)資格的人員；三是45 周歲以下的，被聘為副高級(jí)職務(wù)不少于2 年的，具備副高級(jí)專業(yè)技術(shù)資格的人員；四是40 周歲以下的，通過全日制高等教育取得博士學(xué)位的人員。此外，對(duì)于符合一定要求的人員，可以采用直接聘用的方式進(jìn)行錄用：一是軍轉(zhuǎn)干部及其配偶、退役運(yùn)動(dòng)員等政策性安置；二是上級(jí)選拔任命事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部；三是各級(jí)領(lǐng)軍人才、高層次人才及其配偶等人才引進(jìn)配套政策；四是符合條件的公務(wù)員、工勤人員轉(zhuǎn)任；五是同一經(jīng)費(fèi)形式的事業(yè)單位常設(shè)崗位之間，或者從高保障經(jīng)費(fèi)形式事業(yè)單位崗位向較低保障經(jīng)費(fèi)形式事業(yè)單位崗位流動(dòng)。綜上，深圳的事業(yè)單位人員招聘辦法與全省通行文本基本相同，大致上是在全省文本基礎(chǔ)上的具體化。略有不同的是，全省文本強(qiáng)調(diào)的是“經(jīng)費(fèi)來源相同”，而深圳文本則僅僅表述為“同一經(jīng)費(fèi)形式”，細(xì)細(xì)咀嚼，前者更強(qiáng)調(diào)財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源相同，這就限制了交流的地域，后者則側(cè)重于“經(jīng)費(fèi)保障形式相同”，主要是防止從低保障層次交流到高保障層次所引發(fā)的失范失序。

3 粵港澳大灣區(qū)公辦教師調(diào)動(dòng)的政策調(diào)整優(yōu)化展望

上文已經(jīng)論及，現(xiàn)行制度對(duì)于公辦教師按個(gè)人意愿進(jìn)行調(diào)動(dòng)，尤其是跨區(qū)域調(diào)動(dòng)（縣區(qū)域以上）是比較不友好的，但是十九大以來，由于從中央到各級(jí)地方政府在事業(yè)編制人員管理上都有了更寬的視域和更新的思路，事業(yè)編制人員跨區(qū)域調(diào)動(dòng)的限制在政策層面上也開始有了一絲松動(dòng)。

從廣東省的政策層面分析，比較大的變化來自2018 年1月23 日發(fā)布的《廣東省關(guān)于廢止和修改部分省政府規(guī)章的決定》（粵府令第251 號(hào)），該文件將2009 年印發(fā)的《廣東省事業(yè)單位公開招聘人員辦法》（粵府令第139 號(hào)）的部分條款進(jìn)行了修改：原辦法第三條內(nèi)容改為：“事業(yè)單位新聘用人員,除國家和省政策性安置、按照人事管理權(quán)限由上級(jí)任命、涉密崗位等人員外,應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)公開招聘。事業(yè)單位工作人員可以按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行交流?！币簿褪钦f，原表述中所要求的“經(jīng)費(fèi)來源相同”限制已經(jīng)不復(fù)存在，進(jìn)而可以推論，事業(yè)編制人員跨財(cái)政統(tǒng)籌區(qū)域調(diào)動(dòng)的限制已經(jīng)不復(fù)存在。此外，廣東省政府還于2021 年4 月就《廣東省事業(yè)單位公開招聘人員辦法》修訂稿向全社會(huì)公開征集意見，修訂稿中同樣明確了事業(yè)編制人員可以“按照國家和省有關(guān)規(guī)定交流”，跟2018 年修改版本基本保持一致。

大灣區(qū)內(nèi)部分地級(jí)市的本地政策也隨著廣東省2018 年通行文本的修改進(jìn)行了針對(duì)性調(diào)整。其中比較有代表性的是惠州肇慶和珠海。

惠州、肇慶和珠海都在省政府2018 年第251 號(hào)省政府令下發(fā)后草擬提出了各自區(qū)域的《事業(yè)單位人員流動(dòng)暫行辦法（征求意見稿）》，三個(gè)城市的文本大同小異，在事業(yè)單位人員流動(dòng)這個(gè)關(guān)鍵問題上基本表述一致：經(jīng)費(fèi)保障層次相同的，或者從高保障層次事業(yè)崗位流轉(zhuǎn)到低保障層次事業(yè)崗位的，只要供需雙方意愿一致，則可以直接交流；如果要從低保障崗位向高保障崗位流動(dòng)的，則需要走公開遴選程序。應(yīng)該說，這已經(jīng)是對(duì)原有事業(yè)單位人員流動(dòng)政策進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的放寬，但耐人尋味的是，惠州和肇慶在完成意見征集環(huán)節(jié)后，在互聯(lián)網(wǎng)上就再也找不到蹤跡，根據(jù)南方日?qǐng)?bào)網(wǎng)絡(luò)版刊載，珠海的交流辦法已經(jīng)審議通過，但也無法在互聯(lián)網(wǎng)上查詢到相關(guān)文本。這種情況會(huì)有兩種可能：一是相關(guān)的文本在審議通過后政務(wù)公開屬性被設(shè)置為“不公開”或者“依申請(qǐng)公開”；二是有其他因素影響耽誤了相關(guān)制度文本的正式刊行實(shí)施。

4 結(jié)語

綜合本文所述，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)公辦教師的交流調(diào)動(dòng)政策基本按照《廣東省事業(yè)單位公開招聘人員辦法》（粵府令第139 號(hào)）的相關(guān)口徑來執(zhí)行，大灣區(qū)內(nèi)部分城市在全省通用文本的基礎(chǔ)上制訂了適用于本區(qū)域的具體實(shí)施細(xì)則，但并未在全省文本的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新和突破，基于打造粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展格局的現(xiàn)實(shí)需要，筆者認(rèn)為有必要就灣區(qū)內(nèi)公辦教師的日常交流調(diào)動(dòng)，乃至事業(yè)單位人員的日常交流調(diào)動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)整，從而進(jìn)一步破解灣區(qū)內(nèi)公辦教師交流難題，讓基礎(chǔ)教育人才跨地域?qū)崿F(xiàn)快速合理流動(dòng)。